《里海法律地位公约》评析*

匡增军 马晨晨

[内容提要] 2018年8月12日 签署的《里海法律地位公约》是里海沿岸五国为解决里海法律地位之争和促进能源开发、历经三个阶段谈判的最终成果。它在充分考虑沿岸各国已达成的相关协议基础上，赋予了里海“非湖非海”又“湖海兼具”的特殊法律地位，并制定了一套与现代海洋制度类似的里海法律制度。同时公约在具体划界方法、安全制度等方面仍存不足。总体来说，公约给里海能源开发及运输创造了条件，为里海地区的安全、稳定和繁荣提供了法律制度保障，对域内外国家均有重要影响，对中国加强与里海地区的能源合作、向欧亚大陆推进“一带一路”建设也具有重要意义，并可能给中国参与里海合作带来一定的资金技术及能源安全的挑战。

里海横跨欧亚大陆，不仅地理位置重要，还拥有丰富的渔业和油气资源，自古以来就是战略要地。苏联解体后，新独立的里海国家要求重新划分里海及其资源，并纷纷提出争取各自利益最大化的主张，导致里海出现划界和资源分配交错纷争的局面。这归根结底源于里海法律地位的不确定性和各国对里海法律地位态度的差异。为了开发利用里海资源，里海各国围绕确定里海法律地位等问题展开了长达22年的谈判，最终里海五国元首在2018年8月12日第五届里海沿岸国元首峰会上签署《里海法律地位公约》(以下简称《里海公约》或“公约”)，①“Convention on the Legal Status of the Caspian Sea，” http://en.kremlin.ru/supplement/5328?from=groupmessage(上网时间：2018年8月12日)；“Конвенция о правовом статусе Каспийского моря，” http://www.kremlin.ru/supplement/5328.(上网时间：2018年8月12日)《里海法律地位公约》将在其交存国收到第五份批准文书之日起生效。赋予里海不同于湖和海的独特法律地位。这不仅为里海五国进行里海划界和资源利用提供了制度框架，还为里海地区的安全稳定、经济可持续发展、环境保护等方面合作奠定了法律基础，同时也为域外国家在该区域开展经济合作提供了可能性，被誉为“里海宪章”。本文以公约谈判的历程为切入点，寻找公约谈判签署的背景和动因，总结《里海公约》的条款内容、特点及存在不足，并进而阐述公约对里海域内外国家，尤其是对中国的意义和影响。

一、 《里海法律地位公约》谈判的背景与进程

苏联解体打破了里海原有秩序，使里海法律地位、划界及资源分配问题集中涌现。苏联解体前，里海由苏联和伊朗共同控制，双方通过一系列条约初步建立了里海活动秩序。1921年《苏俄波斯友好合作条约》②20世纪30年代以后波斯正式称为伊朗。和1940年《苏伊通商和航海条约》(以下简称“1921年条约”、“1940年条约”)废除了1828 年《土库曼彻条约》对伊朗在里海航行的限制， 强调“在里海范围里只允许苏联和伊朗的船只航行”，[注]Persia and the Russian Socialist Federal Soviet Republic-Treaty of Friendship, Signed at Moscow, February 26, 1921 [1922] LNTSer 69; 9 LNTS 383.建立了里海航行制度，旨在排除英国等域外国家插手里海事务，维护两国政治安全利益。[注]何亮：“浅谈哈萨克斯坦与俄罗斯关于里海水域划界问题”，《西伯利亚研究》，2010年第6期，第28页。此外，条约还建立了10海里经济区制度和其余水域航行捕鱼自由的活动秩序。苏伊在实践中大致遵循着加桑库利(土库曼斯坦)—阿斯塔拉(阿塞拜疆)这一分界线。[注]Gulnara R. Shaihutdinova, Mohammadreza Malmir, Elmira N. Malmir：International Legal Regulation of Russian-Iranian Cooperation in Energetics and Caspian Sea Delimitation，Helix Vol.8(1)，pp.2914-2919.可以认为，1921年和1940年条约基本确立了里海为苏联、伊朗内水的法律地位，初步建立了沿岸国在里海的活动秩序。苏联解体后，里海由苏联和伊朗“一方主导、两方分占”的格局演变为俄罗斯、伊朗、哈萨克斯坦、土库曼斯坦、阿塞拜疆“五国分占”的格局，里海地缘政治局势发生了重大变化，此前调整里海利益关系和活动秩序的1921年和1940年条约难以继续对新的里海国家适用。因此，在新的历史条件下，里海沿岸各国急需确定里海法律地位，明确里海资源开发规则，建立新的里海活动秩序，[注]Федулова Н. Правовой статус Каспийского моря: позиции прибрежных государств [J]. Мировая экономика и международные отношения, 2008(8):68-75.里海五国也一直致力于寻找有关里海问题的解决方案，其中，以确定里海法律地位为核心的《里海法律地位公约》的制定是重中之重，沿岸五国也为此展开了漫长的谈判。

