加拿大亚太整体参与外交评析*

黄 忠

在传统印象中，加拿大对亚太地区无所作为，影响也不大，但事实并非如此。历史上，加拿大就将自己定位为太平洋国家。二战期间，加拿大士兵曾经为保卫香港而捐躯，白求恩医生在中国的工作经历也使得加拿大在后者的正面形象闻名遐迩。1970年10月13日，加拿大宣布正式承认中华人民共和国政府的合法地位，比其邻居美国早了将近10年。1977年，加拿大成为东盟的对话伙伴，开始在东南亚发挥重要角色。1989年，在APEC峰会建立的运作过程中，加拿大也发挥了建设性作用。①James Manicom, “Canada’s Role in the Asia-Pacific Rebalance: Prospects for Cooperation”, Asia Policy, Number 18, July 2014, p. 117.进入2010年以后，加拿大再次认识到，尽管已经成为世界第十一大经济体、G7和G20成员国以及能够发挥领导角色的“中等强国”，但它并不能够保证自己在一个充满竞争与变化日新月异的地球中维持既有地位。它需要对世界，尤其是亚洲这一全球未来政治经济的重心，积极贡献自己的思想、商品与才智。与此同时，加拿大和亚洲的关系也相当脆弱，极易受到后者日趋增多和多变的政治与安全挑战。②“Building Blocks for A Canada-Asia Strategy”, Prepared by the Asia Pacific Foundation of Canada, p.21, https://www.asiapacific.ca/sites/default/files/filefield/asia-strategy-report-eng.pdf.(上网时间：2016年1月28日)为此，加拿大提出并践行了一系列整体参与外交政策，以进一步巩固和提升其在亚太地区的地位。

一、亚太整体参与外交的内涵

加拿大对亚太地区的重新重视始于哈珀时期，尽管当时经济外交在很大程度上被置于优先位置，但是其范围远不止于此。③Elinor Sloan, “America’s Rebalance to the Asia-Pacific: The Impact on Canada’s Strategic Thinking and Maritime Posture”, International Journal, 2015, Vol.70, No.2, p.275.从活动的内容来看，在其亚太外交的布局中，加拿大有意识地进行整体参与活动，其中干预亚太国家的地区安全事务与发展人权被赋予重要意义。

第一，大力推进经贸联系。早在2006年，加拿大就提出了亚太门户走廊(Asia-Pacific Gateway and Corridor)基础设施建设计划，旨在将其建设成为联系亚洲和北美地区的最佳交通通道，以扩大和亚太地区的商业联系。*See “Canada’s Asia-Pacific Gateway and Corridor Initiative”, http://www.asiapacificgateway.gc.ca/media/documents/en/APGCI_Launch_Booklet.pdf.(上网时间：2016年9月4日)2010年以后，加拿大又试图进一步加大开拓亚太市场的力度，其典型的事例是2013年，加拿大在制定其全球市场行动计划中，将中国、香港、印度、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、韩国、泰国和越南置于其在亚太地区经贸发展战略的优先地位。*“Global Markets Action Plan”, http://international.gc.ca/global-markets-marches-mondiaux/plan.aspx?lang=eng#intro.(上网时间：2016年9月4日)为实现这个目标，加拿大力争通过一系列多边或者双边框架来打开局面。

在多边框架方面，加拿大特别注意“跨太平洋伙伴关系协定”(Trans-Pacific Partnership，简称TPP)和亚太经合组织(APEC)的作用。加拿大将TPP视为自己在亚太地区开展经济活动的基石。一开始，加拿大国内对于是否要加入TPP争论纷纷，但是加拿大从政府到国会对于加入该框架矢志不移，前总理哈珀更是认为该协议的签署“千载难逢”，“完全超出了自己的最高期待”，对于加拿大而言是“具有历史意义的一天”。*Jason Fekete, “‘A Future of Participation over Isolation’: Harper Praises Vast Trans-Pacific Partnership Trade Deal”, Postmedia News, http://news.nationalpost.com/news/world/trans-pacific-partnership-deal-reached-official.(上网时间：2015年10月5日)特朗普上台后，尽管美国决定退出TPP，但小特鲁多政府仍旧注重和其他签约方探索达成新TPP协议的可能性。*“APEC 2017: Canadian PM Reaffirms Commitment to Open Trade”, http://english.vov.vn/apec-vietnam-2017/apec-2017-canadian-pm-reaffirms-commitment-to-open-trade-362324.vov.(上网时间：2017年11月11日)加拿大也很重视APEC对于自己参与亚太经济事务的关键纽带作用，视之为能够确保自己未来谋取经济发展与安全红利的重要保障，积极参与其下属30个部门和委员会的各种活动，在渔业、农业、技术合作和交通运输等部门甚至承担过领导角色。*“A Forum for the Future: APEC is Key to Canada’s Engagement in Asia”, https://www.asiapacific.ca/blog/forum-future-apec-key-canadas-engagement-asia.(上网时间：2015年11月13日); “APEC Working for Canadians”, http://www.international.gc.ca/apec/work-travail.aspx?lang=eng.(上网时间：2011年12月19日)小特鲁多总理在上任不久后，于2015年11月出席了APEC在菲律宾马尼拉的峰会，认为APEC对加拿大发展对外经贸联系“绝对重要”。*Bloomberg, “Canada must Connect with World, Trudeau Tells Apec Meeting”, http://gulfnews.com/business/economy/canada-must-connect-with-world-trudeau-tells-apec-meeting-1.1621986.(上网时间：2015年11月18日)

