山东土地托管调查与思考

土地托管，是指农户在土地承包权、经营权不变的前提下，将产前、产中、产后等环节中的部分或全部事务委托给托管服务组织代为管理的一种农业生产性服务形式，对于推动实施乡村振兴战略，实现小农户与现代农业对接，促进农村一二三产业融合发展具有重要意义。近年来，山东省积极推进以土地托管为主要内容的供销系统综合改革，目前已形成以为农服务中心为依托的“三公里服务圈”托管模式，但仍然存在一定问题。分析山东省土地托管发展现状，明晰发展中存在的问题及原因，找到突破瓶颈的方法，对山东省土地托管乃至全国土地托管发展意义重大。

一、山东省土地托管发展现状

（一）服务规模不断扩大

1．土地托管面积不断扩大。近年来，我省土地托管面积不断扩大。2015年上半年，全省托管面积达2000万亩，2015年底增至2454万亩，半年间增长23%。其中，供销系统托管服务发展较为突出。2014年底，供销系统托管面积为826万亩，至2016年底，土地托管面积已增加至2107万亩，不仅土地托管面积绝对值不断扩大，增加速度也较为可观，从2015年开始，托管面积每半年分别增加26%、31%、26%、23%。

2．服务农户数量迅速增加。土地托管以其高效率、高质量的服务，解决了农户无人种地、不会种地、种不好地的问题，深受农户欢迎，服务农户数量不断增加。以山东省供销系统领办的为农服务中心为例，2015年第三季度，为农服务中心服务新型市场经营主体3.78万个、服务普通农户380万户，较年初分别增加1.1万个和180万户，增长率分别为41%和90%，增长迅速。

（二）服务组织多元化，以供销系统为主

1．服务组织多元化。目前，山东省提供托管服务的组织类型呈现多元化趋势。供销合作社（包括其领办的为农服务中心）、专业合作社、土地托管企业、家庭农场以及邮政系统、烟草系统、水利系统、物流系统等组织均为农户提供托管服务，服务供给主体种类越来越多样化，服务组织数量也不断增加。截至2015年6月，全省开展托管服务的农机合作社有3448个，2016年初，全省提供托管服务的组织数量达5470个，2017年初增加至8984个。

2．服务供给主体以供销社系统为主。山东省作为全国四大供销系统综合改革试点之一，其推出的“名片”便是土地托管。目前随着土地托管的不断深入发展，提供土地托管服务的组织数量和种类不断增多，但仍以供销系统为主。以2015年为例，山东省共托管土地面积为2454万亩，其中仅供销系统托管1360万亩，占全部托管面积的55%。

（三）组织方式逐渐走向联合

1．托管组织之间的联合。土地托管服务开展之初，不论是供销系统还是农机合作社、土地托管专业合作社、土地托管企业等其他服务组织，基本都是自己单独运作，独自提供托管服务。近年来，托管组织不再单独提供服务，部分地区形成了供销社与专业合作社、服务企业等组织联合服务的形式。通常以市社农业服务企业为主，各乡镇农民专业合作社联合社为支撑，双方按一定的股权比例进行联合共建，形成一套集投资、建设、运营为一体的成熟模式，共同为农户提供托管服务。

2．托管组织与其他部门组织的联合。目前，山东全省都在积极推进土地托管服务。以供销社为例，逐步构建起社农结合、社村共建的多层次全方位为农服务协同机制，形成以供销社领办的农民专业合作社及其联合社为载体，农口等行政部门支持、各类市场经营主体自愿参与的新型农业土地托管服务体系。在社农结合方面，构建供销社与农口行政部门协同服务机制，与农业、水利等部门联合出台文件，形成推进托管服务规模化的整体合力，加大托管力度。在社村共建方面，着力构筑基层供销社、村“两委”、专业合作社以及信用互助组织“四位一体”共同运营的新机制，为农户提供更多更好的托管服务。

（四）服务作物多样化，服务内容全面化

1．服务作物多样化。土地托管服务从便于提供服务的大田作物开始，其中主要是小麦、玉米等粮食作物，为保障粮食安全，粮食作物一直是托管服务的重中之重。目前，服务作物品种除小麦、玉米等基本粮食作物外，还有水稻、棉花、马铃薯等多种大田作物和大蒜、茶叶、草莓、苗木等多种经济作物，呈现多样化趋势。如，滨州、东营、潍坊三市2014年建成全托管20万亩棉花生产基地；枣庄、潍坊、泰安等市大力开展马铃薯托管服务；枣庄枣店香合作社在2013年为当地村民托管枣园6万亩。