《里海公约》的谈判可以分为三个阶段：谈判初期五方意见分歧明显，谈判艰难启动和推进；随着单方开发资源和双边划界实践的开展，五国在利益碰撞中意见渐趋一致，推动谈判进入正轨；交替进行的里海沿岸五国元首峰会和外长会议推进谈判，并最终促成《里海公约》的达成和签署。总体来看，无论是公约谈判的启动、推进还是最终达成都反映着里海局势的变化，伴随着里海五国主张的对立与缓和，交织着五国争取里海利益最大化的博弈。

第一阶段，里海法律地位问题谈判的启动和推进较为艰难，主要是因为里海五国在争取各自利益最大化目的下提出难以调和的对立主张。里海地区发现了超过250处蕴藏丰富的石油区块，据预测里海矿床所含石油资源高达2000亿桶，[注]傅崐成等编译：《弗吉尼亚大学海洋法论文三十年精选集1977-2007》，厦门大学出版社，2010年，第546页。且现已开发的20处石油天然气矿床多分布在里海北部，越往南部越少。油气资源储量丰富但分布不均的特点，导致沿岸各国对里海的法律地位和划分里海等问题存在巨大分歧。因为如果将里海定位为海，根据1982年《联合国海洋法公约》(下称《海洋法公约》)的有关规定来划分领海、专属经济区和大陆架，那么里海海底资源分布不均的状况将导致伊朗和俄罗斯分得很少部分，约含85%石油储量的海床底土将划归阿塞拜疆、土库曼斯坦和哈萨克斯坦。因此，最初俄伊两国反对划分里海，坚持里海由五国共管；而哈、土则坚持里海为海，且哈萨克斯坦主张将里海划分为国家扇形区块(national sector)，并可由此获得约46%的里海水域，阿塞拜疆则主张按中间线划分里海，照此方法伊朗仅能划得里海水域的14%，五方意见难以调和。

里海沿岸国在1992年至1993年间举行了两次会晤，就里海法律地位和划界问题展开多次讨论，但未取得实质性成果，仅就“里海资源开发制度有赖于里海地位确定”达成一致。在此情况下，1994年7月19日哈萨克斯坦起草了关于里海法律地位公约的草案，并分别寄给其他里海国家。1996年，里海沿岸国成立了负责起草公约草案的五国专家小组，公约谈判正式启动。专家小组就里海划分问题进行过多轮谈判，希望找到一个各方均能接受的划分方案，[注]陈启民、张言：“里海法律地位磋商再次无果而终”，http://www.people.com.cn/GB/guoji/22/84/20010922/567393.html.(上网时间：2018年8月10日)但各方意见的对立使谈判停滞不前。可见，里海法律地位之争和与之相关的划界分歧的核心问题是里海资源的争夺，阻碍里海问题谈判进程的根源是各国为寻求在里海利益最大化，都选择对本国最有利的立场和主张。