在双边层面，与亚太国家建立自贸区被加拿大视为工作重心。2015年1月，加拿大和韩国的自贸协定正式生效，这是加拿大与亚太地区签署的第一个自贸协议。目前，加拿大正在与日本、新加坡、印度和泰国就自贸协定进行谈判。此外，加拿大与中国就签订自贸协定事项已经进行了四轮探索性讨论，2017年11月10日，加拿大全球事务部专门就此发布长达1.2万字的公众意见咨询报告。*余瑞冬：“加拿大政府公布中加自贸协定公众意见咨询报告”，http://news.china.com/internationalgd/10000166/20171111/31654252.html.(上网时间：2017年11月11日)“发展外资投资保护与促进协议”也是加拿大政府与亚太地区经济合作的一个亮点。加拿大已经与菲律宾、泰国和香港签署了该协议，与中国的协议则已于2014年10月生效。另外值得提及的就是，在2015年3月23日，多伦多成为北美首个离岸人民币结算中心。

第二，注重安全事务管理。尽管实力有限，但加拿大依旧关注亚太地区的安全与稳定事务。2012年，加拿大国防部总参谋长纳丁茨克(Walt Natynczyk)强调加拿大要以“持久、互惠和适度的”方式参与亚太安全事务。*Elinor Sloan, “America’s Rebalance to the Asia-Pacific: The Impact on Canada’s Strategic Thinking and Maritime Posture”, International Journal, 2015, Vol.70, No.2, p. 277.2017年，加拿大新版的防御政策文件也强调，要通过持续接触和建立强有力的关系来成为这一地区可信赖的伙伴。*“Strong Secure Engaged: Canada’s Defence Policy”, 2017, pp. 90-92, http://dgpaapp.forces.gc.ca/en/canada-defence-policy/docs/canada-defence-policy-report.pdf.(上网时间：2017年11月15日)正是以此为指针，加拿大通过多边、双边防务关系以及军事演习等方式积极提升自己在亚太安全事务中的影响力。

在2017年版的新防御政策文件中，加拿大表示要和关键地区大国就地区安全问题进行有意义的对话；要与自己的长期伙伴澳大利亚、新西兰和美国就亚太安全问题密切合作；要与这个地区的其他国家，尤其是中国，发展更为有力的安全关系；要在安全议题上增加对东盟的接触力度，等等。*“Strong Secure Engaged: Canada’s Defence Policy”, 2017, pp. 90-92, http://dgpaapp.forces.gc.ca/en/canada-defence-policy/docs/canada-defence-policy-report.pdf.(上网时间：2017年11月15日)目前，加拿大正积极参与东盟地区论坛(ARF)，并希望能够在东亚峰会和东盟国防部长会议上拥有一席之位。除此之外，加拿大也活跃于香格里拉论坛、美国太平洋司令部防务负责人会议、雅加达国际防务对话、首尔防务对话、西太平洋海军论坛和东京防务论坛等一系列亚太多边安全论坛。在亚太多边军事演习中，“环太平洋”“金色眼镜蛇”“乙支自由卫士”“关键决心”与“可汗探索”，等等，都活跃着加拿大的身影。*“Canada’s Defence Relations in the Asia Pacific Region”, May 2015, https://www.canada.ca/en/news/archive/2015/05/canada-defence-relations-asia-pacific-region.html.(上网时间：2015年5月31日)此外，自2014年起，加拿大开始参加美韩以朝鲜为假想敌的例行军事演习。*Elinor Sloan, “America’s Rebalance to the Asia-Pacific: The Impact on Canada’s Strategic Thinking and Maritime Posture”, International Journal, 2015, Vol.70, No.2, p. 278.

在双边层面，加拿大始终坚持以美国为中心。2013年11月22日，美加两国国防部长签署《加美亚太合作框架》(Canada-U.S. Asia-Pacific Cooperation Framework)，意在“强化加美两国在亚太地区接触活动中的协调”，“增强亚太伙伴国的(防务)能力”以及“支持旨在增强地区(防务)对话与安全合作的论坛”。*Tony Seed, “Halifax International Security Forum: US officially Integrates Harper War Government into Asia Pivot Strategy”, http://halifax.mediacoop.ca/fr/blog/tony-seed/19992.(上网时间：2013年11月22日); 李学江：“加美签署亚太防务合作协议”，http://www.chinadaily.com.cn/micro-reading/dzh/2013-11-23/content_10651001.html.(上网时间：2013年11月23日)随后以此为基础，加拿大与东北亚、东南亚和南亚诸多国家进行了一系列程度不一的军事合作。

在与亚太国家的双边安全关系上，管控中国和平崛起被加拿大视为其在亚太地区安全工作的中心内容。2013年，加国防部长麦凯(MacKay)强调建构中加之间的相互理解和信任非常重要，因为“地区内双方误算的后果会非常严重”。*Elinor Sloan, “America’s Rebalance to the Asia-Pacific: The Impact on Canada’s Strategic Thinking and Maritime Posture”, International Journal, 2015, Vol.70, No.2, p. 277.目前，中加两国之间已构建较为完善的防务协调对话机制。在中美的潜在直接对抗中，加拿大标榜自己没有站在美国一边对中国施压，而是试图采用多边框架，以中间人的角色来缓和调解二者之间的安全分歧。在这过程中，加拿大主张鼓励中国持续融入国际秩序，避免在领海争端中冒险。*Eric Lerhe, Commodore, “The Asia-Pacific and the Royal Canadian Navy”, June, 2015, pp. 12-15, https://d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/cdfai/pages/570/attachments/original/1434697332/Asia-Pacific_and_the_RCN.pdf?1434697332.(上网时间：2016年9月9日)

