美国对俄罗斯金融制裁的效力、困境及趋势

马 雪

美国凭借其主导的国际金融秩序及美元在国际交易结算中的核心地位，将金融制裁作为提升自身安全利益、维护全球秩序的首选工具，通过切断个人与企业进入国际金融系统的能力，实现对特定目标的影响最大化。克里米亚危机后，金融制裁在美国对俄罗斯外交政策中的重要地位凸显。特朗普在竞选和执政之初曾承诺改善美俄关系，但随后“通俄门”的持续发酵，增大了美俄关系改善的阻力，促使美国对俄罗斯金融制裁持续加强。本文通过分析乌克兰危机后美国对俄罗斯不断升级的金融制裁，着重探讨美国金融制裁的效力与困境，探究特朗普上台后美国对俄罗斯金融制裁的新动向。

一、美国对俄罗斯金融制裁的效力

2014年克里米亚危机后，美国对俄罗斯金融制裁的主要手段是切断俄罗斯银行、能源、国防等关键部门融资途径，制裁对方的银行体系。2017年特朗普上任以来，美国金融制裁主要方向转向针对与被制裁对象贸易往来、金融结算的第三方国家、公司、组织和个人，以保证制裁的威慑力。从美国官方文件来看，美国制裁俄罗斯有三大目标，即迫使俄罗斯改变对克里米亚的政策，抬高俄罗斯的行动成本，让西方达成进一步孤立俄罗斯的共识。*The White House,“Statement by the President on New Sanctions Related to Russia”，September 11 2014，https://www.whitehouse.gov/the-press-ofce/2014/09/11/statement-president-newsanctions-related-russia.(上网时间：2018年3月9日)目前看，美国的行动基本达成后两项目标，但其制裁措施并不能称为“强有力、真正可逆的措施”。

第一，从短期看，美国金融制裁对俄罗斯经济的冲击效果有限。2014年3月美国开始对俄罗斯实施金融制裁，2014年底俄罗斯陷入持续的经济危机，连续六个季度经济衰退。评估此次俄罗斯经济危机可从两个指标来看，即偿债(俄罗斯偿还国外贷款压力情况)和创收(俄罗斯能源出口收入减少情况)。美国金融制裁是影响俄罗斯偿债能力的关键因素，通过切断俄罗斯特定部门的融资渠道，让其陷入流动性困境。在油价下跌的情况下，俄罗斯无法通过国际市场借贷、国有银行和公司的债务再融资来缓解经济困境。而国际能源价格是影响俄罗斯创收能力的主要因素。作为典型的资源型国家，俄罗斯财政严重依赖能源行业，因此国际能源价格牵动其经济主动脉。表1表明，自2014年以来，油价下跌对俄罗斯国际收支的压力稳步增长，相比而言美国金融制裁对俄罗斯国际收支的影响(偿还外债的压力)在下降。此外，卢布波动也与国际油价高度相关。2014年12月卢布一度贬值近50%，2015年2月国际油价出现反弹，此时尽管美国金融制裁仍然有效，但同年5月卢布币值已大幅回升40%。这表明，此次俄罗斯经济危机受石油价格波动的影响更大，而美国金融制裁发挥了重要而非决定性的作用。

表1 2014～2016年美国金融制裁与油价暴跌对俄罗斯国际收支平衡的对比

资料来源：Sergey Aleksashenko，“Evaluating Western Sanctions on Russia”，Atlantic Council，http://www.atlanticcouncil.org/publications/reports/evaluating-western-sanctions-on-russia.(上网时间：2018年4月3日)