新里海国家对里海资源的开采促使传统里海大国转变立场，各方意见渐趋一致，推进公约谈判进入第二阶段。一方面，20世纪90年代，随着阿塞拜疆单方面与西方国家签订合作开发协议，不断吸引域外投资和技术开发里海油气资源、进行管道建设，哈萨克斯坦、土库曼斯坦也纷纷效仿，造成了各自开发里海的既定事实，[注]邓秀杰：“俄罗斯与里海沿岸国家的竞合关系”，《当代世界》，2015年第2期，第46页。且俄罗斯的卢克石油公司也参与了石油开发活动，这些开发活动也为俄罗斯提供了从其境内通过的运输管道中获益的可能性。[注]Shamkhal Abilov, Legal Status of the Caspian, in Hazar Raporu, Summer 2013, p.134.另一方面，美国、西欧等域外国家不断借助里海油气资源开发活动介入里海法律地位之争，甚至还与阿塞拜疆签署协议计划建设绕过俄罗斯的油气管道，挑战着俄罗斯传统里海大国的地位。因此，俄罗斯1996年转向支持划分里海，提出“调整中间线”(modified median line)的划界方法，并于1998年和2002年分别与哈萨克斯坦、阿塞拜疆签订了划分里海海床底土、分配里海资源的协议。尽管这些谈判和实践未能从根本上解决里海法律地位问题，甚至在未解决里海法律地位、划界及资源分配问题前的单边开发实践一定程度上造成了里海域内国家关系的紧张，也给域外国家插手里海事务打开了大门，但总体来说，在该阶段的谈判和实践也使俄罗斯、伊朗这些传统里海大国逐渐看到开发里海资源已成为不可逆转的趋势，缓和了彼此对立的立场，达成加快制定确定里海法律地位的相关国际法规则制度的共识，并寻求在此基础上分配并开发里海资源，推动本国发展，巩固与里海国家间睦邻友好关系，维护整个里海地区稳定，有效推动公约多边谈判步入正轨。

从2002年开始，《里海公约》谈判进入元首峰会和外长会议循序推进的第三阶段。元首峰会主要围绕公约的制定、区域安全等里海问题展开讨论，外长会议主要围绕公约草案的具体内容进行谈判磋商。两个多边机制在各国对立主张渐趋缓和的前提下既突出重点领域谈判工作，又从整体上为公约制定奠定基础。例如在环境、安全等领域合作的需要促使五国越过里海法律地位等分歧较大的问题，分别在2003年签订《里海环境保护公约》、2006年发表德黑兰宣言，并在2010年第三届元首峰会上签署《安全合作协议》，[注]Соглашение о сотрудничестве в сфере безопасности на Каспийском море // Бюллетень международных договоров, N 2, февраль 2015 года.进一步深化了德黑兰宣言中的“里海安全”共识。在安全与环境保护取得成果的基础上，五国逐渐在水文气象合作、紧急情况应对合作，以及保护和可持续利用里海海洋生物资源等方面达成一致。[注]“里海沿岸五国元首签署里海法律地位问题政治声明”，http://world.people.com.cn/n1/2016/0714/c1002-28554495.html, (上网时间：2018年8月12日)在公约整体内容框架基本达成的前提下，最后重点转向最初的里海法律地位、划界和管道铺设等核心问题谈判，两个多边谈判机制将公约制定的谈判推入高潮，并最终推动公约达成和签署。

二、 《里海法律地位公约》的主要特点与不足

《里海公约》共24个条款，包含条约用语的含义、里海活动原则、不同性质水域的划分、海床底土的划分、安全合作、航运制度、生物多样性的保护、捕鱼和渔业资源养护、科学研究、环境保护和保全、海底电缆和管道铺设及建立定期高层磋商机制等内容，明确了缔约国的权利和义务，是一个全面、系统的纲领性条约。结合内容分析，可以看出公约具有以下特点。

第一，《里海公约》赋予里海“非湖非海”又“湖海兼具”的特殊法律地位。从公约对里海的制度构建可以看出，里海特殊的法律地位是缔约国依据国际法，选择性借鉴现有制度的结果。从法律方面看，根据《海洋法公约》的规定，判断水体是海还是湖的主要依据在于它与海洋的联系，通过天然的狭长水道与海洋相连的水体为闭海，通过其他海与海洋相连的水体为半闭海，[注]《联合国海洋法公约》第122条第1款规定：“闭海或半闭海”是指两个或两个以上国家所环绕并由一个狭窄的出口连接到另一个海或洋，或全部或主要由两个或两个以上沿海国的领海和专属经济区构成的海湾、海盆或海域。通过天然河流和人工运河与海洋连接的内陆湖不能称为海。如今里海与海洋的唯一联系是通过唐河和伏尔加运河，因此，里海不符合《海洋法公约》对海的定义。从自然地理来看，里海面积约为38.6万平方千米，海岸线周长超过6400千米，平均宽度为310千米，从北向南长度近1200千米，东西宽约320千米，最大水深可达1025米，其面积和深度等地理水文特点又不符合湖的地理特征。最终，对里海法律地位存有分歧的五国采取折中方式，一致同意赋予里海特殊的法律地位：一方面，公约在制度整体构建上与《海洋法公约》类似，一定程度上反映了里海“海”的特征；另一方面，公约规定五国共同决定里海事务的做法又与当年将里海作为苏联伊朗两国内陆湖、不对域外国家开放的做法相仿，体现了里海“湖”的特性。