截至2016年9月底，山东省托管经济作物达20余种。以供销系统为例，2016年，共托管经济作物624万亩，占其全部托管面积的30%以上，其中，果品、瓜菜、花生、棉花托管面积占比分别为12.4%、6.0%、5.5%、2.6%。

2．服务内容全面化。托管组织从侧重于产前农资服务、产中农机服务向提供产前、产中、产后（粮食烘干、储藏、代售等）全过程服务转变，服务内容日趋全面。供销系统作为山东省农业生产托管领头羊，表现尤其明显。2016年底，供销系统配备烘干机230组（粮食日烘干能力达3万吨），土壤检测设备960台（套），智能配肥设备569台（套），植保飞机562架，整合购置大中型农业机械多台，可提供农资供应、耕地、播种、测土配肥、浇水、统防统治、收获、运输、烘干、储存、销售、加工等各环节全程服务。

虽然呈现全面化趋势，但就目前来说，大多数的托管供给主体更侧重产前和产中的服务，尤其是产中的服务。而就产中环节提供的服务来看，虽然针对病虫草害防治等田间作业的服务内容正在快速增加，但从总体看，托管服务的重点仍在于提供耕种收等机械化服务。

（五）服务形式日渐丰富，以半托管为主

1．服务形式日渐丰富。土地托管可分为“全托管服务”和“半托管服务”两大类，具体托管形式逐渐丰富。“全托管服务”又称为“保姆式托管”，是对农资供应、耕地、播种（含施肥）、田间管理（含浇水、施肥、病虫草害防治等）、收获（含收割、运输、玉米脱粒）、烘干、储存、销售、加工等生产环节提供全程服务。如山东省常见的“订单式托管”，托管组织为农户提供全程托管服务，确保产出数量，并以低于市场价格的服务价格对所有生产环节“打包”收取费用。半托管服务也称为“菜单式托管”，是围绕良种培育、耕种灌溉、测土配肥、脱粒收割、加工销售等关键生产经营环节所提供的服务，托管组织根据不同环节的服务收取相应费用，农户可以自由选择一个或几个环节托管，灵活性较强。半托管服务中有单环节托管、多环节托管、关键环节综合托管等多种形式，有效满足了不同农户的不同服务需求。

2．服务形式以半托管为主。目前，全托管服务和半托管服务均有开展，但半托管服务占绝对优势。以供销系统为例，2014年底、2015年底，半托管服务面积分别为1209万亩、1490万亩，所占比例近90%，而全托管服务面积仅占10%左右。截至2016年底，供销系统共托管2107万亩，其中半托管服务面积为1851万亩，占比达88%，远远多于全托管服务。供销系统作为山东省规模最大的土地托管服务供给主体，其托管服务形式情况基本反映了山东省的整体情况。

二、山东省土地托管发展中存在的问题

（一）托管供给主体相对单一

山东省土地托管服务组织虽呈现多元化趋势，但仍以供销系统为主，如前所述，仅供销系统就托管了全省一半以上的耕地，超过其他组织托管总规模，说明托管供给主体相对单一。主要是由于近年来山东省实行以土地托管为主要内容的供销系统综合改革，相比于其他托管组织，供销系统开展土地托管早，政府扶持力度大，组织规模、服务规模、技术水平等更优，形成了目前供销系统在全省土地托管中处于支配地位的局面。但是长此以往极易形成供销系统“一家独大”的局面，造成托管服务市场的垄断，不利于土地托管服务水平的提升，所以需要加快培育多元化经营主体协调发展，各类托管组织也要不断提高自身服务能力，加快自身发展。