随着时间的推移，美国金融制裁的效益递减，再未达到2014年底那般效力。2014～2015年俄罗斯央行开始进行经济干预，用约2100亿美元外汇储备偿还外债。大多数俄罗斯企业虽然遭受损失，但并没有破产，从2016年开始纷纷进行债务重组并重见起色。出于对美国金融制裁的恐惧，很多俄罗斯富豪将其资产留在国内，2016年俄罗斯资本外逃降至2008年以来最低水平，约是2014年的1/10。*Peter E. Harrell, Tom Keatinge, Sarah Lain and Elizabeth Rosenberg，“The Future of Transatlantic Sanctions on Russica”，Center for a New American Security，June 15，2017，https://www.cnas.org/publications/reports/the-future-of-transatlantic-sanctions-on-russia.(上网时间：2018年3月19日)2017年俄罗斯经济增长恢复至2013年水平(见表2)。2018年，国际评级机构标普认为，在制裁加强和资源产品价格疲软的情况下，俄罗斯宏观经济政策与汇率的灵活性能确保俄罗斯经济稳定，将俄罗斯外币主权评级从垃圾级上调至投资级“BBB-”。*中国商务部，“标普将俄罗斯外币评级上调至投资BBB-”http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201802/20180202714575.shtml.(上网时间：2018年3月9日)

表2 2013～2017年俄罗斯经济增长情况

资料来源：俄罗斯中央银行

第二，从长期看，美国金融制裁对俄罗斯经济前景造成了不可逆的影响。金融制裁导致了流动性困境，致使俄罗斯政府最先削减了社会开支，而减少教育和福利开支将对俄罗斯长期经济发展造成深远影响。政府财政收入骤减后，首先缩减在教育和医疗保健领域预算，取消国家部门工资与物价指数挂钩的做法，征用超过80亿美元的个人养老金，增加税赋。同时，俄罗斯对金融制裁采取的反制措施，也提高了本国民众的生活成本。2014年8月初，俄罗斯禁止从支持制裁的西方国家进口价值约90亿美元的食品。*“Russia Bans Food Imports from U.S., EU”, The Washington Post, August 7, 2014，http://www.washingtonpost.com/world/russia-bans-food-imports-from-us-eu/2014/08/07/a29f5bea-1e14-11e4-82f9-2cd6fa8da5c4_story.html.(上网时间：2017年8月27日)这迫使俄罗斯食品行业寻找进口替代，势必抬高食品价格。加之卢布的大幅度贬值，加剧通货膨胀，拉大了俄罗斯民众贫富差距，进而影响到俄罗斯长期经济增长。

金融制裁导致市场信心下降、境外投资恐慌，其长期影响比制裁本身对经济的直接冲击还要大。虽然2017年俄罗斯经济逐渐适应制裁之下的新形势，经济衰退的“近忧”已经消散，但商业信心难以恢复，生产性投资周期进一步缩减，进而影响长期经济增长。在美国金融制裁下，俄罗斯政府财政收入下降，更无力引导投资。近几年，俄罗斯是工业生产率增长落后于GDP增速的唯一新兴国家。2016年俄罗斯央行行长、前经济发展部部长格列夫称，俄罗斯事实上已输掉了技术革命中的竞争，已被驱赶至全球发展的边缘地带，可能彻底沦为资源供应国。

金融制裁也阻碍了俄罗斯国防工业现代化建设。俄罗斯政府财政收入下降，直接导致2017～2019年俄罗斯国防开支预算削减超过17%。俄罗斯军火工业中8%～10%的组件依赖进口，占比虽小却集中在技术要求最高的领域。国防工业中70%的机器技术依赖进口，包括空间火箭系统、导弹目标系统、军舰燃气轮机和几乎所有类型直升机的引擎。2015年在美欧联合制裁下，俄罗斯军用供需被打乱，被迫进行调整。俄罗斯的电子产品严重依赖进口，其国内的生产也一直落后，“进口替代”政策的驱动作用难在短时间达到效果，而国防工业遭受的打击将在几年后看到更多证据。*Sergey Aleksashenko，“Evaluating Western Sanctions on Russia”，Atlantic Council，December 2016，http://www.atlanticcouncil.org/publications/reports/evaluating-western-sanctions-on-russia.(上网时间：2018年3月19日)