第二，《里海公约》制定了一套与现代海洋制度类似的里海法律制度。公约区分了里海水域和海床底土，水域分为内水、15海里领水、10海里渔区、共用水域，海床底土分为领土和扇形区(sector)两部分。这与《海洋法公约》划分“自领海基线起不超过12海里领海、不超过200海里专属经济区、公海”水域，区分大陆架和区域的做法类似。但里海特殊的法律地位、历史和现实决定了划分扇形区的方式及各国在扇形区内享有的权利等方面与《海洋法公约》规定存在差异。此外，《里海公约》关于航行、海洋环境保护和保全、海洋科学研究制度也与《海洋法公约》的相关规定类似。总之，《里海公约》制定的里海法律制度整体框架上既与现代海洋制度相似，又带有显著的里海地区特征。

第三，《里海公约》重视里海地区安全，坚持里海问题区域化。公约明确排除域外国家在里海进行军事活动，这与里海各国主张的里海非军事化一致，也延续了2007年德黑兰宣言“排除域外军事力量，五国共同维护里海安全与稳定”的共识和2010年《安全合作协议》“只有里海国家才负有保护里海的责任”的规定。首先，公约在序言部分即规定，“只有缔约各国对里海及其资源拥有主权权利，包括解决里海相关问题的专属权利”，在确认沿岸各国平等参与里海事务的同时，也表达了域内国家自主解决区域问题的愿望，在一定程度上可以视为不引入域外势力的承诺；其次，公约第3条第6款“非缔约国军事力量不得存在于里海”的规定进一步排除了域外国家军事干涉的可能，第7款则继续规定里海沿岸国不得将领土提供给其他国家做侵略和对抗域内国家之用，减少了里海地区局势的不稳定因素。再次，从法律上确立了里海沿岸各国共同保障里海安全的权利和义务，例如缔约方有合作打击国际恐怖主义及恐怖主义融资，打击武器、麻醉药品、精神药物及制毒原料的非法贩运，打击偷猎，防范制止海上偷运移民及其在里海海域的犯罪的义务，[注]Convention on the Legal Status of the Caspian Sea, Article 17.有助于维护里海地区的安全与稳定。

第四，《里海公约》充分考虑了沿岸各国已达成的相关协议。一方面，公约确立的10海里渔区和共用水域制度参照了1921年条约中“苏伊双方在10海里渔区内享有主权权利，在利用其他海洋资源方面享有平等权”[注]Ахмед Бутаев. Проблема политико-правового статуса Каспийского моря [J]. Мировая энергетическая политика, 2002(4):33-34.的规定，保留了沿岸五国的10海里渔区。另一方面，公约第4条规定里海沿岸国航行、渔业、利用和保护水生生物资源、勘探开发里海海床和底土及其他活动应考虑相关的缔约方的单独协议，[注]Convention on the Legal Status of the Caspian Sea, Article 4.例如在里海环境保护方面，五国要遵守2003年11月签订的《里海环境保护公约》；[注]Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря // Бюллетень международных договоров, N 11, ноябрь 2016 года.在海底划分及勘探开发海床底土资源方面，五国还要适当顾及1998年和2002年俄罗斯与哈萨克斯坦和阿塞拜疆签订的划分里海海床底土及资源利用的协议。[注]Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование //Бюллетень международных договоров, N 1, январь, 2004 год. Соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря // Бюллетень международных договоров, N 8, август 2004 года. 1998年7月6日签署的《俄罗斯联邦与哈萨克斯坦共和国关于为行使地下资源利用的主权权利而划分里海北部海床的协定》， 2003年5月16日生效；2002年9月23日签署的《俄罗斯联邦与阿塞拜疆共和国关于里海海床相邻区域划界的协定》，2003年8月生效。这表明公约认可在公约谈判过程中各国已达成的相关协议，或者说，公约充分尊重里海沿岸国家已有的实践。

尽管公约高度重视里海安全、充分考虑缔约国间已有的协议，但相关规定原则性较强，缺乏明确的海床底土划分方案、管道建设方面的规定和全面具体的里海安全制度，给里海地区的合作开发带来一定影响。