此外，加拿大也很看重军事训练与合作在与亚太国家发展军事合作中的作用。目前，加拿大与孟加拉、印度尼西亚、尼泊尔、菲律宾和新加坡等十国的相关活动比较活跃，涉及维和操作、语言培训以及军事课程等方面内容。加拿大政府希望通过这些项目，不仅能够发展其亚太双边军事关系，同时够推进自己的价值理念。*“Canada’s Defence Relations in the Asia Pacific Region”, May 2015, https://www.canada.ca/en/news/archive/2015/05/canada-defence-relations-asia-pacific-region.html.(上网时间：2015年5月31日)

第三，积极介入人权事务。在加拿大的亚太外交布局中，促进和保护人权工作被置于优先地位。*“Evidence”, http://www.parl.gc.ca/content/sen/committee/411/AEFA/26EV-50168-E.HTM.(上网时间：2013年5月22日)从实践来看，加拿大人权观可以分为两个组成部分：一是基于西方传统价值观的选举、宗教信仰与自由表达等权利；二是是教育、健康、能源、卫生与环境等社会文化权利。*“International Human Rights”, http://international.gc.ca/world-monde/issues_development-enjeux_developpement/human_rights-droits_homme/rights-droits.aspx?lang=eng.(上网时间：2017年11月15日)在亚太地区，加拿大对相关国家人权工作采取积极介入立场，对所谓人权问题予以批评与指责，并在一些地区开展与人道主义援助相关的工作。

加拿大在亚太国家打交道时一个突出的现象是：一边表示要密切提升两国在各个层面的合作水平，一边又对该国的人权情况大肆批评，完全不顾两国的历史文化差异。中国、柬埔寨、印度尼西亚、越南和朝鲜都在加拿大人权批评的国家行列，其中中国是焦点国家。虽然加拿大官方肯定“中国过去三十年引人注目的经济增长极大地提升了许多中国人的生活水平，为个人的社会权利、文化权利和经济权利带来了质的改善”，也“承诺在人权问题上与中国开展建设性的交流与合作”，但其基于西方价值观对于中国人权工作的无端指责却从未中断过，甚至一度造成两国关系的紧张和冷淡。小特鲁多政府上台后，虽然也在切实改善对华关系，但在人权问题上对中国的批评和前任相比有过之而无不及。仅从加拿大驻华大使馆公开的新闻来看，自2016年以来，加官方的相关声明就有5次之多。*相关信息参见加拿大驻华大使馆网站：http://www.canadainternational.gc.ca/china-chine/highlights-faits_saillants.aspx?lang=zh-CN.(上网时间：2017年11月15日); “International Human Rights”, http://international.gc.ca/world-monde/issues_development-enjeux_developpement/human_rights-droits_homme/rights-droits.aspx?lang=eng.(上网时间：2017年11月15日)

加拿大很看重在亚洲发展与人道主义援助相关的工作。就资金而言，2014～2015年度高达12.65亿加元，占其全球外援的22%；2015～2016年度为11.4亿加元，占其全球总额的21%。*“Statistical Report on International Assistance: Fiscal Year 2014-2015”, p. 5, http://www.international.gc.ca/development-developpement/assets/pdfs/2014-15StatisticalReport-eng.pdf.(上网时间：2016年8月21日); “Statistical Report on International Assistance: Fiscal Year 2015-2016”, p. 5, http://www.international.gc.ca/gac-amc/assets/pdfs/publications/sria-rsai-2015-16-eng.pdf.(上网时间：2017年11月14日)其涵盖范围既包括常规的日常援助，也包括针对特定事件的紧急援助。在常规援助方面，加拿大将巴基斯坦和斯里兰卡视为合作伙伴国，将孟加拉、缅甸、印度尼西亚、蒙古、菲律宾和越南作为重点国家。在特定的紧急人道援助方面，加拿大积极参与了2013年菲律宾“海燕”台风、2015年缅甸洪灾以及尼泊尔地震的救灾援助。2017年，加拿大决定给予亚洲以额外的人道主义援助，以进行与对抗性犯罪、住房与食品援助、健康和难民服务等相关事务的活动。*“New Canadian Assistance in Southeast Asia ”, https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/08/new_canadian_assistanceinsoutheastasia.html.(上网时间：2017年11月15日)

二、推进的动因

加拿大之所以再次重视亚太，并有意识地开展整体参与外交，跟全球政治经济格局的变化，以及加拿大自身的外交传统密切相关。美国经济联系的衰落，亚太自身的迅速崛起，盟友的战略转型与竞争以及自身“中等强国外交”的定位，决定了加拿大对亚洲事务的整体参与战略不太可能是一时之计，也不会只追求经济利益。

第一，美国经济联系的衰落和亚太地区的迅速崛起是加拿大推进亚太整体参与战略的根本原因。毫无疑问，经济是加拿大转向亚太的最根本驱动力。当下美国经济的停滞、保护主义的盛行以及对加拿大有关能源项目的反对使得加拿大担心对美国的单一依赖并非长久之计。国际贸易约占加拿大国民生产总值的60%，而在其整体贸易结构中，美国占了大约2/3，并且美国占其出口总额的3/4以上。美国经济的衰退很明显对两国贸易产生了不利影响，再加上国际油价的影响，加拿大作为对美最大贸易伙伴的地位更是于2016年初被中国取代。在这种情况下，加拿大迫切要求开拓新兴市场，寻找新的经济发展空间。

