中国政府治理的法治路径

文/石佑启 杨治坤

中国政府治理包括自治和共治两个维度。从政府管理迈向政府治理的过程，也是从法制政府走向法治政府的同步过程。政府治理与法治存在根本保证、治道框架、内在价值、外在形式、目标追求、建设路径上的契合，为实现政府治理的法治化奠定了基础。政府治理的多元主体结构、规则多元、过程交互、方式多样以及纠纷复合性对法治建设提出了新要求。回应政府治理的法治需求，应推进政府职能定位及其权力配置的法定化，拓展行政主体类型并完善行政组织法，丰富法的渊源并以共识性规则改造支配性规则，以交互性为指针完善行政程序制度，规范多样化的行政行为，建立多元纠纷解决机制与强化权利救济等，以彰显政府治理的法治之道。在政府治理与法治融合互动的进程中，需要协调政府治理陷阱、法治的限度等潜在风险。

中国政府治理的语义分析

中国政府治理变革始于行政改革，包括发展行政和行政发展两部分，前者重点是通过改革来加强对发展项目的行政管理，后者则是行政体制本身的发展和完善。基于中国从政府管理迈向政府治理的实践探索经验，中国政府治理包含两层涵义：

一是政府对自身的治理，称之为政府治理的“自治”维度。它强调政府依法通过自身改革、自我调适、自我完善，以达到政府系统内部治理的良善。此种情形下，政府自身是治理的客体，其所对应的是“建构官僚制”，即“以自上而下、命令服从为管理风格的官僚制”。政府治理的自治维度，涉及行政系统纵向与横向的府际间关系的调适，政府系统内部的主体结构、权力结构、组织结构的优化，以及权力运行机制的完善和行政效能的提升。

二是政府对公共事务的合作治理，称之为政府治理的“共治”维度。其所对应的是“官僚制的解构和重构”，其核心问题在于实现政府治理权能的分化和转移，即由政府、社会、市场等多元主体对公共事务的共同治理，形成政府、社会、市场多元主体的合作治理结构。合作、协调、伙伴关系、互利共赢是共治的基本精髓。以政府为原点考察共治维度的政府治理，关涉政府治理角色、治理结构、治理重心和治理方式的转变与调适。

政府治理与法治的契合

政府治理应当是法治之下的治理，但政府治理与法治之间不是简单的线性关系，而是相互渗透、互为条件的，具有内在统一性与契合互动性。

其一，党的领导是根本保证上的契合。党在整个国家治理中处于总揽全局、协调各方的领导核心地位。坚持党的领导，是政府治理取得成效的根本保证。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义法治最根本的保证。坚持在党的领导下依法治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

其二，宪法秩序是治道框架上的契合。政府治理与法治均是一套有关价值指引-制度安排-制度实践的综合体。宪法秩序从实然状态向应然状态的迈进过程，以及行政权力/相对人权利、政府/公民关系结构从非均衡→均衡→非均衡→均衡的调适过程，展现了从政府管理向政府治理、从法制政府向法治政府的转型与形构。政府治理和法治建设同处于具有复合性、对应性的网络关系结构之中，二者在事项划分层次、空间领域上具有一致性，在时间维度上具有过程同步性。从政府管理向政府治理转型，与从法制政府向法治政府转型，几乎是一个交互同步过程。

其三，权利保障是内在价值上的契合。依法保障权利是法治大厦的基石，也是宪法保障人权基本精髓的践行与落实。只有政府认真对待人权和公民权利，人民才会认真对待政府、法律和秩序，法治的价值目标方能得以实现。权利保障是政府治理追求的内在价值，是现代政府行为的出发点和落脚点，也是政府的基本责任。政府治理必须坚持以人为本，秉持公共理性，而权利的公平正义性是保持治理公共理性的基础。

其四，有限有效政府是外在形式上的契合。有限有效政府意味着政府不是一个无所不能、无事不管、无孔不入的万能政府，也不是一个消极无为的小政府，而应是一个职能有限、规模适度、权责一致、行为高效、效益最优的政府。从政府治理的自治维度看，有限有效政府要求在政府系统内部完善行政管理体制，建立纵向、横向、斜向的政府间合作关系，以提升政府治理的有效性。而从法治的视角看，就是要依法推进行政体制改革，科学划定各级政府及其职能部门职责和权限，在纵向、横向上合理配置行政权力，优化行政组织结构，完善行政权力运行机制，健全行政权力的制约监督机制和责任追究机制，促使政府权力合法、公正、高效运作。

其五，良法善治是目标追求上的契合。善治既是治理的目标，也是治理的效果，还是治理的方式，是治理的价值评价标准和指导性原则。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。以良法促进发展、保障善治，也即法治为政府治理提供法律制度安排和运行架构，政府治理有效性源自法治轨道下的常态性实施。政府治理的有效性与合法性结合，应当迈向良法善治。