一方面，《里海公约》未明确里海扇形区划界的具体方法，给沿岸国确定管辖范围、开发里海资源带来不确定性。里海法律地位之争和划界争端的实质主要是为了争夺里海丰富的油气资源，公约赋予里海特殊的法律地位并未解决各国对里海划界方法主张的对立，并且划分里海海床底土是里海海底资源开发和油气管道建设的首要前提。而公约第8条只笼统地提到“依据国际法原则和准则划分里海海床和底土”，要完成里海海床底土划界，实现里海海底油气资源勘探开发，还有待相关国家进一步讨论。此外，《里海公约》第14条“缔约各方均可以在里海底部铺设海底电缆和管道，但铺设的路线需要缔约方协商决定”的规定可能会重新推动跨里海天然气管道建设，但这仍以里海海床底土划界完成为前提。同时管道建设还应符合公约框架下的里海环境保护标准，施工的技术挑战和商业挑战仍然存在。总之，从长远来看，《里海公约》将使该里海沿岸各国向勘探开发近海丰富的油气资源迈出更进一步，但是短期内公约将对里海资源的勘探开发及海底管道铺设产生影响。[注]“Convention on the Legal Status of the Caspian Sea: Implications for Oil & Gas Companies，”https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=94af0b2a-121e-4c73-b8b9-9da7dab8ecec.(上网时间：2018年9月12日)

另一方面，公约未明确规定具体的里海安全制度。尽管公约在第3条禁止域外国家在里海的军事存在，缔约国不得将领土提供给其他国家用于实施侵略和对抗任何缔约国的军事活动，表面来看这是一项类似军事保证的规定，但实际上却相当模糊，它只是禁止了侵略和对抗域内国家的特定军事活动，但是并没有禁止以其他目的、或者声称是其他目的进行的军事活动，也没有对域外国家参与军事活动的规模、类型详加规定。或者说，公约没有绝对排除域外国家在里海沿岸国领土部署军事力量的可能性。例如，美国曾以反恐为名，通过“基地换援助”的方式在中亚地区部署机场和空军基地，这类行动似乎并不在公约第3条第7款的禁止范围之内。其他包括军事技术人员、物资运输、陆上联合军演等形式似乎也不在此列，如2002年3月，美国与阿塞拜疆签署防务合作协议，涉及海上安全援助、空中交通管制项目，将大大提高美国介入里海的可能性。[注]肖军正：“里海法律地位问题与中亚地缘战略”，《国际问题研究》，2003年第4期，第49页。《里海公约》签署及生效后，阿美防务合作协议是否会与新的里海法律制度及里海活动原则产生冲突，美国等外部因素是否会继续介入里海事务还有待观察。因此，域外国家仍然可以通过其他形式与里海沿岸国家保持军事联系，而不被公约所禁止，也就无法真正将域外军事力量完全排除。

此外，中亚地区的极端宗教主义和恐怖主义等冲击着里海地区的安全与稳定，公约虽然明确了里海五国合作打击国际恐怖主义及恐怖主义融资等义务，但还需各国在公约的指导下建立具体合作机制。也就是说，纲领性的《里海公约》只是为进一步解决里海相关问题提供了法律基础，具体的合作框架和划界细节仍然需要域内外国家进行谈判协调，在公约框架下签订一系列新的协议加以补充，而这仍是一个漫长的过程。

三、 《里海法律地位公约》的意义和影响

《里海公约》解决了多年来里海法律地位之争，构建了一套里海法律制度，为里海海床底土划界、资源开采、航运发展及里海安全等提供法律保障，对里海沿岸国的政治、经济、安全和里海划界等方面有重要意义，对沿岸国来说又各有侧重，同时公约对域外国家也有重要影响。

第一，对域内国家的意义。首先，公约为增进里海五国的安全和政治互信奠定了基础。20多年的公约谈判历程使各国对里海问题的对立立场得到了缓和，各国主张渐趋一致，最终达成合作开发、共同维护里海秩序的一致目标，增强了各国的理解互信。公约在序言部分和第3条规定了沿岸各国在里海活动的各项原则，不仅包括尊重领土主权完整、互不干涉内政以及促进国际合作等基本原则，更重要的是规定了不得使用武力或以武力相威胁、和平方式解决里海相关的所有问题、确保里海地区的安全稳定等行为准则，并且在第4款规定了里海各方军备平衡、第5款要求各国遵守在军事领域商定的互信措施，遵循可预见和透明精神等，促进了沿岸国的政治和军事互信，为其他事项的解决和开展奠定了基础，包括在反对国际恐怖主义、打击军火走私与毒品贩运、防止偷渡和其他领域犯罪等方面承当相应的合作义务。正如土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫所说，“里海应该永远成为一个和平、睦邻、相互理解和信任的区域，所有问题都应该通过和平谈判手段解决”。[注]“Переговоры по правовому статусу Каспийского моря продолжались более 20 лет и, наконец, завершились подписанием ряда документов，”https://sputnik.by/politics/20180812/1037052456/konstituciya-kaspijskogo-morya-prezidenty-reshili-sudbu-kaspiya.html.(上网时间：2018年8月20日)