二、美国对俄罗斯金融制裁的困境

美国对俄罗斯金融制裁未能达到改变俄罗斯外交政策的目标，实施中还出现未预期、非合意的结果。即尽管美国不断评估金融制裁的成本和对手可能的报复，逐步改进和升级制裁方案，但一些因素仍不能完全被消除。这在很大程度上限制了制裁强度，使制裁持续时间延长，而制裁目标却难以实现。

困境一：金融制裁欲避免人道主义危机，却难逃道德困境。早期美国实行的制裁措施主要是贸易制裁，旨在截断目标国跨境商品和服务的投资与贸易，最大程度对目标国实施经济影响，但容易对目标国民众产生负面影响，也更容易被目标国规避。20世纪90年代中期到2010年，美国由广泛制裁转向针对个人、团体，打击目标转移和使用资金，同时也力求避免“人道主义批判”。美国对俄罗斯的金融制裁就是将目标对准“有罪”的个人和精英，以规避伴随全面制裁而产生的道德困境。其金融制裁基于一种假设，即金融制裁改变目标国精英阶层不同团体的利益算盘，进而反对领导者，从而对政策改变施加影响。*Peter Rudolf，“Sanctions in International Relations”，https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/research_papers/2007_RP06_rdf_ks.pdf.(上网时间：2017年8月27日)

但美国对俄罗斯金融制裁却成为普京支持率的催化剂。通过调动民族情绪，俄罗斯决策者将金融制裁引发的民怨全部引向制裁方，并借机稳固政权。2014年12月4日普京在国情咨文报告中，谴责西方一心想要搞垮俄罗斯，称即便没有发生乌克兰危机，西方在任何情况下都可能对俄罗斯进行制裁。尽管经济制裁让生活愈发艰难，俄罗斯民众却没把愤怒发泄在普京领导的政府头上，而是把矛头对准了西方制裁者。*Robert D. Blackwill and Dimitri K. Simes，“Dealing with Putin”，National Interest，November 16, 2014，http://nationalinterest.org/feature/dealing-putin-11694.(上网时间：2017年8月27日)66%的俄罗斯民众把西方视为“打压和羞辱”俄罗斯的真正敌人，把普京视为抵御外部冲击、捍卫俄罗斯利益的“祖国保卫者”。制裁甚至使俄罗斯民众产生被包围意识，从而孕育和激发了团结一心抵御制裁的坚强意志，*James Mayall，The Sanctions Problem in International Economic Relations: Reflections in the Light of Recent Experience，International Affairs，Vol.60，No.4,1984，pp.631-642.让目标国民众“簇拥在旗帜周围”。*Elizabeth Rosenberg, Daniel Drezner, JuliaSolomon-Straussand and Zachary K. Goldman，“The New Tools of Economic Warfare：Effects and Effectiveness of Contemporary U.S. Financial Sanctions”，Center for a New American Security，April 15, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/the-new-tools-of-economic-warfare-effects-and-effectiveness-of-contemporary-u-s-financial-sanctions.(上网时间：2017年8月27日)2014年3月17日，奥巴马签署第13661号行政令开启制裁俄罗斯序幕的同时，普京支持率也开始屡刷新高，至同年5月支持率由此前60%一路上升至86.2%。2015年俄罗斯经济已深陷衰退，普京的支持率不降反升，10月已高达89.9%。

