切实加强县级人大专门委员会建设

□王 磊

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，而专门委员会制度是其重要的具体制度。2015年新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”2016年底，以全省县乡人大换届为契机，县级人大普遍设立专门委员会，这是加强县级人大工作和建设的重大进步。如何与时俱进加强县级人大专门委员会建设，需要地方各级人大在实践中不断探索和总结。笔者就这一问题谈一谈自己的认识和思考。

一、明确县级人大专门委员会的法律地位和特点优势

关于县级人大专门委员会的设立、组成和职责，地方组织法第三十条作出明确规定，决定了其具有特定的法律地位和性质。从设立上看，县级人大专委会是依法设立的，是在权力机关领导下完成某种专门任务的担负者，属常设机构，是协助本级人民代表大会及其常务委员会依法行使职权的法定机构，具有法定职权。从组成上看，专委会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由县级人民代表大会主席团在代表中提名，大会表决通过，任期与人民代表大会一致。在大会闭会期间，常务委员会只可以任免专委会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会会议通过。从职责上看，各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。在人民代表大会期间，各专门委员会行使职权，接受人民代表大会的领导；在大会闭会期间，继续行使职权，接受人大常委会的领导，协助完成人大常委会和主任会议相关的监督工作任务和其它工作任务。

人大专门委员会工作的特点及优势体现在三个方面：一是专业性。各专门委员会是按照专业原则组建的，其组成人员大多是熟悉本专门委员会业务的专家或者有丰富实践经验的领导干部，这就使各专委会都具有各自的专业优势。二是经常性。县级以上人民代表大会一般每年举行一次会议，人大常委会一般每两个月举行一次会议，而专门委员会的工作则是经常性的，其好处在于便于对有关议案和专业性的问题进行深入调查研究，广泛听取各方面意见，从而为本级人大及其常委会审议通过有关议案、报告和作出决议决定做好充分准备工作。三是法律权威性。专门委员会虽然不是最后决定问题的权力机关，但由于它的工作职责是宪法和地方组织法赋予的，这一特定的法律地位和性质决定了其履行职责的法律规范性和权威性。

明确了县级人大专门委员会的法律地位、优势特点，有助于厘清专委会与县级人大常委会设立的工作委员会的区别，从而纠正工作中的一些模糊认识。两者的区别体现在五个方面：一是产生方式不同，专委会由代表大会选举产生，而工委会由常委会任命。二是组成人员不同，专委会由代表组成，工委会则不一定这样。三是隶属关系不同，专委会是代表大会的机构，对代表大会负责，工委会是常委会的机构，对常委会负责，专委会在代表大会闭会期间由常委会领导。四是功能定位不同，专委会是议事机构，工委会是工作机构或办事机构。五是职权责任不同，专委会有其法律规定的职权，工委会职权则没有具体法律规定。

二、务实发挥好县级人大专门委员会的职能作用

人大专门委员会的性质和地位，决定了它应当而且能够在协助人大及其常委会行使职权中发挥重要的职能作用。根据有关法律规定，结合县级人大工作实际，笔者认为，县级人大专委会发挥好职能作用，主要应在以下三个方面用功发力。

（一）围绕提高审议质量和实效，在常委会审议工作中发挥作用。人大常委会会议是地方人大常委会依法行使职权最基本、最主要的方式和途径。人大专委会协助常委会提高会议审议质量和效果，应在三个方面用力：第一，提出常委会审议议题的建议，增强目的性。监督法把本级人大专门委员会在调查研究中发现的主要问题，确定为听取和审议专项工作报告的议题的六大途径之一。这就要求各专委会调查研究要更加深入，坚持问题导向，在此基础上精心选题。在年初制定工作计划时，应当选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益的，社会普遍关注的重大问题进行安排。第二，充分做好审议准备工作，增强针对性。在听取“一府两院”专项工作报告前，专委会应协助人大常委会组织常委会组成人员和人大代表进行专题视察和调研，帮助他们了解和掌握情况，发现和研究问题；与报告单位密切联系，就报告内容沟通情况，交换意见，帮助报告人认真准备报告；对准备提交常委会会议审议的专项工作报告进行认真初审，提出初审意见；在深入调研分析的基础上，起草调研报告，对“一府两院”工作作出客观公正的评价，实事求是地指出存在的问题。通过以上准备工作，保证常委会会议在审议中抓住问题的实质和要害议深议透。第三，跟踪督办常委会审议意见的落实，增强实效性。听取专项工作报告后，专委会应对常委会组成人员的审议意见及时整理综合，形成文字材料，分别交由“一府两院”及相关部门限期研究处理，并通过全程跟踪督办、适时检查督促、后期考核测评等形式，加强对意见的跟踪反馈和办理落实，做到件件有交代、事事有结果。

（二）围绕保障宪法和法律法规的有效实施，在协助常委会实施有效监督中发挥作用。保证国家宪法和法律法规在本行政区域正确有效实施是地方人大专门委员会的重要职责。一是协助常委会开展执法检查。监督法明确规定，各专门委员会在法律法规实施情况的检查中不是执法检查的主体，而是承担具体组织实施的职责。各专委会应认真做好执法检查的前期准备工作，制定执法检查方案，熟悉和掌握有关法律法规和政策，收集法律法规实施情况的材料。在执法检查过程中可以采取听取汇报、询问、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察、查看文件等多种形式，深入基层、深入实际，了解和掌握法律法规实施的真实情况，研究法律实施中存在的问题。执法检查报告要实事求是，建议意见要切实可行，同时，做好执法检查后整改情况的跟踪监督。二是加强对计划预算的监督。监督法明确规定了重点审查内容，有关专门委员会应督促政府有关部门严格按照法律法规行事，促使政府依法理财，管理好、使用好纳税人的钱。三是加强与“一府两院”的联系沟通。我国政权机关既合理分工，又相互统一，在党的统一领导下，发挥各自的职能作用。人大与“一府两院”的目标是一致的，因此，专委会应注重发挥联络职能，与“一府两院”加强经常性地联系沟通，及时了解有关改革、发展、稳定的重大事项和工作动态，寓支持于监督之中，帮助和支持“一府两院”推进工作；同时也有利于“一府两院”更多地听到人大的意见和建议，更好地改进工作。