其次，公约为里海沿岸各国经济合作创造了条件。一方面，公约为促进沿岸国对里海海底油气资源开发奠定基础。里海法律地位的确定是里海资源分配和合作开发的前提。尽管公约并没有明确规定各国应如何对海底资源进行分配，但公约强调海底资源将由相邻国家根据国际法准则通过谈判进行分割。在油气资源合作运输方面，公约将建设海底管道的权利赋予管道途经国家，大大降低了合作建设海底油气管道的阻力。另一方面，公约建立的新的里海航运制度促进跨里海经济走廊建设和发展，有助于连接各国之间的交通路线，加强贸易合作，推动跨里海贸易运输路线的最终形成，这对保障里海国家能源和贸易安全大有裨益。哈萨克斯坦外长阿布德拉赫曼诺夫表示：“里海沿岸国家在石油天然气等各个经济领域的合作取决于里海法律地位及划界问题的解决，公约考虑各方的利益，明确规定资源利用和铺设海底电缆与管道的权利，制定了里海航行运输制度，对于沿岸国家发展公路、铁路、海运和管道基础设施开创了广阔的机遇”。[注]“哈萨克斯坦外长：里海公约包括铺设管道问题”， http://sputniknews.cn/politics/201808111026102731/.(上网时间：2018年9月13日)

再次，公约为里海划界问题的解决提供了指导。在公约达成之前，里海五国对是否进行里海划界、如何划界难以达成一致，划界争端不仅阻碍里海的开发利用，也有损各国间友好关系。公约签署之后，各国以公约形式对达成里海划界的共识予以确定，缓解了里海划界争端，同时也为争端的解决提供了指导原则。公约将里海水域与海床底土相区别，完成了里海水域划分；公约将里海水域划分为内水、领水、渔区和共用水域，明确了各自的管辖范围和权利义务；海床底土则根据相关方协议划分为扇形区，将划分扇形区的权利交由相关国家。这对解决里海水域争端，尤其是里海底部划界问题有重要指导意义。

不过，对于里海沿岸国来说，公约的意义各有侧重。哈萨克斯坦、土库曼斯坦和阿塞拜疆相较于俄罗斯和伊朗而言经济实力偏弱，油气资源开发并对外出口对于这些国家的国内经济发展具有十分重要的意义。就管道建设而言，尽管2005年阿塞拜疆已在美国的支持和推动下修建了巴库—杰伊汉油管和跨里海气管，打破了俄罗斯的垄断地位，但大部分管道仍在俄罗斯控制下。建设跨里海油气运输管道，是哈、土、阿一直以来的追求。而俄罗斯一直坚持“铺设海底管道需要五国一致同意”，通过谈判俄罗斯做出了妥协，最终公约规定铺设海底管道只需管道所经国家同意并符合公约对环保的要求即可，这为其他跨里海油气运输管道的建设扫清了障碍。

对于俄罗斯和伊朗来说，公约还具有更重要的地缘政治意义。与哈萨克斯坦、阿塞拜疆、土库曼斯坦不同，俄伊两国属于里海地区传统强国，目前都面临着西方国家的制裁。谈判中俄罗斯对管道建设的妥协、伊朗对里海水域划分的让步背后有更多地缘政治考量。里海油气资源对伊朗固然重要，但与此同时它也需要借此机会加强与俄罗斯及中亚各国的合作和联系，以缓解西方国家带来的政治压力，特别是美国退出伊朗核协议之后，重新启动对伊朗的制裁，目前已经实施的第一阶段制裁，对伊朗构成极大威胁。因此英国媒体称公约的签署对伊朗来说是“一次艰难的外交胜利”。[注]“俄伊等五国签公约禁域外军队驻里海”，http://www.xinhuanet.com/mil/2018-08/14/c_129932703.htm.(上网时间：2018年9月12日)乌克兰危机之后的俄罗斯同样面临着巨大的外交压力，巩固传统的独联体关系稳定是其重要的外交目标，与伊朗的关系则是其对抗美国的重要一环。2018年7月12日，在伊朗最高领导人国际事务高级顾问阿里·阿克巴尔·韦拉亚提访问莫斯科后，俄罗斯方面即表示将向伊朗石油和天然气领域投资500亿美元，并考虑继续开展与伊朗的以商品换石油计划，扩大两国能源领域的联系。韦拉亚提表示该投资可以替代拒绝与伊朗合作的欧洲公司投资。[注]“伊朗最高领袖顾问：俄准备向伊能源领域投资500亿美元”，http://sputniknews.cn/politics/201807121025870676/.(上网时间：2018年9月12日)该举动被外界视为俄罗斯对伊朗的政治和资金支持，在此基础上，俄伊两国将在军事和技术等方面进一步加强合作。因此，公约将进一步为俄伊两国之间的政治协调做好准备。