困境二：美国金融制裁的可执行性正在下降。美国在对俄罗斯金融制裁的威胁阶段，就将军事选项排除。这导致其后实施制裁的强制力下降。一直以来，美国倾向于将金融制裁作为第一步，将军事力量作为不得已的手段。可行的军事威慑进一步支持金融制裁，保证制裁的强制力和可信度。鉴于对手的军事实力和对其欧洲盟友的影响，美国从一开始就将军事选项排除了。奥巴马政府最初就宣布，“军事介入并非选项之一”。*“Full Transcript: President Obama Gives Speech Addressing Europe, Russia on March 26”,The Washington Post, March 26, 2014, http://www.washingtonpost.com/world/transcriptpresident-obama-gives-speech-addressing-europe-russia-on-march-26/2014/03/26/07ae80ae-b503-11e3-b899-20667de76985_story.html.(上网时间：2017年8月27日)若宣布不排除任何可能的选择，美国及其盟友至少可以成功营造战略模糊，给俄罗斯设置很大障碍，甚至可能产生部分威慑效果。排除军事手段则对俄罗斯非常有利，让金融制裁成为了唯一选项。同时，这也为俄罗斯寻找替代市场，和第三方国家合作提供了机遇，从而规避制裁，削弱了金融制裁的执行力度。

金融制裁实施后，随着俄罗斯经济与世界联系日益减少，美国金融制裁的可执行路径也在减少，效力随之递减。俄罗斯依赖能源出口支撑经济发展，原材料出口与其他产业不同，没有内部复杂且遍布全球的供应链条，这使俄罗斯经济本来就未与全球经济深度融合。金融制裁更是阻碍了俄罗斯与外界联系。其一，外国对俄罗斯商业投资骤降。制裁金融部门使得借款成本上升，尤其影响固定资产投资的增长。制裁提升目标国政治风险，导致是国内外投资者的投资决策更为保守，进而抑制投资。*Elizabeth Rosenberg and Peter Harrell，“The Next Generation of Sanctions：A Strategy of Coercive Economic Policy for the Next President”，Center for a New American Security，September 8, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/next-generation-of-sanctions.(上网时间：2017年8月27日)2014年底，俄罗斯投资项目停滞已随处可见。其二，技术设备的封锁使俄罗斯在发现和开采新的油气田上困难重重，使俄罗斯进一步隔绝于全球经济。美国联合欧洲盟友进行精确打击，增加禁止深水、页岩矿床和北极石油生产和勘探技术转让的制裁措施。技术封锁挤出了俄罗斯生产石油能力，也扼杀了其开采北极海上石油的雄心。虽然进一步隔绝了俄罗斯与世界经济连接的通道，但也将增加美国之后金融制裁的执行成本，日益削弱对俄罗斯金融制裁的效力。

困境三：美国需要欧盟合作，却因合作失衡破坏了美欧协同使用金融制裁的能力。美国对俄罗斯实施金融制裁没有太多国际共识，也没有联合国安理会作出全面制裁的政治安排，仅是与其盟友欧盟联手。然而，美欧对俄罗斯制裁的态度、执行机制迥异，制裁过程中美欧隔阂日益加深，进而又影响制裁效力。

美国将制裁深嵌于国家安全战略中，认为是为美国实现国家安全利益可持久选择的工具。这导致美国在与欧盟合作上过于雄心勃勃反而弄巧成拙。一则“域外法权”让美国金融制裁适得其反。美国习惯于把域内管辖权强行运用到对外交往中，产生域外法权。其过度扩张金融制裁，削弱了欧洲政府对当前和未来金融制裁政策的支持力度。同时也推动俄罗斯对美欧的反制措施，令欧洲经济利益受损。二则美国金融制裁“走过头”导致美欧合作上失衡。美国一直保持并扩展次级制裁能力，加深了美欧隔阂。次级制裁指经济处罚范围内有目标国扩展至与该目标国有交易的第三国，即阻止欧洲国家和个人与俄罗斯商业往来，直接影响欧洲制造业对俄罗斯贸易与出口收益。欧洲认为次级制裁是美国对欧发动经济战争的工具，以打击欧洲竞争企业，抢占目标国家的市场份额。2017年6月15日，奥地利总理和德国外长针对美国制裁发表联合声明，谴责美国对俄罗斯能源公司的新制裁案，认为美国想把俄罗斯天然气排挤出欧洲市场，由本国液化气取而代之。欧洲舆论也批评欧洲政府未能保护其民族产业利益，让美欧隔阂雪上加霜。

