县级人大常委会在地方立法中不能当“甩手掌柜”——访滨州市人大法制委主任委员朱万春

□王 晶

自我省设区的市获批行使地方立法权以来，已经出台了若干部地方性法规。而县级人大常委会在没有立法权的情况下，如何配合好市级人大常委会参与地方立法工作，也成为一个新的课题。就此，记者专访了滨州市人大法制委主任委员朱万春。

县级人大常委会是地方立法的重要一环，不能当“甩手掌柜”

记者：县级人大作为没有立法权的地方权力机关，同时也是地方立法工作中重要的参与者，那么在您看来县级人大及其常委会在地方立法中发挥着什么作用，又享有哪些权力？

朱万春：配合、参与地方立法工作是县级人大常委会的一项重要工作，发挥好立法机构和社会公众的桥梁纽带作用，既是贯彻“以人民为中心”的立法理念、充分发扬民主的前提，也是倾听基层群众声音、反映群众意愿，确保立法工作“接地气”的重要程序。

县级人大及其常委会首先享有立法项目建议权。地方行政机关在管理工作中存在的一些问题，甚至是制度空白、管理盲区、职能交叉区，都需要通过完善地方性法规来规范、解决，县级人大及其常委会就可以提出相应的立法建议。其次是法规草案修改建议权。地方性法规草案在形成的各个阶段都会征求各方意见，县级人大及其常委会组成人员认为法规草案有条款不适合当地实际，或者制度设计有漏洞、法规条文有错误，都可以随时提出修改意见或建议。第三是反映本行政区域内各级人大代表对法规草案的修改意见和建议权。县级人大及其常委会既是工作机关，也是代表机关。因此，无论是立法的哪个阶段，只要代表对法规草案有意见，反映到县级人大及其常委会，县级人大的同志都应该责无旁贷地汇总并向上级人大反馈。

记者：近几年滨州市人大在制定出台地方性法规的过程中，各县区人大常委会的参与度和立法建议的采纳情况如何？

朱万春：滨州市人大常委会自2015年12月1日正式获批行使地方立法权以来，已经制定出台了6部地方性法规。每部法规出台前，市人大常委会都要组织调研组到县区人大常委会开展立法调研，广泛征求基层单位和各级人大代表的意见建议。比如，在《滨州市城区道路管理条例（草案）》立法调研工作中，滨城区人大常委会主任主持召集专题会议，组织法律顾问和分管同志研究修改意见，并组织广泛的调研座谈，提出有价值的意见建议23条；在《滨州市城乡规划条例（草案）》的立法调研座谈会上，沾化区人大常委会组成人员和区政府法制办就提出意见建议17条；在《滨州市渤海老区革命遗址遗迹保护条例（草案）》征求意见座谈会上，博兴县人大常委会组织县直16个部门负责人参加座谈，大家提出意见建议24条；在《滨州市供热条例（草案）》立法调研座谈会上，各县区对供热计量收费和明确入住率的要求十分强烈，立法调研组听取了大家的意见建议，并通过第三方评估，明确了供热入住率由原来规定的60%调整为48%，极大满足了广大用热户的要求，受到了市民的一致好评。

近两年来的立法调研成果统计，各县区人大常委会组织的立法征求意见建议采纳率为26.3%，这些意见建议切实增强了地方性法规的可操作性和可执行性，体现了本地特色。

而同时，我们也发现个别县区人大常委会对立法工作认识存在偏差，认为立法权是市里的，与县区人大及其常委会关系不大，因而没有组织好立法调研和书面征求意见工作，往往令市人大的调研组“白跑一趟”，导致做了“无用功”。

记者：针对这一现象，您认为问题的原因主要有哪些方面？

朱万春：主要有以下几个方面的原因：一是客观上的人手不够。有的县区人大常委会确实存在没有专门的机构和人员的问题，组织市里的立法调研和书面征求意见活动，也可以说是在做“份外的工作”，因此难免存在“应付一下”的思想。

二是工作认识上的缺位。有的县区人大同志认为，县区人大没有立法权，立法工作是市人大的事情，让县区来提意见可能就是“走程序”，市里要求有关部门负责人参加，就只负责召集，至于大家有没有意见、提什么意见就不关县区的事情了。