第二，对域外国家的影响。《里海公约》对于里海特殊法律地位、能源及航行制度等规定将直接或间接对域外国家造成影响。一方面，公约使域外国家对里海事务的干涉受到了一定的限制。在国际关系史上，中亚和里海地区作为亚欧大陆地缘政治的地理中心，一直受到域外大国的觊觎。冷战结束以来，美国、欧洲都曾试图在里海地区发挥更大作用，在控制里海地区油气资源的同时蚕食俄罗斯的传统影响力，不断插手里海域内事务，给里海局势带来许多不确定性。以美国为例，“9·11事件”以后美国开始在中亚地区设立军事基地，土库曼斯坦和哈萨克斯坦都曾向美国在阿富汗的军事行动提供交通和过境飞行的权利，哈还同意与美国就使用三个军事基地问题进行谈判，对中亚局势产生了巨大的影响。[注]曾向红：《遏制、整合与塑造：美国中亚政策二十年》，兰州大学出版社，2014年，第176页。公约明确了里海特殊的法律地位，并强调里海属于沿岸五国，关于里海的问题由里海五国共同解决，并进一步禁止域外国家在里海进行军事活动，从法律上限制了域外国家对里海事务的直接干涉。同时，公约并没有排除域外国家参与里海地区安全、尤其是非传统安全领域合作的可能。考虑到中亚地区复杂的非传统安全形势，将里海地区的非传统安全合作置于泛区域合作是未来必然的趋势。

另一方面，公约为域外国家参与能源开发提供了便利。里海丰富的油气资源吸引了大批域外国家参与里海油气开发活动，但公约签署前，不确定的里海法律地位和里海域内国家间的争端、矛盾一定程度上限制了域外国家参与里海油气资源开发活动。例如，美国将里海作为其21世纪战略能源基地，自1993年雪弗龙石油公司获得哈萨克斯坦田吉兹油田的开采权起，美国就不断利用自身的资金和技术优势，通过美国石油企业及英美合资公司不断加强对里海油气资源的控制，[注]秦放鸣：“里海地区油气资源竞争的矛盾冲突及中的战略选择”，《新疆社会科学》，2007年第1期，第54页。但俄罗斯凭借其里海地区的影响力力图防止美国、西欧等域外国家参与里海油气资源开发。公约签署和生效后，里海沿岸国将在公约框架内，根据双边或多边协议划分海床底土扇形区，各国享有开发各自扇形区油气资源的专属权利，这也就意味着，在划分扇形区后，俄罗斯无权干涉其他沿岸国与域外国家合作开发里海油气资源，为域外国家参与里海油气资源开发活动提供了便利。

第三，对中国的影响。《里海公约》给中国带来更加稳定的外部环境，为中国与里海国家进行安全合作创造了条件，为中国加强与里海五国的能源合作提供了机遇，同时，高标准的环保要求和里海管道建设多元化趋势也给中国带来一定的挑战。首先，公约不仅为中国西部打造更加稳定的安全环境，也为中国加强与里海沿岸国的安全合作提供了基础。近年来中亚和里海地区保持了总体的和平与稳定，但传统和非传统安全问题仍然存在，尤其是较为复杂的极端主义、恐怖主义、跨国犯罪等问题不仅威胁着中亚和里海地区的安全，也给中国西部地区带来一定的不稳定外部因素。[注]孙壮志：“中亚安全形势及上合组织的重要作用”，《俄罗斯学刊》，2018年第2期，第47～49页。公约排除域外大国在中亚地区的军事存在，并致力于加强非传统安全领域的合作，这将缓和里海及中亚地区的传统、非传统安全威胁，促进区域安全与稳定，有助于增强中国西部地缘安全。同时，公约虽然要求域内国家合作应对恐怖主义等安全问题，但并未排除里海国家与域外国家合作应对这些问题。恐怖主义、极端主义作为全球性问题，不仅依靠域内国家的合作，也有赖于国际合作。中亚、里海地区是上海合作组织的主要安全合作区域，且俄罗斯和哈萨克斯坦是上海合作组织的成员国，伊朗为观察员国，阿塞拜疆也于2016年正式成为该组织对话伙伴国，可以说，公约为中国借助上海合作组织平台加强与里海五国安全合作创造了条件。