其六，行政合作是建设路径上的契合。政府治理需要以行政公开与公民监督为前提，以与社会、市场、公民合作为途径，通过对话、沟通、妥协等方式，建立政府与社会组织、市场主体、公民之间的行政合作网络，形成多元主体之间的共建、共治、共享局面。政府治理的行政合作模式，在内部和外部两个层面展开。而法治的任务就是合理配置各级政府及其职能部门的行政权力，规范社会组织行使的社会公行政权，在机制、内容上建立与行政权力-相对人权利均衡结构相适应的制度安排，以及形式上建立完备的规制行政权力和保障相对人权利的法规范体系。

政府治理的法治需求

探究政府治理的法治需求，既有价值目标层面的关照，也有现实维度的考量。

其一，政府治理的多元主体结构呼唤变革“政府—相对人”二元主体结构。政府治理的多元主体结构，造就政府—社会—市场三维主体关系变革。而在我国法治建设进程中，有关法治政府的制度安排和运行机制，在很大程度上还没有脱离政府管理的思维。一是“政府—相对人”二元结构是法治政府制度安排的基本图景。二是政府是“政府—相对人”二元结构的制度设计基点，政府行政权则是制度设计的出发点。三是行政权力—相对人权利的支配性结构失衡现象仍然存在。因此，以“政府—相对人”二元结构为制度设计的法治建设，与多元主体结构的政府治理所对应的“政府—相对人”、“社会组织—相对人”无法同步接轨。

其二，政府治理规则的多元化呼唤变革国家制定法的一元化。传统政府管理中依法行政和与之对应的法治政府，尤为强调实定法依据。但政府治理更关注各合作治理主体之间选择合适的治理工具促成公共事务治理目标的有效实现，包括公法行为和私法行为及其二者组合。故政府治理所适用的治理依据也从公法规则延伸至私法规则，以及多方协商后所签订的公法协议或私法契约，都可成为规制各治理主体的行为准则。因此，当前依据国家制定法行政及其对应的法治政府建设，与政府治理所需求的规则多元化，包括国家制定法规范、社会自治规范与合约规范——不仅存在理解上的差异，而且可能与政府治理所需求的依法治理和法治政府建设难以有效对接。

其三，政府治理过程的交互性呼唤变革单向度的行政程序制度。与政府管理相契合的行政程序制度，是以行政权与相对人权利二元对立、政府与行政相对人两造对抗为特质进行构造的，表征着政府与行政相对人在行政过程中命令与服从的关系结构。政府治理开启了合作行政的新图景，以政府治理所内含的平等、协商、双向的交互精神为参照，对应的行政程序法应当凸显程序价值的兼容并包、主体结构的伙伴化、程序风格的交往理性化以及程序表达的论辩规则化。

其四，政府治理方式的多样化呼唤变革单一化的政府管理方式。面对政府治理中行政活动的回应性、社会分化、多主体合作等，原有的行政法治模式为行政活动提供民主正当性的能力日益匮乏。政府治理要求变革僵硬、单一、强制的政府管理方式，变强制命令为沟通协商，变单向推进为互动合作，变强制的普遍使用为强制与非强制兼顾和选择适用，变硬性管制为柔性说理。与之对应的政府治理法治化应当回应从权力单向度、强制性行使转变为政府与社会、政府与市场、政府与公民之间的双向互动、多样化、共识性的变革需求。

其五，政府治理纠纷的复合性呼唤变革单调性的纠纷解决机制。政府治理多主体意味着政府之外的其他主体加入了公共责任的分摊体系，从单一责任主体拓展至多方责任主体。在政府治理中，公益与私益交融，公法行为与私法行为混合，公法规则与私法规则交织，所谓的“私法公法化”与“公法私法化”在政府治理中表现尤为明显。因此，政府治理纠纷解决机制设计必将对既有的纠纷解决模式如行政调解、行政仲裁、行政复议、行政诉讼等予以改造。

政府治理的法治回应

其一，政府职能定位和权力配置的法定化。厘定政府职能边界，形成各级政府合理的职能结构，并构建合理的行政职权结构，这是政府治理与法治建设的共同任务。一是实现政府职能定位及其法定化。政府职能定位就是要在既有宪法框架下合理划定政府、市场、社会的边界，建立起政府、市场、社会多元主体分域治理的合作框架。二是实现政府权力配置的法定化。一方面，纵向上政府权力配置实现层级化与法定化，形成清晰明确的层级化行政权力结构，非经法定程序不得随意改变，各级政府间的行政权限争议可以通过法律途径解决。另一方面，横向上政府权力综合化配置与平面化构造。政府权力横向上综合化配置着力解决“条条行政”模式下职责交叉、政出多门问题，凸显“块块行政”的整体性。同时，需要在横向上架构起决策权、执行权和监督权相互分离、相互制约的行政权力内部结构和运行机制。