亚太地区正成为加拿大致力于全球贸易多元化努力的重要目标。在加拿大看来，亚太地区不仅已经成为全球贸易、投资和产业链的商业中心，而且还是诸多世界顶级企业发展之乡，并日益成为全球技术创新的中心。*Standing Senate Committee on Foreign Affairs and International Trade, “Securing Canada’s Place in Asia-Pacific: A Focus on Southeast Asia”, June 2015, p. 16, http://www.parl.gc.ca/Content/SEN/Committee/412/aefa/rep/rep12jun15-e.pdf.(上网时间：2016年8月29日)目前，在加拿大的六大出口对象国中，东北亚国家占了三个，东盟则是加拿大的第七大贸易伙伴。*Leonard Edwards and Peter Jennings, “Facing West, Facing North Canada and Australia in East Asia”, Australian Strategic Policy Institute, 2014, p. 2, https://www.aspi.org.au/publications/facing-west,-facing-north-canada-and-australia-in-east-asia/SR_ASPI_CIGI_facing_west.pdf.(上网时间：2016年8月26日); Daniel Workman, Canada’s Top Trading Partners, http://www.worldstopexports.com/canadas-top-import-partners/.(上网时间：2017年9月1日)据预测，到2030年，亚洲GDP将会占世界总量的50%，总人口则占53%，中产阶级人口占64%，这些都被加拿大视为巨大的发展机遇。*“Asia-Canada Connections”, The Global and Mail, June 17, 2016, pp. 1-2.尽管加拿大和亚洲国家的贸易额在迅速增长，但2005～2014年，它在中国、香港、印度、印度尼西亚、日本、韩国和台湾进口额中的比重却长期处于低位，仅在1%左右徘徊。其中，2005年为1.02%，2015年为0.98%。*“Building Blocks for A Canada-Asia Strategy”, Prepared by the Asia Pacific Foundation of Canada, p.22, https://www.asiapacific.ca/sites/default/files/filefield/asia-strategy-report-eng.pdf.(上网时间：2016年1月28日)加国内对此非常不满，强烈要求政府加大亚太地区的投入力度。

加拿大非常担心美国对其能源和资源需求的可持续性，迫切谋求能源供应的多元化路线。奥巴马政府搁置批准经阿尔伯塔省至墨西哥湾的基斯顿输油管(Keystone pipeline)建设工程的决定，让加拿大感到十分焦虑。此外，美国内部环保主义者还对加拿大阿尔伯塔省发展油砂业提出批评，更是加重了后者的担忧。即便是没有石油管道建设的问题，美国内部追求减少对外石油依赖的偏好也使得加拿大认为自己能源产业的发展前景堪忧。美国正大力发展页岩气，估计在2035年有可能实现能源自给。*James Manicom, “Canada’s Role in the Asia-Pacific Rebalance: Prospects for Cooperation”, Asia Policy, Number 18, July 2014, pp. 120-121.这无疑将使加拿大能源出口受到很大削弱。相比较而言，亚洲市场是加拿大减少对美能源安全困境的最佳选择。目前中国是当今世界最大能源消费商，据预测到2030年，中国将占全球能源消费增长的40%，但其从加拿大的石油进口额只占自己总额的2%。*Laura Dawson and Dan Ciuriak, “Chasing China: Why an Economic Agreement with China is Necessary for Canada’s Continued Prosperity”, Dawson Strategic and Ciuriak Consulting, January 2016, p. 6, http://ccbc.com/whitepapers/ChasingChina.pdf.(上网时间：2016年9月9日)另据预测，到2040年，亚洲将进口世界2/3的原油，仅印度和中国两国就可望消费世界60%的天然气。亚洲国家也非常关心能源供应的安全问题，想要摆脱对中东过度依赖的局面，加拿大显然不愿错过这个机会。*Jeff Kucharski, “Canada’s ‘Energy Insecurity’ and Asia”, http://www.asiapacific.ca/canada-asia-agenda/canadas-energy-insecurity-and-asia.(上网时间：2015年4月14日)

尤其需要指出的是，特朗普上台后，美加关系相对而言冷淡了很多。在经贸领域，二者以北美自贸协定的重新谈判为核心的纠纷更是不断。在特朗普看来，2016年美国对加拿大120亿美元的贸易赤字给美国的经济和工人就业带来了伤害。在北美自贸谈判重新启动之初，他就嘲弄其为世界上最糟糕的贸易协定。2017年10月，他甚至威胁说谈判如果不能取得成果，就终止该协定。*Kayla Tausche and Jacob Pramuk, “Canada, Mexico to Firmly Reject US NAFTA Proposals but will Offer to Keep Negotiations Going: Sources”, https://www.cnbc.com/2017/10/17/canada-mexico-to-firmly-reject-us-nafta-proposals-but-will-offer-to-keep-negotiations-going-sources.html.(上网时间：2017年10月17日)10月11～17日，美加墨第四轮三方谈判不欢而散，加拿大外交部长方慧兰(Chrystia Freeland)指责美国在谈判中“赢者通吃”的心态使得协议难以达成。与此同时，其美国对手则回应说加墨正在对美国经济执行“不公平的优势”政策，对于二者在谈判中的不妥协立场感到惊讶和失望。*Alexander Panetta, “Stalemate in NAFTA Talks; To be Extended into 2018”, http://www.owensoundsuntimes.com/2017/10/17/stalemate-in-nafta-talks-to-be-extended-into-2018.(上网时间：2017年10月17日)可以说，特朗普的贸易保护主义政策加快了加拿大转向亚太的步伐。加拿大亚太基金会2017年的民调显示，55%的加拿大民众支持与中国签署自贸协定，相对于2016年提升了9个点，而民众态度的变化则显然与特朗普因素有很大关系。*Stewart Beck, “The Trump Effect is Changing Canadian Views on China”, https://www.asiapacific.ca/op-eds/trump-effect-changing-canadian-views-china.(上网时间：2017年5月17日)

