金融开放与发展中国家的金融安全

严海波

[内容提要] 2008年从美国爆发的次贷危机，演变成为全球金融危机已经十年了，全球增长依然乏力，国际经济金融领域烽烟四起。本文回顾了发展中国家金融开放的缘起和教训，分析2008年金融危机爆发以来发展中国家金融开放在经济思潮、自身适应性、全球金融周期、“去美元化”等方面的新情况，进一步提出坚持金融开放式保护主义、坚持平等开放对等开放原则、回归服务实体经济、改革货币发行机制、人民币国际化、慎行资本项目自由流动等启示。

肇始于2008年的美国次贷危机，以及由此引发的欧洲债务危机延宕至今已有十年，给全球尤其是发展中国家经济社会发展造成不可估量的损失。加之美国总统特朗普上台以来，采取以邻为壑“美国优先”的保护主义政策，以地缘政治为指向大打贸易战、经济战，甚至金融战，旧的风险因素没有消除，新的风险源又产生，发展中国家面临着严峻的金融安全形势。习近平总书记指出，金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。本文回顾了发展中国家金融开放的发展进程和教训，分析了2008年金融危机之后的一些新变化，提出发展中国家和中国金融开放坚持的原则。

一、发展中国家金融开放发展进程及教训

在经济自由化思潮的推动下，20世纪80年代发达国家开始逐步放开金融管制、实行金融开放政策。金融开放主要包括两个部分，一是资本项目自由化，二是金融服务业开放。这两个开放内容都是以发达资本主义国家为目标模式的，也是发达国家政府和金融机构对发展中国家提出的金融改革要求。金融服务业开放主要是指金融机构和金融业务的准入。开放金融服务业与开放资本项目是不同的两件事，开放金融服务业并不等于放弃资本管制。

20世纪70年代之前，发达国家实体经济占主导地位，贸易和投资流有限，而且各国普遍存在金融管制，跨境资本流动主要通过中央银行通道进行。此后，以美国为代表的发达资本主义国家资本扩张的速度超过了实体经济增长的速度，资本开始脱离实体经济、转向金融、保险、房地产所构成的“FIRE经济”(Finance,Insurance,Real Estate)谋求利润，放松金融监管的呼声越来越高。尤其在20世纪80年代，在金融资本的大力游说下，美国总统里根和英国首相撒切尔开始了他们的新自由主义经济改革：减少公共开支、降低所得税率、降低利率、增加政府赤字和国债、扩大军费开支、进一步减少对金融的管制。在克林顿执政期间，1999年，美国国会通过《金融服务现代化法案》，废除了1933年制定的《格拉斯·斯蒂格尔法案》有关条款，从法律上消除了银行、证券、保险机构在业务范围上的边界，开始了金融混业经营。2000年，美国国会通过《商品期货现代法》，终止了对金融衍生工具的管制，这也是后来引发2008年金融危机的投机和欺诈行为的源头。

发达国家不仅内部实现了放松金融管制，还力推发展中国家实施金融自由化为核心的金融开放，以便于其强势金融资本在全球范围内实现利润最大化。如果发达国家内部实行金融自由化，不把金融资本的触角伸向其他国家，是很难获取超额利润，这与金融自由化背后的资本推动力量的初衷相背离，因此发展中国家被要求实行金融开放。20世纪80年代，拉美国家对外贸易有巨额贸易逆差，政府财政赤字严重，外债高企。1982～1992年拉美地区经济增长率仅为1.8%。1989年，美国国际经济研究所邀请国际货币基金组织、世界银行、美洲开发银行和美国财政部的研究人员，以及拉美国家代表在华盛顿召开了一个研讨会，为拉美国家经济改革提供方案和对策，核心主张是政府的角色最小化、快速私有化和自由化，称作“华盛顿共识”，主要内容是以提供资金为条件，引诱拉美国家接受新自由主义改革方案，即停止用货币发行来解决预算赤字、削减政府支出、实行国有工业私有化、开放金融市场、解除对资本市场的管制等新自由主义政策。拉丁美洲国家接受“华盛顿共识”，积极引进外国银行、私有化国有银行，盲目地让银行和证券领域全面对外资开放，让国家金融命脉的控制权在短短数年之内便落于外资手中。20世纪90年代初，拉美国家推行大型国有银行的私有化，允许外资收购本国国有、私有银行；苏东解体后，俄罗斯和中东欧国家广泛接受了以新自由主义学说为理论依据的“华盛顿共识”，在国内推行金融开放措施；许多其他发展中国家也逐渐都放开了资本账户。1995年《服务贸易总协定》签署后，发展中国家加快了金融开放趋势。