相比之下，欧盟对制裁态度相对谨慎，其混合政治性质也造成制裁的低效和混乱。欧盟制裁缺少统一的政治和法律框架，欧洲各国偏好采取多边外交和国防政策，或执行联合国安理会的制裁协议。*Simond de Galbert，“Transatlantic Economic Statecraft：Building a Balanced Transatlantic Sanctions Policy between the United States and the European Union”，Center for a New American Security，June 21, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/transatlantic-economic-statecraft-the-challenge-to-building-a-balanced-transatlantic-sanctions-policy-between-the-united-states-and-the-european-union.(上网时间：2017年8月27日)制裁一般在欧盟层面协商制定，由成员国在其域内执行，在协商中欧盟需平衡各成员国的经济利益，以实现金融制裁的政治目标。*Christopher Hill, James Mayall，“The Sanctions Problem: International and European Perspectives”, Issue 59, European University Institute, 1983.然而欧盟层面与各成员国国家层面的经济和政治因素经常互相矛盾，欧盟安全机构希望将金融制裁的政治影响最大化，而各成员国机构想将金融制裁对本国企业的经济影响减至最小。欧盟在制定政策时努力避免差距，但各成员一直保留对政策的解释空间，导致政策在不同国家或宽或严的实施。在执行中，一国放松金融制裁而吸引企业，导致其他国家效仿，引发恶性竞争，降低金融制裁的执行标准。

困境四：美国金融制裁所依赖的制度基础退化。美国将金融、货币、贸易、运输、通讯、网路等全球化基础工程的管理权当作战略筹码来使用，也势必削弱其正当性与完整性。2015年3月，美国曾提出对俄罗斯关闭“全球银行间金融电讯协会”(SWIFT)的动议，欲切断俄罗斯获取美元能力和使用美元渠道。但反对声浪不断涌现，绝大多数银行业者都反对将SWIFT降格为美俄战略对抗的工具。

美国频繁使用金融制裁，美元资产的吸引力降低，使美国主导的国际金融体系产生巨大离心力。市场开始减少美元作为外汇储备的积累速度，并寻找替代选择，美国金融制裁能力也因此遭侵蚀。非西方国家开始寻求深化彼此的经济合作领域，试图摆脱对美元的依赖。俄罗斯转向中国市场融资来缓解西方金融市场关闭陷入的流动性困境，俄罗斯银行开始全面换发银联系统的信用卡，以突破维萨卡(VISA)与万事达卡对其封琐，俄罗斯石油贸易通过与中国双边安排绕开石油美元。

全球大型金融机构倾向于退出某些高风险业务，更是限制了美国通过正规金融系统打击目标的能力。为适应限制跨境交易等制裁措施，被制裁国组织更为严密、隐蔽、专业、技术强的金融活动，加大了金融机构甄别难度。金融机构对目标国家活动资金过滤、监测分析的支出成本上升，而违反美国规定成本更为惊人。因此全球主要金融机构倾向于退出有制裁风险的业务，以减少风险和成本，力求规避可能涉及制裁的高风险业务。银行在更精细的业务和法规操作中规避制裁风险，实际上令美国政府陷入调控部门陷阱。

三、特朗普上台后美国对俄罗斯金融制裁的趋势

特朗普竞选期间及执政之初一直承诺改善美俄关系，并多次暗示准备在两国恢复其他领域互利对话的情况下放宽制裁，但其政策议程随即被“通俄门”调查所制约。主观上，特朗普对俄罗斯政策倾向为后来他被指控“通俄”提供了口实，此后特朗普也在对俄政策上采取强硬做法，以显示自己“清白”。客观上，特朗普上台促使美国建制派及欧盟加强了对俄罗斯的制裁。2017年美国国会通过一份加强对俄罗斯制裁的法案，美国财政部出台一项制裁俄罗斯的指导意见，对俄罗斯进行两次实质性制裁。相比2016年，近期美国对俄罗斯制裁频率更高、强度更大、范围更广，并呈现出以下趋势。