第二，美国的战略东移和澳大利亚的经济竞争对加拿大产生了强烈影响。作为美国的传统盟友，奥巴马政府的重返亚太战略对加拿大产生了明显影响，这从二者再次重视亚洲的时间基本保持一致可以看出。在奥巴马的亚太再平衡战略中，强化军事同盟关系以防范中国和平崛起的风险无疑是其核心支柱之一。尽管鉴于加拿大实力的限制，美国并未要求加在自己的再平衡战略中具体发挥何种作用，但对其一直持欢迎态度。*Elinor Sloan, “America’s Rebalance to the Asia-Pacific: The Impact on Canada’s Strategic Thinking and Maritime Posture”, International Journal, 2015, Vol.70, No.2, p.282.对此，加拿大不可能无动于衷。实际上，早在2013年美加签署《加美亚太合作框架》时，美国国防部就明确表示希望加拿大加大对亚太地区的接触，用防务伙伴关系确保“两国和亚太地区的安全与繁荣”。对此，加拿大国防部长回应是，“两国与其亚洲的伙伴在推动该地区繁荣方面享有共同利益”。*Frances Willick, “Canada, U.S. Ink Asian Pact”, http://thechronicleherald.ca/novascotia/1169518-canada-us-ink-asian-pact.(上网时间：2013年11月22日)在加拿大看来，维护美国在太平洋的军事主导地位，防范中国发展的军事风险是自己在亚太地区的重要利益。对此，它将中国作为自己亚太安全工作的重要对象自然也就在情理之中。

2015年12月，澳大利亚和中国签署了自贸协议，它在给中澳两国带来巨大经贸利益的同时，也令加拿大深感焦虑。因为澳大利亚和加拿大对华贸易结构中有着诸多一致的地方，加拿大没有同中国达成自由贸易协定就意味着它的诸多对华出口企业在与澳大利亚的竞争中将处于不利地位，甚至有被取代的危险。澳大利亚成为了亚投行创始会员国也对加拿大产生了影响，它对此反思并认为这使自己失去了影响中国制定投资基础设施政策的机会，也让加拿大的基础设施服务商在机械和建筑业上失去了价值数十亿美元的机遇。*Laura Dawson and Dan Ciuriak, “Chasing China: Why an Economic Agreement with China is Necessary for Canada’s Continued Prosperity”, Dawson Strategic and Ciuriak Consulting, January 2016, pp. 13-20, http://ccbc.com/whitepapers/ChasingChina.pdf.(上网时间：2016年9月9日)可以说，目前加政府正承受企业和学术界要求提升对华经济合作的巨大压力。在有求于中国的情况下，加拿大对华政策难以持过于强硬的立场，只能选择整体接触的方针。

最后需要指出的是，美国对亚太地区多边组织的重视，以及澳大利亚、韩国和印度等国家对亚太区域多边合作的长期参与，让加拿大产生了危机感。比如，加拿大一度并不重视参与东亚峰会，但随着美国表示要将东亚峰会作为“该地区基本的安全和政治机构”，并于2011年正式成为该峰会的成员国，加上中国、韩国、印度、澳大利亚和新西兰等国对该峰会的一贯支持，加拿大的态度也随之改变，并开始积极参会，甚至谋求成员国地位。

第三，“中等强国外交”的定位是加拿大选择整体参与亚太事务的内在原因。“中等强国外交”的一大特征是国家偏好在多边框架中发挥中间人、催化剂与调解者作用，并在冲突调解、国际维和、国际制度改革和国际发展援助等四个领域发挥领导者角色。其中，中等国家非常注重人道国际主义(humane internationalist)的外交政策，认为“发达国家的政府和公民对于那些不在本国边界的正承受严重痛苦和生活在极度贫困中的人群有着道德责任”。*Charles-Philippe David and Stéphane Roussel, “‘Middle Power Blues’: Canadian Policy and International Security after the Cold War”, American Review of Canadian Studies, Spring and Summer 1998, pp. 135-136; Seung Hyok Lee, “Canada-Korea Middle Power Strategies: Historical Examples as Clues to Future Success”, pp.4-5, https://www.asiapacific.ca/sites/default/files/filefield/korea-canada_middle_power_strategies_-_lee_paper_0.pdf.(上网时间：2016年8月29日)这对加拿大也不例外。在军事实力和经济地位等传统资源不足的情况下，加拿大认为自己的影响力只有通过以合作的方式参与不同国际制度和国际组织的多边行动才能发挥到最大。*Laurence Baxter and Jo-Ann Bishop, “Uncharted Ground: Canada, Middle Power Leadership, and Public Diplomacy”, pp. 86-87, https://www.princeton.edu/jpia/past-issues-1/1998/5.pdf.(上网时间：2016年8月29日)虽然加拿大选择重新进入亚太主要出于经济因素考虑，但其也认为自己能够而且应该追求更多目标。

方慧兰在其2017年外交重点演讲中，“支持当前基于规则的国际秩序及各类衍生制度，并力争对其进行加强和改良”被置于首要地位，其中特别强调，加拿大会争取“在各大多边论坛的领导地位”。*“方慧兰部长就加拿大外交政策重点发表演讲”，http://www.canadainternational.gc.ca/china-chine/highlights-faits/2017/2017-06-06a.aspx?lang=zh-cn.(上网时间：2017年6月6日)而进入21世纪，亚太地区的多边机制在政治、经济与安全等多个领域，以及官方与非官方等层面迅速发展，层次也越来越高，也使加拿大难以无动于衷。