然而，实行金融自由化和金融开放以来，发展中国家危机频发，如1994年墨西哥金融危机、1998年东亚金融风暴和俄罗斯金融危机、1999年的巴西金融危机、2001年的阿根廷金融危机等。金融开放条件下，全世界在1970年至2007年间，至少发生了124起不同规模的金融危机。[注]张昕：“金融化与全球资本主义的秩序之争”，《文化纵横》，2018年第6期，第44页。发达国家凭借优势地位和综合实力采取各种手段转嫁危机，而发展中国家爆发金融危机的次数更多，其结果或者财富流失、或者负债累累、或是压缩公共和私人消费、或是廉价出卖资产。因此，金融危机无论是爆发于发展中国家，还是爆发于发达国家，受伤最多的总是发展中国家。

以2001年阿根廷金融危机为例，剖析造成发展中国家金融危机的原因。一是自身经济发展乏力。阿根廷曾是拉丁美洲第二大经济经济体，经济发展的样板，但大规模私有化、大额举债、高财政赤字、高汇率、无条件开放本国市场为危机埋下了祸种。1998年GDP增长速度尚有3.8%，1999年则变为负4.3%，2000年为负0.3%，2001年为负1.4%，失业率高达18.3%。二是国际收支失衡。由于实行与美元挂钩的货币政策，币值被高估，阿根廷出口受到极大牵制。20世纪80年代到危机爆发，阿根廷经常账户年年逆差，1998年增加到145亿美元，2000年逆差为89亿美元，其经常账户的长期逆差主要依靠资本流入来维系。流入的大量长期间接投资致使阿根廷累积了大量的外债，而外汇储备和国际支付能力却严重不足。三是外债数额庞大，结构不合理。阿根廷1990年外债为622亿美元，1995年为835亿美元，1999年为1544亿美元，2000年以来虽有所下降，仍有1280亿美元，而2001年外债达1550亿美元，其债务占国内生产总值的比例约50%，远远超过了国际公认的警戒线。大部分外债不是投入生产部门，而是被公共部门用于非生产性目的。债务利息负担沉重，还本付息多数集中，使其在运用各种政策工具时受到限制。四是金融过度开放。在新自由主义思潮推动下，阿根廷自1988年至1999年放开了对外资的限制，货币自由兑换，资本出入自由。实行联系汇率制度，将阿根廷比索和美元以1∶1固定汇率挂钩，导致比索估值比实际价值高，且每发行一个比索，就要有一个美元的外汇储备做基础，失去货币政策自主性。1992年由阿根廷本国控制的银行资产占全部银行资产的比重高达82%，由外国资本控制的银行资产仅占18%，短短5年之后，由阿根廷本国控制的银行资产大幅降至48%，由外国资本控制的银行资产则快速升至52%，2001年外资银行占比已是本国银行的两倍。[注]吴婷婷、高静：“自由化改革、金融开放与金融危机”，《拉丁美洲研究》，2015年第5期，第59页。截至2001年，阿根廷十家最大的银行中，外资控制的银行占了八家，外资银行能够全面经营阿根廷比索和美元业务，其银行业开放程度居拉美国家之首。[注]杨斌：“阿根廷的金融危机与资本外逃”，《 杭州师范学院学报》(社会科学版)，2004年第5期，第61页。资本项下可自由兑换和外资金融机构为资本大规模外逃提供了渠道。五是美国货币政策影响。美联储加息，美元升值，阿根廷资本由流入变为流出，加之经常账户逆差，外汇储备根本不足以支付到期的外债，投资者信心丧失、债务危机不可避免。

伴随金融开放进程的不断纵深发展，国际资本、尤其是国际短期资本的大规模流动对一个外汇储备匮乏的经济体是一个灾难性的后果。可以说，国际短期资本大规模自由流动是构成发展中国家金融风险的主要诱因。发展中国家因为经济总量较小，工业体系不够完整，国际巨额资本流入后，大部分并未完全进入生产领域。国际短期资本的流动性极高，其负面影响主要不在于其规模，而在于资本流动方向的突然改变。国际短期资本为追逐高额利润，在资本流动不受控制的发展中国家快出快进，冲击这些国家的金融市场，洗劫这些国家的财富。1998年东亚金融危机之后，发展中国家高度关注资本流动带来的金融脆弱性。中国之所以在那次危机中独善其身，就在于当时中国对资本项下的流动进行严格控制。可见，一个经济实行金融开放政策，可以提高吸引外资的能力，但是也必须承受由此带来的风险，这似乎是一个“双刃剑”。总之，发展中国家在经济不够强大时，毫无戒备地开放金融是不明智的。