第一， 特朗普“通俄门”的持续发酵，令国会介入对俄罗斯制裁的相关立法，或导致美国对俄罗斯制裁长期化、全面化。由于美国情报部门认定俄罗斯干预2016年美国大选，让美国内各方在对俄罗斯制裁上达成空前共识。对特朗普与俄罗斯关系的普遍不信任，让美国国会极化严重的两党在对俄罗斯制裁的步调高度协调一致。2017年7月25日，美国众议院以419∶3票通过《运用制裁反制美国敌人法案》(H.R.3364)，评估俄罗斯干预大选、乌克兰危机后的俄罗斯冒险行为，实施全面新制裁。7月27日，美国参议院迅速以98∶2票通过该法案。法案中一项重要内容是限制总统特朗普解除对俄罗斯制裁，若其解除对俄罗斯制裁，须在30天前向国会提交报告。两院压倒性通过也使特朗普无法使用总统否决权。8月2日，特朗普签署该法案。新法案将奥巴马政府2014年(乌克兰危机后)和2016年(以俄罗斯企图影响美国大选为由)通过行政命令对俄罗斯实施的制裁变成了法律，保持了对特朗普与普京关系的“戒心”，为行政部门的外交定立了框架。

国会介入导致美国对俄罗斯制裁长期化可能加大。从美国国内体制层面看，总统在制裁政策制定中拥有较大裁量权。*1917年的《敌国贸易法案》、1969年的《出口管理法案》、1977年《国际紧急经济权力法》以及“9·11”事件后通过《爱国者法》等，都赋予了总统几乎不受限制的对外制裁权力。只有当国会认为有必要对特定国实施长期制裁或已有制裁长期化时，才会通过立法程序推动，而制裁成为法律后很难改变或撤销。此次国会对总统制裁权力审查的程序性规定可能会产生两个严重的影响：一是今后美国对俄罗斯制裁更具惩罚性，但更缺乏灵活性。要想提高制裁成功几率，需根据被制裁国的行为变化而不断调整其应对之策。由于国会缺乏专业智囊资源和技术官员经验，难以精确和及时地管理复杂的金融制裁项目。二是将错失谈判机会。由于俄罗斯已不再相信美国总统能做成什么事，而国会召集议员努力协调解除制裁也很困难，即使俄罗斯因金融制裁压力欲改变政策而“服软”，也不可能用谈判手段解决问题。这一重大变化最大限度地削弱了俄罗斯用谈判手段寻求解除制裁的动机，导致制裁长期化。

国会介入也凝聚了美国政策界共识，将对俄罗斯的制裁扩展至情报、国防和网络部门，全面收紧锁链。一是除了此前已经受制裁的俄罗斯自然人和公司，法案又列入新对象——参与在2016年美国大选期间对民主机制进行网络袭击的自然人和法人。二是扩大打击范围，打击扩大到俄罗斯采掘工业和冶金业、铁路和海运业等重要经济部门。凡是受美国司法管辖的这些部门的企业资产都将被冻结。三是全面收紧俄罗斯关键部门的融资途径。将俄罗斯金融部门的债务融资期限，由30天缩减为14天；将俄罗斯能源部门债务融资期限，由90天缩减为60天。

第二，特朗普及其商人内阁的特性，密切了政府与私营企业之间联系，促使美国对俄罗斯金融制裁更注重效率和精准调控。从特朗普首份国家安全战略内容看，制裁仍是提升美国安全利益、维护全球秩序的首选工具，其政府旨在加强制裁执法的力度，提高逃避制裁的难度。从美国政府经费运作看，金融工具在特朗普政府国家安全策略中的重要性甚至较前政府有所上升。2013年10月奥巴马政府停摆期间，美国财政部让制裁办公室几乎所有雇员休假。相比之下，2018年2月特朗普政府停摆期间，美国财政部保证制裁部门雇员在岗，完全维持制裁的核心功能。