其次，公约为中国加强与里海沿岸国能源合作提供新机遇。近年来随着中国经济高速发展，能源的对外依存度不断提高，里海地区油气资源丰富，与中国地缘相邻，是中国重要的能源进口地。目前，中国已与哈萨克斯坦通过中哈石油管道和中亚天然气管道的建设在能源合作方面取得了丰硕的成果；中国从中亚地区进口天然气量的90%来自土库曼斯坦，中土之间已经通过天然气开发和跨国天然气管道建设建立了高度相互依赖的天然气贸易伙伴关系。[注]杨宇、何则、刘毅：“‘丝绸之路经济带’中国与中亚国家油气贸易合作的现状、问题和对策”，《中国科学院院刊》，2018年第6期，第576页。里海公约将推动里海油气资源开发，为中国立足于《里海公约》制定的法律框架，以“一带一路”为合作平台，稳固中哈石油开发运输合作，扩大中土天然气项目和管道建设合作，开展与阿塞拜疆新的能源合作提供了机遇。

最后，公约也给中国参与里海合作带来一定的资金技术及能源安全的挑战。公约使跨里海管道建设的可能性大大提高，尽管中国可以在资金、技术等方面参与里海管道建设，推动与中亚地区“资金融通，设施联通”，但公约也规定在实施大规模海洋项目时，各方都必须考虑生态因素。海底管道铺设必然会对生态造成一定影响，公约对里海生态保护的标准高低决定着中国参与此类项目建设的投资成本和技术挑战程度。同时，阿塞拜疆、土库曼斯坦等里海国家一直追求跨里海管道建设和能源出口的多元化和自主性，例如2015年12月动工的经土库曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度的天然气管道预计2019年建成并使用，土库曼斯坦还计划建设经阿塞拜疆的跨里海管道向欧洲运输油气，寻求开拓新的市场，欧盟也表示将从2019年起从土进口天然气。尽管中国与土库曼斯坦的天然气合作较为稳定，但不能忽视这些即将开通的管道可能对中国所产生的负面影响。

结 语

《里海法律地位公约》赋予里海“非湖非海”又“湖海兼具”的特殊法律地位，表明里海沿岸五国能够因地制宜，活用国际法，发展国际法，创设新实践，展现了与时俱进的政治智慧、勇于创新的科学精神、缜密精巧的法律机制、合作共赢的目标追求。这也为其他海域或地区国家智慧地解决海洋争端或湖泊难题提供了新思路新启示。

作为区域性公约，《里海公约》适用对象仅为里海沿岸五国，对五国解决里海划界问题、加强里海安全合作、促进里海能源开发有着直接的推动作用，但其影响远远超出里海范围。长期以来，里海与中东地区关系来往密切，文化、宗教都有共通点，该公约带来的地区稳定和发展将促进世界和平。而公约所确定的里海资源归属、制定的管道铺设规则、里海航运制度以及安全合作机制又给域外国家参与里海资源开发、海底管道建设、经济贸易活动和安全合作提供了机遇，尽管公约尚有不完善之处，但无论对域内国家还是域外国家来说都意义重大。

里海的特殊地理位置对“一带一路”在欧亚大陆的顺利推进具有重要意义与影响。《里海公约》将开启里海经济发展新时代，里海沿岸国作为中国重要的合作伙伴，深入研究并评估公约的影响，对加强中国与里海五国经济、能源及安全等方面的合作、预防并降低公约将对中国产生的负面影响有着重要意义。目前来看，公约对中国的影响较为积极，但是作为纲领性公约，其带来的管道建设对中国的具体影响仍需进一步跟踪和考察。○