二、发展中国家金融开放面临的新情况

回顾金融危机的历史，十年前的那场危机应该算得上大危机、大影响。与1929至1930年大危机类似，全球金融危机一步步影响了全球各国的经济状况、政治生态、社会结构乃至文化思潮，同时也深刻改变了国际政治经济秩序的实力基础以及部分规则。世界最大多数的发展中国家身处其中，自然也出现诸多有关金融开放的新情况、新问题、新趋势。

第一，对有关金融开放经济思潮的反思。一是各国认识到政府干预的必要性，发展中国家实施积极的管控措施。2008年国际金融危机爆发之后，使得人们开始反思以华盛顿共识为基础的政策框架的有效性，并开始正视主要发展中国家的发展经验。多数研究者认为新自由主义虽然能带来短期效益，但造成了长期更大的波动性，给金融市场带来大量风险。金融危机的爆发恰恰是放松政府金融管制、实行市场原教旨主义的结果，同样靠市场自发力量根本无法拯救金融危机，因此，各国在应对金融危机措施中，普遍采取了不同程度的经济干预政策。2009～2014年，尽管美联储长期实施零利率和量化宽松政策，但是对房地产和商业银行监管升级并控制杠杆率，房地产金融泡沫没有过度膨胀。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨在中国发展高层论坛2014年会上指出：“对资本和金融市场的自由化要谨慎，绝对不能够操之过急。同时要保持强有力的监管体系。”[注]斯蒂格利茨：“对资本和金融市场的自由化要谨慎”，2014年3月23日，http://finance.huanqiu.com/data/2014-03/4924227.html.(上网时间：2018年8月18日)2010年，巴塞尔银行监管委员会通过了《巴塞尔协议Ⅲ》，协议着眼于设定关于资本充足率与市场流动性风险考量等方面的标准，提升了全球银行业的最低监管准则，替代了以放松金融管制为核心的盎格鲁-萨克逊监管模式。

二是各国认识到金融安全的重要性。2008年世界金融危机唤起世界各国的金融安全意识，并将金融安全提高到国家安全的高度。而在后危机时代泛起的逆全球化浪潮中，发达国家对金融开放实行的双重标准日益清晰。它们一方面要求别国开放金融市场，另一方面却没有一个是完全自由化或者说完全开放的金融市场。它们之间虽然相互开放金融市场，其开放程度是很有限的，发达国家政府对外国金融机构进入、外国金融投资和交易设置多道门槛。发达国家不仅掠夺别国的利益，而且在金融开放问题上捍卫本国利益也是毫不含糊的，它们往往在要求别国金融开放的同时，却不会对等地开放自己的关键性金融投资领域。随着发展中国家对危机的反思及对发达国家金融开放双重标准认知的深入，重视金融安全、加强货币金融部门的治理成为一种全球性趋势。

第二，发展中国家对金融开放的适应性减弱。一方面金融虚拟化削弱发展中国家应对危机的能力。金融危机爆发后的十年，一些新兴经济体由于受金融自由化思潮的影响，加之大量境外资本流入形成本国宽松货币局面，进一步推高了经济货币化率，推动部分新兴市场过度金融化趋势。同时，一些新兴市场国家金融创新在一定程度上脱离了实体经济发展的内在需求，金融虚拟化步伐日益加快，金融市场越来越脱离实体经济。在经济金融化过程中，经济重心开始逐渐从产业部门转移到金融部门，金融部门的GDP贡献率、利润比重、资产比重等指标值大幅上升。当一国金融市场受到他国金融危机传染时，即使是本国良好的宏观经济也不能为金融市场提供稳健支撑。[注]李华民：“金融开放格局下的外源性金融危机：危机源甄别及其政策含义”，《中国软科学》，2007年第3期，第126页。例如，中国金融市场资金规模庞大，而实体经济的企业却面临融资难、融资成本居高不下的问题。据统计，2016全年所有A股公司合计实现营业收入325176.40亿元，同比增长10.21%；合计归属母公司股东净利润27597.26亿元，同比增幅11.22%，其中，金融业公司实现营业收入58002.76亿元，实现净利润15351.86亿元；金融业上市公司的营业收入仅占上市公司总营业收入的17.83%，而其利润占上市公司总利润的55.62%；金融业上市公司的营业收入净利润率达到26.47%，高居各行业之首。[注]严海波：“防控金融风险 维护金融安全”，《红旗文稿》，2017年第19期，第22页。此外，互联网金融在短短几年之内经历了从政府鼓励、到大面积欺诈、到政府整顿的尴尬局面。