特朗普及其商人内阁更注重控制政府成本，促使对俄制裁更注重效率。其一，降低目标，符合实际。从2017年起，美国开始强调，金融制裁的成功不仅限于改变目标国的政策，而且也表现为有效减少目标国特定错误行为所能利用的资源。*George Lopez and David Cortright，“Containing Iraq Sanctions Worked”， Foreign Affairs，https://www.cfr.org/node/156944.(上网时间：2017年8月27日)新美国安全中心制裁项目专家伊丽莎白·罗森博格曾在参议院听证会上称，期待金融制裁影响过大、过快，反而易导致经济制裁策略的无效。因此，调整对俄罗斯制裁评估，降低制裁目标诉求，使之更符合实际尤为重要。美国在对俄罗斯制裁目标诉求上已开始收缩。2014年奥巴马宣称制裁俄罗斯要达成的目标是“让俄罗斯全面履行明斯克协议承诺”，至2017年6月，特朗普政府宣布继续对俄罗斯施压时，财政部长史蒂文·姆努钦(Steven Mnuchin)称制裁目的是“促使俄通过外交途径解决问题”。*Jacob Pramuk，“Trump Administration Puts More Pressure on Russia over Ukraine”，CNBC，June 20，2017，https://www.cnbc.com/2017/06/20/trump-administration-puts-more-sanctions-on-russia-over-ukraine.html?view=story&%24DEVICE%24=native-android-mobile.(上网时间：2017年8月27日)其二，整合资源，以集中优势资源针对关键目标。目前美国财政部外国资产管制办公室管理着28个制裁项目，同时对俄罗斯、伊朗、叙利亚、朝鲜进行金融制裁，远超美国政府制裁政策资源的承载限度。特朗普上台，共和党控制参众两院后，人权等意识形态方面金融制裁优先等级下降。2017年9月11日，特朗普授权国务院和财政部依据《全球马格尼茨基法案》对相关人权行为进行制裁。低优先级的金融制裁政策作为首先精简整合的制裁项目，将多个涉及人权行为的制裁，整合成针对严重侵犯人权和高层腐败的全球制裁计划，以降低单独建立和维持制裁项目的必要行政负担。*Elizabeth Rosenberg and Peter Harrell，“The Next Generation of Sanctions：A Strategy of Coercive Economic Policy for the Next President”，Center for a New American Security，September 8, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/next-generation-of-sanction.(上网时间：2017年8月27日)美国财政部也可将更多资源用于对俄罗斯的金融制裁项目管理。

美国财政部加强与私营行业领袖的磋商，对俄制裁更趋精细化。通过旋转门进入特朗普政府的商界精英，为政府与企业密切联系提供了桥梁。美国财政部长姆努钦原是高盛高管、沙丘资本管理公司首席执行官，不仅熟悉金融机构的细枝末节，也为制裁决策者与私营企业的定期磋商提供途径，以制定制裁的攻防计划。因此2017年美国对俄金融制裁明显更注重对私营企业的精准调控，以封堵漏洞。一则打击俄罗斯绕道制裁的能力。美国禁止向受制裁的俄罗斯公司出口的产品和原料提供预付款，以防金融机构打着预付款的幌子对俄罗斯提供贷款。同时制裁以参股方式参与大陆架油气田开发俄罗斯私企。二则更注重早期预防。2017年俄罗斯国家石油公司(PAO Posneft)向委内瑞拉石油公司(Petróleos de Venezuela S.A.)发放了5亿美元贷款，后者用其子公司美国雪铁戈(Citgo)49.9%的股份作为抵押品。Citgo在美国境内拥有庞大的能源资产控制权，包括三座炼油厂、九条管道和近50个石油平台。*Jay Solomon and Bradley Olson，“U.S. Examines Russia’s Grip on Citgo Assets”，Wall Street Journal，May 18, 2017，https://www.wsj.com/articles/u-s-examines-russias-grip-on-citgo-assets-1495155049.(上网时间：2017年8月27日)美国政府和国会认为，若委内瑞拉石油公司发生债务违约，则俄罗斯公司将有机会发起收购，从而直接运营美国能源资产，威胁美国国家安全，因此迅速展开了评估和行动。