在加拿大看来，至少在传统安全层面，亚太地区面临着有着以下几点挑战：一是中国的军事预算在过去十几年内大幅增长，作风越来越强硬，与之对应的是美国的影响力却有所削弱。与此同时，中国的周边国家，比如越南和菲律宾，也在扩张军备。二是亚太地区有着诸多领土领海争端，比如南中国海和钓鱼岛问题，容易诱发冲突。三是朝鲜政权行为无常，尤其是其违反国际核不扩散机制、发展核武器的行为，给东北亚安全造成了严重威胁。*Standing Senate Committee on Foreign Affairs and International Trade, “Securing Canada’s Place in Asia-Pacific: A Focus on Southeast Asia”, June 2015, pp. 20-21, http://www.parl.gc.ca/Content/SEN/Committee/412/aefa/rep/rep12jun15-e.pdf.(上网时间：2016年8月29日)加拿大认为自己可以凭借第三方角色的独特优势，在这些安全挑战中起居中调停作用，帮助亚太地区实现和平与稳定。*Tina Jiwon Park, Benoit Hardy-Chartrand, “Turning East: A Pivot to Asia for Canada’s New Foreign Policy”, https://www.opencanada.org/features/turning-east-pivot-asia-canadas-new-foreign-policy/.(上网时间：2015年11月25日)

人权问题是加拿大外交政策的中心议题之一。加拿大认为只有连续公开支持国际人权事业才有可能提升自己在这一领域作为世界领导者的声望、地位与合法性，才能使各国社会经济实现负责任的发展，也助于国际贸易的自由化。加拿大民众同样期望政府在国际人权事业中发挥领导者角色，并借此推行本国的价值观。早在2013年，加拿大亚太基金会的民调就显示，加60%的民众希望政府将人权放在亚洲外交的优先地位，48%的人认为人权比生意交往要重要，更有39%的人认为为了人权可以放弃经济上的交往。*“Advancing Canada’s Engagement with Asia on Human Rights: Intergrating Business and Human Rights”, pp.13-14, https://www.asiapacific.ca/sites/default/files/filefield/human_rights_taskforce_v3.pdf.(上网时间：2016年8月29日)在加拿大议会看来，经济上的繁荣没有改变亚洲诸多人口处于贫困且贫富差距不断扩大的事实，其民主化进程也正受到质疑和抵制。亚洲有世界2/3的贫困人口，有5亿人仍然生活在饥饿中。不仅如此，亚太地区还面临着严峻的环境挑战，更是世界上自然灾害爆发最为频繁的地区，经常遭受台风、海啸与洪水的侵袭。此外，一些国家政府治理失序，社会结构脆弱，容易出现动荡局势，等等。*Scfait, “Evidence”, 2nd Session, 41st Parliament, http://www.parl.gc.ca/content/sen/committee/412/AEFA/07EV-51255-E.HTM.(上网时间：2014年3月5日); Standing Senate Committee on Foreign Affairs and International Trade, “Securing Canada’s Place in Asia-Pacific: A Focus on Southeast Asia”, pp.18-19, http://www.parl.gc.ca/Content/SEN/Committee/412/aefa/rep/rep12jun15-e.pdf.(上网时间：2016年8月29日)对此，加拿大认为自己责无旁贷。而中国在亚太地区的突出地位以及与中国接触的增多，也使得加拿大对批评中国的人权情况情有独钟。

三、面临的困境

尽管国际形势的变化让加拿大有足够动机关注亚太事务，并且对这一地区的整体参与外交也取得一定成效，但加拿大对亚太事务的参与受多种因素制约，其被亚太国家完全接受的道路也很漫长。

第一，加拿大的亚太整体参与外交仍基本上处在政策层面，本身缺乏战略谋划和持之以恒的协调努力。从历史的角度来看，加拿大外交的重心一直围绕美欧展开，对亚非拉地区的广大世界缺乏足够兴趣，它对这些地区事务的参与也是断断续续，并未坚持长期经营的方针。目前加拿大对亚太事务的重新重视，很大程度上带有被动卷入的特征，缺乏主动进取的意识。与其说是加拿大积极面对亚太发展的现实，想要从中寻找机遇，不如说它是在被动适应亚太地区的崛起，不得不在时代发展的潮流中谋求一席之地。一直以来，加拿大都没有完整的中长期亚太参与战略，没有明确自己在亚太事务中到底应该扮演何种角色，也缺乏持之以恒的协调努力。这种情况无疑导致了两种极为不利的后果：一方面，加拿大没有足够能力把握亚太地区发展的机遇，常常抓不住合适时机以搭上后者发展的便车；另一方面，亚太国家对加拿大参与本地区事务的诚意有质疑，不愿意赋予它与其能力相匹配的地位。

开拓亚太市场是加拿大实现能源供应多样化的重要目标，但到目前为止并没有取得实质性进展，其主要原因有：加拿大面向亚太地区供应油气的必要基础设施严重不足而且建设缓慢，导致后者质疑其优先开拓自己市场言辞的信誉，与此同时其竞争对手俄罗斯、中亚、东非和澳大利亚在这方面行动迅速，且有充分能力满足亚洲日益增长的能源需求；加拿大石油供应商长期专注北美市场，对亚太地区能源市场的运作几乎一无所知，而政府也没有为其提供必要指导和对外政策保障；最严重的是，出于各种考虑，联邦政府不愿意在制定能源多样化战略方面担当领导角色，仅仅指望省级政府在前面冲锋陷阵以及市场机制来从短期解决能源安全问题。*Jeff Kucharski, “Canada’s ‘Energy Insecurity’ and Asia”, http://www.asiapacific.ca/canada-asia-agenda/canadas-energy-insecurity-and-asia.(上网时间：2015年4月14日)