三是个别县区部门存在事不关己、高高挂起的态度。市里的立法调研项目，如果涉及本部门或是本系统的利益还比较重视，否则多数漠不关心，发言也是大而化之、言之无物。

四是部分基层人大代表对立法领域不熟悉，对一些法规条文不清楚，难以发表个人意见。由于立法活动专业性比较强，法规的用语也比较规范，对于非专业人士来说，要提出修改意见确实不太容易。

县级人大常委会在参与地方立法中要立足全局、周密部署

记者：针对存在的这些问题，滨州市人大常委会是如何调动各县区人大常委会协助开展立法工作积极性的？

朱万春：首先在立法工作上，要求各县区人大常委会一定要树立上下一盘棋的思想。

虽然法规审议决定权在市人大及其常委会，但其决策基础来自各县区人大及其常委会和基层代表各个层面的意见和建议，是集体智慧的结晶，是全市各级人大工作者共同努力的结果。只有形成了这样的共识，各县区人大及其常委会才不会认为立法与己无关。比如，邹平县人大常委会在接到市人大常委会开展《滨州市文明行为促进条例（草案征求意见稿）》之后，县人大常委会主任第一时间交办，县人大常委会分管副主任批办，法工委、内司委具体承办，积极组织县乡和县直有关单位研究论证，汇总形成了修改建议稿，在市人大常委会立法调研组到该县开展调研时，与会同志提出了12个方面共63条意见建议。

二是要求对市人大组织的立法征求意见和调研活动，一定要周密部署、牵头抓总、搞好协调。市人大及其常委会的立法工作，是市人大及其常委会“四大职能”之首。所以，我们在组织开展立法调研工作中，反复强调县区绝不能当“甩手掌柜”，一定要做到三个“认真对待”。

第一，对接到的立法征求意见通知要认真对待。各县区人大常委会都要遵循一个必要的办理程序。比如，接到通知后，主任或分管副主任提出批办意见，具体承办科室提出拟办意见，根据拟办意见确定征求意见的形式、规模和人员参加范围，然后再下发通知，提出具体办理的时间、修改建议要求，并对上报的征求意见建议进行汇总整理，及时上报市人大常委会。

第二，各县区人大常委会有关承办机构和人员对自身配合安排的立法调研要认真对待。收到市里开展立法调研的通知后，具体承办人员一定要安排出时间去相关的部门、单位和基层人大代表中了解情况，掌握第一手的资料，在汇总立法征求意见建议情况时做到有的放矢；通过亲自调研，做到心中有底，有所取舍，确保在立法征求意见建议座谈会上谈出有价值、有份量的意见建议。

第三，对参与征求意见建议的部门单位的办理情况要认真对待。在这两年的立法调研中，我们也感到一些参加立法调研座谈会的部门找不到座谈发言的主题。因此，我们建议各县区人大常委会在对参与立法调研的部门单位提出工作要求时，主要强调以下三个方面：看一看法规草案的主题、框架结构和文字表述有什么问题；看看法规草案与本部门执行的上位法有没有冲突的地方；从市民的角度，大家对法规草案涉及的制度和处罚条款有什么意见；另外，各县区人大常委会要定期对一些县区直部门和基层单位不认真对待立法征求意见的情况进行必要的通报，以进一步督促各部门和单位做好立法意见建议的征集工作。

记者：未来在地方立法中，滨州市人大针对进一步发挥各县区人大常委会的积极性还有哪些举措呢？

朱万春：做好地方立法工作，重要的是思想认识上的高度统一。去年，我们在上海交大举办了一期由各县区人大常委会分管副主任和法工委主任参加的立法培训班，对于提高大家的立法水平起到了较好的促进作用。下一步，我们还将在提高各县区人大常委会立法水平和能力建设上狠下功夫。一是继续抓好立法业务培训提升，安排人员到高校培训或聘请专家学者来本地讲授立法知识；二是搞好外出学习考察，学好外地的先进经验；三是强化县区之间的工作交流，相互学习借鉴；四是加强立法调研程序制度建设，确保立法调研工作在县区取得实实在在的成效。