2008年金融危机后，为了筹集资金发展生产、刺激经济增长，发展中国家需要大量引进外资，包括外商直接投资和外债。十年来，新兴市场国家将自身的增长水平维持在5%左右，主要靠的是杠杆率的不断增加。在过去的十年里，新兴市场的企业部门杠杆率明显上涨了近一倍，自2016年以来其杠杆率水平甚至超过了100%。[注]方正证券固定收益团队：“那些新兴市场国家汇率的伤：我们该如何做？”，华尔街见闻网，2018年8月31日，https://wallstreetcn.com/articles/3398462.(上网时间：2018年8月31日)这表明由于西方发达国家定量宽松货币增发，资本流入新兴发展中国家导致其被迫增发货币，催生了该国债务驱动型经济发展。相反，主要新兴经济体在去杠杆过程中，会面临防范金融风险与降低经济活力的两难境地。

另一方面，发展中经济体金融体系缺乏独立性难以适应发达国家货币政策变化。对发展中国家而言，除非对资本账户进行直接或间接的管制，否则一国难以保持货币政策独立性。随着美国经济复苏，美联储加息，美元指数走强，境外资本流出发展中国家，促使其资产价格下跌，从而降低银行抵押品的价值，进一步减少从银行获取贷款的能力，发展中国家陷入货币收缩的境地。一方面货币收缩引起企业资金紧张和经济收缩，另一方面为了防止资本进一步外流，发展中国家央行又要提高利率，防止汇率大幅波动，但是这又加大了企业成本。资本账户的高度开放会引起货币政策的产出效应下降。当汇率波动较大时，进出口贸易受到直接影响，进而影响进出口品的产出变动，从而削弱货币政策对产出的调控效果。

第三，全球金融周期变化导致发展中国家金融风险增大。全球金融周期是一个分析发展中国家风险因素的重要内容。国际货币体系中心国美国货币政策的变化驱动全球金融周期的变化，对全球信用的消长、跨国资本的流动、全球金融杠杆和风险等国际金融变量产生直接影响，从而对发展中国国内经济周期和金融风险产生巨大的金融外溢效应。[注]Silvia Miranda-Agrippino and Helene Rey，US Monetary Policy and the Global Financial Cycle，February 10, 2018，http://helenerey.eu/Content/_Documents/MirandaAgrippinoRey18.pdf.(上网时间：2018年8月18日)美国为首的发达国家作为全球货币政策的中心国家，操纵形成一个全球金融周期。

2008年全球金融危机之后，美、欧、日等发达国家接连采取量化宽松的货币政策应对，通过购买国债、抵押贷款支持证券等，增加基础货币供给，向市场注入大量流动性，不仅金额庞大，而且周期也较长，其实质是间接增印钞票。在量化宽松等措施刺激下，发达国家逐渐迈向经济复苏通道。国际清算银行在2016年年报中指出，核心发达经济体(美国、英国、日本及除意大利、西班牙以外的欧元区)的经济增长动力逐步恢复，金融周期逐渐走出收缩期的底部。

在美欧操纵的全球金融周期的影响下，2008年金融危机之后，发展中国家被动经历了资本流入和资本流出的压力。在金融危机爆发的2008年到2015年，美国实施了4次量化宽松的货币政策，欧洲和日本也实施“放水”的货币政策。这些核心国际融资货币发行当局——如美联储、欧洲央行超宽松的货币政策释放了大量的流动性，通过其对外币的贬值和资本流动外溢到了那些原本并不需要它们的经济体，导致发展中国家普遍面临资本大量流入压力，通货膨胀和资产泡沫问题较为突出。实质上，美联储的量化宽松政策本身就是一种转嫁危机的方式。2015年12月开始到2018年8月，美联储加息七次，美联储还缩减自身资产负债表规模，实行紧缩的货币政策，结果推升了长期利率，导致美元升值和美元回流。国际清算银行认为，这表明美国等中心国家的金融周期开始进入金融扩张期的初期。新兴市场经济体却处于金融周期的不同阶段，中国处于金融周期扩张期的成熟期，巴西、俄罗斯等国已经处于金融周期收缩期的初期。