21世纪之交，加拿大和中国之间曾经有过一段关系非常密切的时期。1997年，两国建立“中加面向21世纪的全面合作伙伴关系”；1998年克雷蒂安总理访华期间，朱镕基总理称加拿大是“中国最好的朋友”；2005年，两国关系又提升为“战略伙伴关系”。*“中国同加拿大的关系”，http://ca.china-embassy.org/chn/zjgx/zghjndgx/t853835.htm.(上网时间：2011年8月31日)；陈特安、胡光耀：“加拿大总理向中国人民贺年”，http://www.people.com.cn/GB/guoji/25/95/20021230/898541.html.(上网时间：2016年9月1日)然而，加拿大政府却没有利用这个机遇在西方世界里优先深化与中国的合作。哈珀总理任期时两国风波不断，一度陷入“经温政凉”的局面。加拿大既没有加入亚投行，也没有与中国签订自贸协定，反而被澳大利亚和欧洲多国捷足先登。2015年底，小特鲁多总理上台后，两国政治关系虽然有所改进，但经济上相对停滞的局面依然没有得到根本改变。尽管加拿大政府宣布加入亚投行，且开始着手推动两国自贸协定谈判，但其结果很难令人乐观。

近几年加拿大一直谋求东亚峰会和东盟国防部长会议正式成员国的席位，但后者总是礼貌地予以拒绝。理由是加拿大过去对东南亚事务的参与总是忽冷忽热，东盟目前对加拿大重视东南亚乃至亚洲的承诺存在怀疑。*Marius Grinius, “Canada and Asia: Prosperity and Security”, June, 2015, pp. 9-11, https://d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/cdfai/pages/569/attachments/original/1436386569/Canada-Asia_Prosperity-Security.pdf?1436386569.(上网时间：2016年9月1日)

第二，加拿大政府在安全上采取了过于追随美国的外交路线，使其参与亚太地区事务的视角很片面。中等强国固然可以和大国结盟，并在大的对外政策方向上与之保持一致，但其行为也要有足够的独立性与灵活性，以便获得相应的国际发展空间。在参与亚太事务的过程中，加拿大面临的一个重要问题在于，它在安全上采取了过于追随美国的方针，自主的特征虽然有，但严重不足，且缺乏新的思维和创意。从其实践来看，加拿大给人的印象常常是其首要任务不是本国利益的扩展，而是美国东亚霸权秩序的维护。这样，它“第三方协调者”的身份就很难获得相关国家支持，即便是其能够提出有关地区事务的新方案，也不容易得到响应和执行。比如，加拿大虽然宣称在中国与周边国家的海上争端中持平衡的方针，强调自己对相关岛礁的所有权不持立场，但是它和美国一样表达了对所谓南海“航行自由”的担心，也不同意中国处理领海争端的看法，要求中国接受“国际仲裁”。不仅如此，加拿大还在一定程度上参与了美国军事制衡中国的活动。尽管它想要改善与中国的关系，但又觉得中美之间的关系会紧张，而且关键时刻它仍会选择站在美国一边。这也就意味着，加拿大不可能做到在中美之间的绝对中立，自然也难以获得中国的信任。再比如，加拿大一直津津乐道于派遣了26000名士兵参加1950～1953年的朝鲜战争，最近更是直接参加了美韩针对朝鲜的联合军演，这种行为令人丝毫看不出其改善东北亚安全形势的诚意。*“Canadian Statement on South China Sea Arbitration”, http://news.gc.ca/web/article-en.do?nid=1102379.(上网时间：2016年7月21日); Elinor Sloan, “America’s Rebalance to the Asia-Pacific: The Impact on Canada’s Strategic Thinking and Maritime Posture”, International Journal, 2015, Vol.70, No.2, pp.273-279.

加拿大在参与亚太事务的过程中，没有考虑到亚太地区多元化的现实，视角很片面，这突出体现在它对亚太地区的人权政策上。发展人权本身并没有问题，但加拿大的错误在于，它顽固地坚持西方标准，并且过于拔高了“人权”对于中等强国外交的作用，甚至达到了偏执的程度。比如，对于中国全程公开审理周世锋、胡石根、翟岩民和勾洪国颠覆国家政权案的透明过程，加拿大视而不见，反而称那几个人为“人权卫士”，指责中国违反自己的刑事诉讼法，并由此质疑中国对于坚持发展法治社会的承诺，这很令人匪夷所思。*“加拿大使馆关于对中国律师及人权卫士审判和定罪的声明”，http://www.canadainternational.gc.ca/china-chine/highlights-faits/2016/StatementOnOrialsAndConvictionsOfChineseLawyersAndHumanRightsDefenders.aspx?lang=zh-cn.(上网时间：2016年8月11日)加拿大这种总是带着有色眼镜看待亚太地区其他国家人权工作的后果，就必然会使自己与相关国家的关系平添纠纷与不稳定因素，伤害双方的真诚对话与合作。