（二）大田作物托管结构失衡

目前，虽然托管作物品种日渐多样化，但是托管作物结构不甚合理，大田粮食作物中水稻托管面积依然较少，托管比率（托管面积占种植面积的比率）仍不如小麦和玉米。以玉米为例，2016年，山东省供销系统托管面积达1392万亩，占当年种植面积的近30%，全省对玉米的托管比率达40%以上；而2016年全省供销系统托管水稻面积为40万亩，仅占当年全省水稻种植面积的23%，全省对水稻的托管比率在30%左右。造成托管大田作物结构失衡的原因主要是，相比于玉米、小麦等作物，水稻的培育较为繁琐，对服务的技术要求也较高。从长期来看，这种失衡现象不利于土地托管的进一步推广和发展，因此托管组织要进一步提高自身服务技术，加强对水稻的托管服务，从而优化粮食作物托管结构。

（三）全托管服务形式推广困难

当前，托管服务形式日渐丰富，但半托管服务仍占绝大多数，全托管服务形式推广存在困难。在2014—2016年这三年中，山东省供销系统从事全托管服务的面积平均只占托管总面积的10%左右，最高时也只有16%；而从事半托管服务的面积平均占托管总面积的近90%，二者之间差距十分明显。全托管服务形式难以推广的主要原因在于，不同于形式灵活的半托管服务，全托管服务面向的需求主体一般是种粮机会成本较高的农户或农业企业，本身土地数量较少，且部分农户有较强的“恋地”情结，不放心将土地全部托管给托管组织。全托管服务形式推广困难，制约了土地托管的全面推广和发展，这需要托管组织进一步提高全托管服务能力，推进全托管服务的推广和发展。

（四）为分散农户提供托管服务仍存在困难

目前山东省土地托管发展速度较快，但是为分散农户提供托管服务仍然存在一定困难。一方面，分散农户自身信息不畅，对土地托管不了解，不放心将土地托管给托管组织；另一方面，我国分散农户土地细碎化现象较为严重，地块多且分散，托管组织对这些土地进行规模化管理的交易成本较高，为分散农户提供托管服务的积极性不高。由此导致了目前托管组织为分散农户提供托管服务存在困难的现象，阻碍了土地托管的深入推广，不利于小农户参与农业现代化进程，这就需要托管组织和村“两委”等进一步加强合作，解决为分散小农户托管土地困难的问题。

三、进一步推广土地托管的建议

（一）培育多元化经营性服务组织

按照主体多元、形式多样、竞争充分的原则加快培育各类经营性服务主体，使不同经营服务主体的优势充分发挥。继续支持供销社系统领办为农服务中心，开展各种形式的土地托管服务，充分发挥其组织优势和与相关部门的对接优势。同时，鼓励专业合作社向社员和其他农户提供各环节托管服务，发挥其服务周边农户、引领农户对接市场的带动作用；支持各类专业托管公司开展托管服务，发挥其服务模式成熟、运作灵活、服务高效、服务能力较强的优势；鼓励家庭农场在服务自身外，向周边农户开展托管服务，发挥地邻优势，提高机械使用效率。

（二）优化粮食作物托管结构

保障粮食安全尤其是口粮安全，是我国农业发展的重中之重。各类托管组织不仅要把小麦、水稻、玉米、大豆等大宗粮食作物作为重点服务与支持的对象，还要不断提高自身技术水平，适当加大繁杂工序粮食作物托管力度，努力做到优化粮食作物托管结构，通过规模化、专业化的服务实现粮食生产的节本、增效，提高普通农户和新型种粮主体种植各类粮食作物的积极性，确保我国口粮安全和其他重要产业安全。

（三）提高全托管服务能力

目前，以单环节托管、多环节托管和关键环节综合托管为主的半托管模式和以订单式为主的全托管模式，一定程度上满足了农户的需求。为进一步推广全托管服务形式，各类托管组织应不断提高自身组织能力和全托管服务能力，积极宣传自身提供全托管的服务内容、服务对象、服务作物、合约保障等，通过实施全托管项目区示范、展览等方式加深农户对全托管模式的了解，消除农户的后顾之忧，使农户更加放心地将土地“全托”给托管组织。

（四）加强与基层组织合作

基层组织（村“两委”等）是与农户直接接触、农户最为了解和信任的组织，要充分发挥其优势，实现分散农户和托管服务组织的有效对接。各托管组织要加强与基层组织的合作，借助基层组织的力量，将托管农户的耕地集中连片，低成本高效率高质量地完成托管服务；同时，要提高对分散土地以及不连片土地的管理服务水平，让分散农户体验到托管服务带来的便利，吸引带动更多农户参与土地托管，加快实现小农户与现代农业的对接。