全球金融周期的变化，使发展中国家尤其是新兴经济体面临着资本大量流出的风险。一是有些发展中国家的货币面临强大贬值压力，外币计价债务风险增大，如果汇率持续下滑，将引起全球资产价格和资本大规模异动，从而引发部分国家国内金融市场的动荡，货币危机和债务危机风险加大。进入2018年以后，全球经济景气程度开始高位调整，外债负担较重的部分新兴市场经济体感受到了更明显的压力。阿根廷、巴西、土耳其、俄罗斯等外债较高国家的货币在二季度大幅贬值，一个季度内贬值幅度分别43.2%、22.7%、17.8%和11.8%。韩元、印度卢比和人民币在二季度内的贬值幅度也达到5～7个百分点。[注]中国社会科学院世界经济与政治研究所：《全球宏观经济季度报告》，2018年第2季度(总览)，第9页。阿根廷和土耳等发展中国家其通过大幅提高短期利率来应对货币贬值压力。新兴经济体这一轮升息会对其国内经济活动造成紧缩性影响，很可能再次引发货币的贬值，在外债去杠杆未充分完成之前，风险陡然增加。二是流入发展中国家的部分资本没有进入实体经济和生产性行业，而是进入证券市场和房地产市场，形成资产泡沫，加大了东道国系统性金融风险。三是资本流入时银行资金来源增加、信贷规模扩张，资本流出时银行为保持必要的流动性减少或收回贷款，导致正常生产的企业难以为继，银行出现大量呆账、坏账。

第四，部分发展中国家“去美元化”的努力。由于现行国际货币体系的内在缺陷和系统性风险不断增长，发展中国家极力推动改变美元霸权为核心的不合理国际货币体系。大多数发展中国家认识到美元霸权是发展中国家的风险源，对以美元为主导的国际货币体系产生了怀疑，对人民币的期待不断高涨。只有少数国家能够有足够能力在国际计价结算、投资交易以及价值储藏功能等方面不断提升，积极扩大国际贸易中本币的使用范围，推动本国货币逐步成为世界储备货币。美国对俄罗斯、伊朗、土耳其等国的金融制裁，迫使主要发展中国家通过鼓励双边贸易中接受各自本币、货币互换、甚至易货贸易来规避各自对美元主导的货币支付及国际金融体系的依赖所带来的风险。

人民币抓住时机顺势而为，人民币国际化走出了实质性步伐。2009年3月，时任中国人民银行行长周小川发表的《关于改革国际货币体系的思考》一文提出，此次金融危机表明当前国际货币体系存在系统性风险，必须进行改革，建议创造超主权储备货币，即创造一种与主权国家脱钩并能保持币值长期稳定的国际储备货币，实现对现有国际货币体系的改革。同年，中国人民银行积极扩大香港人民币离岸市场，支持跨境贸易和投资的人民币结算。2015年7月，中国人民银行向境外央行、国际金融机构和主权财富基金开放银行间债券市场，监管部门还设置了“沪港通”“深港通”“债券通”等渠道连接境内外资本市场。在人民币跨境支付结算需求迅速增长，对金融基础设施的要求越来越高的背景下，2015年10月8日，中国人民币跨境支付系统(CIPS)上线运行，为境内外金融机构人民币跨境和离岸业务提供资金清算、结算服务，成为人民币国际化的关键一步。2015年12月，由中国倡导的第一个多边金融机构亚洲基础设施投资银行在北京正式成立。2016年10月1日，人民币正式加入国际货币基金组织的特别提款权货币篮子，增加了人民币在特别提款权的比重。2016年4月上海黄金交易所“上海金”正式挂牌交易，中国加入世界黄金定价权。2018年3月，中国原油期货在上海期货交易所子公司上海国际能源交易中心正式挂牌交易，将发行以人民币计价、与黄金挂钩的原油期货，一方面提高中国的原油定价权，另一方面通过绕开美元计价的标准用人民币进行交易，有力提升人民币在国际原油贸易中使用率。

第五，世界对金融开放的推进“有收有放”。国际货币基金组织对开放资本项目的认识发生了变化。20世纪90年代中期开始，国际货币基金组织一直鼓吹并推进发展中国家资本账户自由化，他们认为资本流动能使资金短缺的发展中国家吸引生产性投资项目的融资。全球金融危机爆发两年之后的2010年，该机构对资本流动的态度发生了一些审慎性的变化：量化宽松的货币政策正使发达国家资本正在流向新兴市场国家，并指出短期资本流动不稳定性的负面影响，[注]Jonathan David Ostry, Atish R. Ghosh, Karl F Habermeier,Marcos d Chamon, Mahvash S Qureshi and Dennis B. S. Reinhardt，“Capital Inflows: The Role of Controls”，February 19, 2010，https://www.imf.org/en/Publications/IMF-Staff-Position-Notes/Issues/2016/12/31/Capital-Inflows-The-Role-of-Controls-23580.( 上网时间：2018年8月18日)这在一定程度上改变了其鼓励资本自由流动的传统观点。