其二，行政主体多元化与行政组织法的发展。多元主体合作治理的兴起与发展，改变了以政府为单一主体的管理模式，使政府与公民的两极关系转化为政府与公民、政府与社会组织、社会组织与公民之间的多维度行政关系。现代意义上的行政组织不仅包括国家行政组织，还应当包括社会组织。作为调整和规范行政组织的行政组织法，不仅包括针对国家行政组织的组织法，而且也应包括履行社会公共行政职能的社会组织的组织法。规范国家行政组织的组织法是行政组织法的当然的组成部分，而规范社会组织及其与政府关系的《社会组织基本法》，以及对行政组织进行监督的《行政组织监督法》同样必不可少。因此，行政组织法应当对政府治理带来的行政机关、法律法规授权组织和社会组织在政府治理中行使国家行政权和社会公行政权的治理现实做出回应。

其三，法渊源的拓展与共识性规则的运用。第一，政府治理的复合性要求有对应性的复合治理规则。该规则有不同类型的创制主体，如国家、社会组织或者二者共同创制；该规则适用不同的创制程序，如既有正式、严格的国家立法程序，也有社会组织经过充分酝酿协商的简便程序；该规则组成一个可以覆盖不同领域的公共事务治理的规范体系，在空间上既包括全国性的也囊括地方层面，在事务领域既可以是综合性的也可以是某一具体领域专业性的；该规则在效力层级上形成错落有致、疏密有度的法律位阶体系；该规则体系展现规制与引导、奖励与惩处、刚性与柔性的结合。第二，以共识性规则改造支配性规则，实现支配性规则与共识性规则并重。政府治理凸显政府、社会、市场多元主体既是治理主体，又作为治理对象（客体），是主体与客体、自治与共治的统一。因此，无论是在行政立法领域还是在行政决策领域，强化社会组织和公民的参与，将其意见、建议整合进行政立法和行政决策之中形成共识性规则。而自治规约、自治章程或合约本身就是基于自治体成员的同意或合约双方之间的自由意思表示，承载着共识性规则自我规制之精髓。

其四，治理过程的交互性及其在行政程序法中的依归。政府治理要通过扩大社会、市场、公民多方主体参与，在交涉、对话、协商、妥协中达成治理共识，淡化行政过程的单方性、强制性色彩，使社会、市场、公民主体从单纯的管理对象变为重要的参与性力量，从而增强政府治理的开放性、回应性和合意性。在政府治理过程中，行政行为具体形态与相对人行为具体形态的对应性，行政主体的具体职责与相对人的具体权利的对应性，以及行政行为与相对人行为在对应性基础上的反复性、博弈性，凸显了政府治理过程的交互性。应当基于正当程序理念，在行政程序法中设立各项具体程序制度，为相对人参与行政活动提供制度化的通道。

其五，行政行为方式的多样化及其法律规制。行政行为方式随着达成政府治理目标而改变，呈现出多样化形态，并由强制命令为主向协商合作为主转变。行政行为的法治化程度与水平是衡量一国行政法治化程度和水平的重要标志。回应政府治理方式的多样化，与时俱进、科学审视、合理调整行政行为的内涵和外延，将多样化的行政行为纳入行政法调整的范围，采用软法与硬法优势互补、有机融合的混合法治方式对其予以规范，这是实现行政行为法治化的基本路径。

其六，多元争议解决机制的构建与权利救济的强化。构建多元争议解决机制，根据公平、效率等不同价值追求，进行多样化的制度安排以提供不同类型的争议解决机制，并健全各种争议解决机制之间的衔接、协调制度；拓展行政复议与行政诉讼受案范围，丰富行政复议被申请人、行政诉讼被告类型；争议解决适用依据的多样化、审查标准的强弱有别、审查强度的疏密有致；建立相应的责任承担或追究机制，既要防止法外追责，也要防止政府责任遁于法外。

结语

政府治理与法治是一体两面的关系，法治是政府治理的理性，是政府治理的手段与目标。从政府管理向政府治理转型，根本上有赖于法治建设的深度推进和法治政府的建成。法治化是政府治理现代化的核心和关键，是政府治理现代化的基础条件和现实要求，政府治理现代化的过程亦为法治化的过程。在政府治理与法治融合互动的进程中，也会面临如政府治理陷阱、法治的限度等潜在风险，值得高度注意，精心协调。如何在政府治理现代化与法治化进程中，有效规避治理与法治的各自短板，建立具象的治理制度系统，以法治建设促进政府治理能力的提升，以法治思维与法治方式破解政府治理难题，将是政府治理与法治有机结合的一个长期深耕的过程。