第三，特朗普当选和执政在客观上令美欧在维持制裁的重要性上达成一致性意见。一方面，特朗普当选让俄罗斯干预西方选举一事凸显。美国情报部门认定俄罗斯干预美国大选后，越来越多西方国家认为俄罗斯正插手或影响西方国家事务。英国首相特蕾莎·梅指责俄罗斯操纵干涉欧洲国家选举并且开展网络间谍活动，企图“破坏自由社会”，对丹麦国防部和德国联邦议院等进行黑客攻击。西班牙外交部长达斯蒂斯和国防部长戴柯斯贝多称，西班牙掌握证据显示，加泰罗尼亚“独立”公投期间，来自俄罗斯和委内瑞拉的“黑客”组织利用“推特”“脸书”等社交媒体宣传分裂分子的主张，试图影响公众舆论。

另一方面，特朗普当选并执政后，欧洲担心美俄关系回暖，绕过欧洲达成某种交易。特朗普上任后，英德领导人不断表态美欧必须联手对俄罗斯保持压力，与美高层互动频繁。2017年12月14日，欧盟率先延长对俄制裁，以有关乌克兰问题的明斯克协议执行不理想为由，坚定延长对俄制裁6个月。2018年1月30日，美国财政部公布根据《以制裁反击美国敌人法案》(CAATSA)制定的《克林姆林宫报告》，将俄罗斯114名政治活动家、96名商界人士在内的210人列为潜在制裁对象。同时，财政部公布进一步施压俄罗斯的措施并发表声明称，制裁体现美国政府对俄罗斯占领克里米亚的反对，追随欧盟最近的延长制裁措施。

美国也意识到过度使用制裁所带来的“后遗症”，为应对金融制裁在盟友合作上面临的限制和挑战，开始保持克制、以退为进，以协调与盟友的关系。其一，弥合与盟友合作的分歧。为积极联合有经济利益的盟友实现政治目标，美国学者建议实施“G7+”机制，与最符合美国利益的七国集团协商制裁措施，加强与主要盟友制裁政策和监管合作，确保美国与盟国政策一致性。*Elizabeth Rosenberg and Peter Harrell，“The Next Generation of Sanctions：A Strategy of Coercive Economic Policy for the Next President”，Center for a New American Security，September 8, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/next-generation-of-sanction(上网时间：2017年8月27日)为遏制俄罗斯未来干预西方国家选举，美国可能发表欧盟-北约联合声明，确认这种干预将被视为对全体成员的攻击，并触发强有力的多边制裁。其二，制裁手段由宏观打击转向微观监管。从近期美国对俄罗斯制裁措施上可以看出，美国开始减少与欧洲盟友的双边合作机制投入，与盟友合作转向微观技术和执行监管层面，防止不同国家法律制度不同和实施制裁规则迥异而破坏制裁的有效性。

从美国不断收紧和加码的对俄制裁手段来看，美国正向金融霸权与政治霸权联动，宏观与微观结合的方向发展。宏观上，平衡使用金融制裁、军事力量、外交介入等多种工具，以提高制裁效率和效力。微观上，开始整合和调整资源，封堵和调整技术和监管漏洞。美国也意识到过度使用霸权所带来的“后遗症”，正在以退为进，以维持美国在国际金融秩序中的主导地位，应对金融制裁面临的限制和挑战。○