多数国家更是从一次次教训中认识到，不能轻易放开资本项下可自由流动。有研究指出，2009～2014年资本过度流入，是发展中国家许多经济金融问题的根源。资本流动管理和汇率管理的政策组合，是包括中国在内发展中国家的正确选择，资本流动管理应当从流出管理转向在宏观审慎政策框架下的流入管理。[注]丁志杰：“关于跨境资本流动的理论思考与现实考察”，《中国外汇》，2018年第1期，第36页。作为资本管制重要措施的托宾税，在2008年金融危机之后，又一次引发热议，被欧洲国家普遍接受，德国、法国等11个欧盟成员国甚至受托宾税的启发，开始主张对股票、债券和衍生品交易征收金融交易税。[注]《径山报告》课题组：《中国金融开放的下半场》，中信出版集团，2018年，第226页。托宾税是人们对金融危机进行反思的结果。2010年11月，二十国集团首尔峰会上，跨国资本流动管理成为主题之一。峰会首脑宣言中首次认同，一些新兴市场国家资本流动存在过度波动的风险，要求发达国家特别是储备货币发行国，平抑汇率的过度波动和无序运行；并认可那些储备充足，实行浮动汇率的新兴国家，采取宏观审慎措施，以应对资本流入，防止货币汇率高估。美国国家经济研究局(NBER)的工作论文专门对资本流入管制政策和审慎监管政策与经济金融稳定性之间的关系进行研究，得出资本管制和各种审慎监管政策，资本流入控制可以作为政策工具包的一个重要部分，减少在经济繁荣阶段的金融脆弱性，减少对外负债结构的风险和外币贷款的经济风险程度，帮助加强经济在衰退和资本流出时期的弹性。[注]Mahvash S. Qureshi,Jonathan D. Ostry, Atish R. Ghosh and Marcos Chamon,“Managing Capital Inflows: The Role Of Capital Controls And Prudential Policies，”NBER Working Paper Series，August 2011,http://www.nber.org/papers/w17363.pdf.(上网时间：2018年8月18日)

在金融开放“收”的同时，“放”的步伐也在加快。发达国家的金融服务业强势进入经济前景良好的新兴发展中国家，设立分支机构，参与金融机构股权投资，其目的是配合所服务大公司地跨国发展进行盈利业务的战略布局。发展中国家允许外资金融机构开办分支机构、以及引进战略投资者，其目的是获取境外资金、增加适度竞争，以及完善公司治理结构、学习先进管理经验，达到“你中有我、我中有你”的状态，致使别的国家要想实行金融制裁会更困难[注]“中国金融四十人论坛伊春论坛上郭凯发言”，http://finance.ifeng.com/a/20180817/16456914_0.shtml.(上网时间；2018年8月18日)。2018年6月28日，中国国家发展改革委、商务部发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》，取消对中资银行的外资单一持股不超过20%、合计持股不超过25%的持股比例限制；将证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司和寿险公司的外资股比上限放宽至51%，到2021年全部取消股比限制。这标志着中国金融开放和放宽市场准入迈出重要步伐。

三、发展中国家尤其是中国金融开放宜坚持的原则

分析问题是为了解决问题。发展中国家尤其是新兴市场国家逐渐认识到自身的共同利益，在遭受危机重创之后深刻汲取教训，一致行动开辟新路，本文提出以下金融开放的启示性原则。

(一)坚持金融开放式保护主义。金融开放是发展的一种手段。就一国来说，金融开放应该服务于国家长远利益，促进发展中国家金融业对外交往的程度，增加国际金融交往、竞争和融合。但是，随着经济全球化和金融自由化的推进，加之发展中国家金融体系的内在脆弱性本质，金融风险很容易在一国爆发，并在国家之间相互传染，发展中国家维护金融安全的任务越来越重。世界金融市场要求开放运行与一个国家维护金融安全的矛盾迫使各国根据实际国情做出慎重选择，把开放作为目的而非手段，违背了社会发展的客观规律，不考虑经济发展阶段、居民收入水平、金融市场的完善程度以及金融监管的能力，必然会带来金融、经济乃至整个社会的混乱。