（三）围绕密切同代表的联系、落实好群众路线，在办理代表议案、建议、批评和意见工作中发挥作用。人大代表是人民群众派往国家权力机关的使者，他们提出的议案、建议、批评和意见，集中反映了人民群众的意愿和要求，必须高度重视和认真办理。人大专门委员会成员来自于代表、工作植根于代表，理应充分发挥自身优势和职能，协助常委会认真做好办理工作，督促有关问题的解决，切实保障人大代表的权益，维护人民群众的利益，落实好以人民为中心的发展思想。应重视密切与人大代表的联系，不断延伸监督触角，为代表提出议案、建议、批评和意见提供服务。围绕提高议案办理质量，加强与有关部门、单位和提议案人的联系与沟通，听取并采纳合理意见。在认真审议代表议案的基础上提出审议结果报告，经委员会全体会议通过后，提请常委会会议审议。对一些涉及人民群众切身利益、代表反映比较集中的需要重点办理的建议、批评和意见，有关专委会应进行跟踪督办，抓好落实。此外，专委会要密切与人民群众的联系，协助人大常委会认真做好信访工作，切实维护好人民群众的合法权益，为促进社会和谐稳定作出应有贡献。

三、重视加强县级人大专门委员会组织和制度建设

目前，虽然全省各县级人大普遍设立专门委员会，但人员结构不合理问题较为突出，主要表现在年龄结构不合理、专业素质不高、办事人员过少等方面，同时工作机制不完善的问题也应引起重视。以德州市为例，11个县（市、区）人大均设立内务司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、城乡建设与环境保护委员会、农业与农村委员会、民族侨务外事委员会。各专委会组成人员5～7名，其中，主任委员1名，有的专职配备，有的由人大常委会副主任兼任；副主任委员1～2名，个别县达到3名；委员2～3名，个别县只有1名。从年龄结构看，专委会主任委员和副主任委员平均年龄普遍偏大，尤其是主任委员更为突出，多数是从党政群部门单位领导岗位转岗而来，大多数年龄在50岁以上，有的干不到任期届满就面临退休。从专业素质看，虽然专委会主任委员和副主任委员很多都有丰富的工作阅历和经验，但也存在知识结构不对口、专业素养不高、重新学习主动性不强等问题，与专委会工作要求存在不小差距。从工作力量配备看，县级人大常委会办事机构和工作机构配备工作人员一般在20人左右，最少的仅15人，常委会机关编制长期紧缺，普遍存在“一人一委”“一人一室”现象，能用于专委会的工作力量少之又少。专门委员会贵在“专”字，关键要有专业的“人”干专业的“事”，必须通过加强县级人大专委会机构建设、制度建设，使其工作走向制度化、规范化。

（一）优化专门委员会的组成结构。一是优化年龄结构，促进年轻化。在配备专委会组成人员时，应注意老中青相结合，形成合理的年龄梯队结构，使各年龄层次的人员都能发挥长处，优势互补。从人大专委会制度长远发展的角度看，专委会组成人员的提名年龄应该与党委、政府同等要求，进一步降低组成人员的平均年龄，从而保证专委会工作的连续性和稳定性，使得专委会的工作充满朝气与活力。二是优化专业知识结构，促进专业化。这就需要认真分析人大代表的专业知识、学历背景、履职能力，合理配备各专委会组成人员，保证既要有专业分工，又要有各方面专业人才，从而提高专委会组成人员的专业化水平。特别是注重选任具有较高的经济、法律及相关专业知识背景的年轻代表担任专委会委员，以满足人大及其常委会开展监督工作的需要。三是提高专职委员比例，促进专职化。逐步提高专委会中专职委员比例，不仅有利于专委会工作的顺利开展，也对提高专委会的专业化程度大有裨益。同时，应重视加强对专委会组成人员的培训工作，及时组织开展业务理论、政策法律和人大知识的培训学习，不断提高专委会履行职权的能力和工作的向心力、凝聚力，努力营造“想干事、能干事、会干事”的浓厚氛围。

（二）建立专家顾问制度。专业化是人大专门委员会最大的特点和优势，但由于社会分工和专业分工日趋细化，加之专门委员会人力、智力资源有限，人大代表中的各方面专家数量同样有限，因而必须面向社会、善用外脑，广泛借助各方面的专家学者、精英人才辅助人大专委会开展工作。这就需要建立和完善专家顾问制度，以契约关系的形式优先从高校、科研机构及企事业单位，选聘相关专业领域的资深专家，为专委会工作提供咨询服务。为更好地发挥专家作用，可以在必要时邀请专家顾问列席专委会会议，发表专业意见。

（三）完善专门委员会的制度设计。省、市两级人大可制定出台相关文件，对县级人大专委会的具体职责、议事规则、工作方式、协调制度等加以细化规定，使各专委会在履行研究审议拟定议案、协助常委会开展监督工作等职责时有规可依、有章可循，在各司其职、分工配合的基础之上提高工作效率。条件成熟的地方可考虑制定地方人大专门委员会工作条例，为市、县两级人大专委会发挥职能作用建章立制，使其有法可依。