第三，加拿大国民过于保守，缺乏开放的心态，不利于加拿大政府培育对亚太地区合作的社会氛围。加拿大国家层面对亚太地区政策诸多问题背后折射的是其国民错误的亚太观。由于主要人口为欧洲移民的后裔，加拿大民众更愿意和那些与自己有共同语言和习俗的传统盟友交往，而不愿意同不那么熟悉的亚洲国家打交道。典型的例子就是，尽管加拿大60%的移民来自于亚太地区，且有大量的亚洲留学生生活在加拿大，但加拿大到亚洲国家的留学生数少得几乎可以忽略不计，因为其本来就不多的海外留学生首选之地还是美国、英国、法国和澳大利亚。加拿大亚太基金会2014年的民调也发现，只有16%的加拿大人有在亚洲生活、工作或者旅行的经历。2016年，该民调再次发现，加拿大国民对亚太地区的印象相对于以前虽有所改善，但仍不容乐观。比如，只有34%的人认为加拿大是亚太地区的组成部分(2014年为22%)，48%的人认为应该优先加强与亚太地区的政治经济联系(2014年为37%)；61%的人支持省级政府在亚洲国家设立贸易办公室(2014年为45%)，但是只有25%的人认为应该将本省作为亚洲国家的优先投资对象(2014年为23%)；加拿大人依旧不欢迎来自亚太国家的国有企业对本国投资，其中对来自中国国企的支持率为11%(2014年为14%)，马来西亚13%(2014年为11%)，同时有一大半的人对这两国的投资还持反对态度；46%的加拿大人认为亚太地区未来10年内将会发生严重的军事冲突(2014年为43%)，等等。更为严重的是，加拿大人对政治层面的人权因素仍有着浓郁的情结。51%的加拿大人认为在和亚洲伙伴打交道时，为了人权考虑可以牺牲经济利益；76%的人希望政府能够主动进行人权外交，而非由相关国家自己解决问题；59%的人认为在亚洲推行民主应该放在政府议程的首位。*“2016 National Opinion Poll: Canadian Views on Asia”, http://www.asiapacific.ca/sites/default/files/filefield/apf_canada_2016_nop_final.pdf.(上网时间：2016年9月2日); Valentine Ostaszewski, “Canada’s Hidden Gem: Asia Pacific International Students”, http://www.asiapacific.ca/blog/canadas-hidden-gem-asia-pacific-international-students.(上网时间：2016年8月12日); “2014 National Opinion Poll: Canadian Views on Asia”, https://www.asiapacific.ca/sites/default/files/filefield/national_opinion_poll_2014_final_0.pdf. (上网时间：2016年9月2日)

值得注意的是，加拿大对于中国的印象在亚太国家中处于低值位置。如果满分以10算，2016年加拿大人对中国的好感度为4.9，尽管这是2010年以来的最高值，但是还是比澳大利亚(8.0)、日本(7.0)、韩国(6.0)、印度(5.8)、越南(5.7)、菲律宾(5.7)和印度尼西亚(5.3)等国低。49%的人认为中国的发展对加拿大是机遇大于威胁，35%的人认为中国的人权有所改善(2014年为39%)，65%的人认为中国日益增长的军事实力是对亚太地区的威胁(2014年为60%)，46%的人认为中国在加拿大越来越多的活动会威胁国家的价值观和生活方式。*“2016 National Opinion Poll: Canadian Views on Asia”, http://www.asiapacific.ca/sites/default/files/filefield/apf_canada_2016_nop_final.pdf.(上网时间：2016年9月2日)2017年，尽管形势使得加拿大民众同意更多加强与中国的经济联系，但是仍有64%的人担心这会导致加拿大更容易遭受中国政府的政治经济压力。*“2017 National Opinion Poll: Canadian Views on Engagement with China”, https://www.asiapacific.ca/sites/default/files/filefield/nop_2017_canadian_views_on_engagement_with_china_0.pdf. (上网时间：2017年11月15日)加拿大人对中国的这种印象与其媒体有着密切联系，后者充斥着对中国产品不安全、劳工待遇不平等以及侵犯加拿大网络安全与知识产权的报道，其反华倾向甚于欧美媒体。然而，在中国从事经营的加拿大企业却认为其绝大部分指责为子虚乌有，中国是一个有潜力的有利可图的市场。*Laura Dawson and Dan Ciuriak, “Chasing China: Why an Economic Agreement with China is Necessary for Canada’s Continued Prosperity”, Dawson Strategic and Ciuriak Consulting, p. 9, http://ccbc.com/whitepapers/ChasingChina.pdf.(上网时间：2016年9月9日)此外，加拿大学术界关于“中国威胁论”的声音也不少，甚至有极端观点认为中国的主要地缘政治目标是推翻在美国在东亚的海上主导权，并渗透进北美地区动摇美国权力的根基。*Tsuyoshi Kawasaki, “Where Does Canada Fit in the US-China Strategic Competition Across the Pacific?”, International Journal, 2016, Vol.71, No.2, p. 218.

对此，加拿大有识之士不无担忧地指出，加拿大人对亚洲国家缺乏了解、很少有人接触过亚洲或者受过亚洲商业文化熏陶。其恶果是：无法在与亚洲打交道的过程中了解和抓住亚洲大量已有的机遇；无法提供必要的信息帮助政府制定合适的亚太战略与政策；加拿大企业缺乏能够完成与亚洲相关工作的人才，在亚太地区的竞争中处于不利地位。尤其是加拿大的青年人，在与受过良好相关教育的澳大利亚、新西兰和美国的同辈们竞争与亚洲相关的工作时，总是处于极度不利地位。*“Building Blocks for A Canada-Asia Strategy, Prepared by the Asia Pacific Foundation of Canada”, Prepared by the Asia Pacific Foundation of Canada, p.24, https://www.asiapacific.ca/sites/default/files/filefield/asia-strategy-report-eng.pdf.(上网时间：2016年1月28日)尽管加拿大政府在努力改变这种局面，比如提出了留学中国的10万人计划，但是冰冻三尺非一日之寒。要更好地融入亚太，加拿大显然还有很多工作要做。○