发展中国家应当学习发达国家金融开放的经验，汲取其他发展中国家金融开放过程中的深刻教训，实施金融开放式保护主义，把金融开放和保护本国金融市场结合起来。目前，西方发达国家所推行金融开放是有选择的开放。它们在自己的优势领域要求别的国家实行开放，在关系到国家重大金融利益、或者容易受到别国控制的领域，实行有限度的开放、或者表面上开放。在实际执行中，发达国家会设定许多审批裁决的门槛，最终根据国家利益需要批准或拒绝外国金融机构开设机构、收购股份，或者参与本国某些金融业务。对此，国内学术界和金融界鲜有人进行深入的研究，仅有曾供职于工商银行纽约代表处的赵江在美国实地观察之后，发表关于“金融开放式保护主义”系列成果。他从美国政府对银行业、保险业保护入手，介绍美国的金融保护政策。[注]赵江：“美国政府对本国银行业的保护——美国实施金融保护政策的系列分析报告之二”，《人民日报(海外版)》，2002年3月2日；赵江：“美国政府对本国保险业的保护——美国实施金融保护政策的系列分析报告之三”，《人民日报(海外版)》，2002年4月13日。在此基础上借鉴贸易领域“开放式保护主义”，提出“金融开放式保护主义”的概念。“开放式保护主义，是一国(或多国联盟)政府一方面保持国内市场总体对外开放乃至扩大开放的大环境，另一方面又根据本国经济利益的需要，以公益性、社会性、程序性等类诉求为依据，以专项法规的定向约束和管理体系的特别设计为手段，以对国外竞争者设置制度化的市场障碍为目的，在市场开放的同时实现对特定领域的局部性保护。将这套政策引用到金融领域，就形成了金融开放式保护主义”。[注]赵江：“美国开放式金融保护主义政策”，《国际经济评论》，2002年第3期，第15页。当今世界主张金融自由化的美国，政府颁布法律对金融核心业务提供了明确的保护，是典型的“金融开放式保护主义”。

金融业作为支持现代社会运转的关键产业，在经济全球化的过程中既需要开放，也需要保护。保护和开放都是为了国家利益，要把握开放与保护之间的均衡。有研究认为，金融开放可能危及一国的金融安全，但是否出现金融危机很大程度上取决于一国在金融开放过程中能否建立有效的保护机制。[注]叶辅靖：“金融开放与金融安全”，《国际政治科学》，2006年第4期，第51～52页。应该说，作为全球金融中心的美国，其竞争力和抗风险能力是全球领先的，但正是在这样一个国家，开放式保护成为了主流的政策取向。相比之下，发展中国家应该兼具“有效保护”和“适度开放”的双重标准。“有效保护”不是保护落后，其着眼点是提高本土金融机构的竞争能力。“适度开放”也不是排斥竞争，其立足点是确保国家金融稳定。

(二)坚持平等开放、对等开放原则。以国家利益为出发点，以金融安全为底线，逐项实证分析具体开放项目和开放幅度的成本收益。不应该以某一个国家或者强国集团的要求和施压作为金融开放的理由，更应该防范外资利益集团的代理人、代言人对决策过程的干预和参与，守住国家利益的底线。外资金融机构在中国申请金融业务牌照是否获得实质性批准，在符合法定评估、审批程序之外，应该综合考虑其母国对中国金融机构相关业务牌照批设情况。在金融业务开放方面，要在实施细则中要设置业务门槛，阻止外资金融机构和境外机构参与衍生品发行、交易以及对冲基金投资等高风险性金融业务。

多年来，美国对外国特别是中国对美投资的国家安全审查十分频繁、严厉。中资企业对美国高科技公司、金融机构等方面的投资在美国的国家安全审查过程中很少顺利通过，实质上表明美国以安全审查为名，行核心利益保护之实。2007年美国通过的《外国投资与国家安全法》给“国家安全”做了一个大致的定位，主要包括关键基础设施和关键技术两方面，而这两方面涉及的内容也十分广泛，涵盖了通信、能源、金融服务、水资源、交通等领域。2018年8月，美国《外国投资风险评估现代化法案》已作为《2019财年国防授权法案》的一部分由特朗普总统签署生效，该法案加强了美国政府的国家安全审查，并赋予美国外国投资委员会(CFIUS)更多权力。在金融开放方面，我们应该学习美国外国投资委员会对外国投资的国家安全审查方法、内容和程序，构筑中国的金融安全保障体系。

(三)回归金融服务实体经济的职能定位。单个金融企业有做大做强的动力，但作为一个特殊行业，金融监管部门不能通过放松管制创造制度红利，盲目鼓励金融业获取超额利润。金融是现代经济的核心和血液，是资源配置和宏观调控的重要工具。金融的职责是为实体经济服务，为经济主体的借贷双方和买卖双方提供信用交易中介服务，为全社会配置资源提供服务。如果金融业脱离实体经济、自我膨胀、自我循环，则会积累巨大的金融风险，危害金融稳定。

德国对金融业定位和监管值得学习。德国通过抑制金融业追逐风险，使其保持较低的行业收益率，降低了行业的吸引力，避免了经济脱实向虚，为实体经济的发展提供了一个稳定的金融环境；金融监管部门不反对金融竞争，但反对过度竞争。抑制银行业的过度竞争有助于维护金融稳定。中国金融业在2016年之前刚刚经历了一个快速放松管制的阶段，也产生了一系列“脱实向虚”的风险。宏观决策层和监管层，不能过度强调金融业自身的发展，而应当放到国家大局和整体金融监管框架考虑问题。金融业要坚持以人民为中心的发展思想，抑制过度的利益冲动，持续提升薄弱领域和关键环节金融服务水平，降低全社会尤其是实体经济的资金成本，为建立稳定、可持续、风险可控的金融体系提供保障。

(四)建立主权信用创造的货币发行机制。美元霸权几乎垄断了世界货币的发行，占据全球金融秩序的高端，对各国利率、汇率、生产、就业和价格产生重大影响。美元之所以产生如此影响，是由于大多数国家外汇储备与本币发行相挂钩的基础货币发行机制实质上使本币成为美元的影子货币或者派生货币，抑制了其独立自主的经济金融发展能力。发展中国家要实施有利于国内发展的货币金融政策，必须最大限度减少美元货币政策对本国货币政策的影响。

在贸易摩擦加剧的背景下，发展中国家应该高度重视发行主权信用替代外资外债被动信用创造。发展中大国完全可以利用主权货币创造功能，发行的货币为国内经济有计划、可持续发展融资，不应当受制于美元流入和美元储备而被动发行，还失去部分产业的控制权。发展国家应追求以政权为基础的货币创造，摈弃西方货币主义奉为教条的币值稳定目标，为货币市场提供充足流动性，为财政政策和政府刺激经济提供资金支持，实行反周期宏观经济政策，而不是相反的、打着“稳健”标签的新自由主义紧缩政策。当一个主权国家政府发行货币，实际上是发行了主权信用凭证，用政府发行的货币购买主权债券是政府向经济中投放更多的主权信用，政府可以使用这些资金进行国内投资和建设，激发更多的国内固定资产和基础设施投资，保证经济在持续增长中实现“转换动能”“升级换挡”，而不是在新自由主义主张的紧缩或者“L”型衰退中达到所谓结构性改革目标。

(五)实施人民币国际化战略。人民币国际化本身就是提高经济开放程度。一是可以提高货币政策自主性，缓冲境外波动性风险因素的冲击。二是可以获得“铸币税”。三是可以通过提高对外负债杠杆水平获得更大消费和发展空间。中国对外经济发展将以中国制造为代表的国际贸易驱动，进入到以人民币国际化驱动的全面开放时代。改革不合理的国际货币体系，是一个漫长的、渐进的国际利益变化过程，人民币国际化是其中的关键内容。中国已经成为世界第二大经济体，在经济基本面、制度环境、国际贸易、对外投资等方面已经具备人民币走出去的条件。加之美国自身体制原因导致金融危机的爆发，美元霸权导致各国产生巨大损失，支持人民币国际化的国际环境渐趋形成。

(六)谨慎对待资本项下可自由兑换。2008年金融危机以来，主要发达国家实行量化宽松的货币政策，向国际金融市场释放了巨大的流动性。这些流动性规模大、流动性强、不稳定，其中很大一部分以中国为目的地，引发中国的资产泡沫和金融 “脱媒”。根据蒙代尔“三元悖论”，这就导致在开放经济条件下，本国货币政策的独立性—固定汇率—资本的自由流动三者不能同时实现，最多只能同时满足两个目标，而放弃另外一个目标来实现调控的目的。当前，即便是放弃固定汇率制，也可能不足以保证独立的货币政策。因此，根据各国的经验教训，对资本自由流动实施精准有效的管理，应该是发展中国家尤其是中国金融开放中的必然选择。实施跨境资本流动管理有利于平抑汇率短期波动对国内经济的负面冲击。资本流动管理与宏观审慎一脉相承，能够通过平抑资本流动剧烈波动，实现避险功能。特别是对发展中国家而言，国内普遍存在着经济结构不合理、金融市场不发达等弱点，贸然开放资本流动，将增大爆发货币危机与金融危机的概率，这对中国而言无疑具有现实意义。发展中国家在加速对外开放的同时保证宏观经济和金融系统稳定，就要统筹合理运用资本流动管理工具，要有资本流入和流出的类别、规模、性质的甄别机制，做到精准化管理。托宾税或类托宾税，理论上可以有效阻隔国内市场和国际市场，一方面可以抑制资本短期流动、维护汇率稳定，另一方面为货币政策实施创造空间，增加货币政策操作的独立性。因此，发展中国家可以研究将托宾税纳入跨境资本管理体系。○