宁波市北仑区食用农产品合格证“三式两制”管理模式的探讨

丁野，郑迎春，孙彩霞

(1.浙江省农业厅 农场管理局，浙江 杭州 310008； 2.浙江省农业科学院 农产品质量标准研究所，浙江 杭州 310021)

民以食为天，食以安为先。食用农产品安全一向是关乎国计民生的问题，随着社会不断进步，经济全球化不断深入发展，人们饮食文化日益多样化，如何使老百姓吃得放心是各级政府及公众最关心的话题。食用农产品合格证作为农业行政主管部门探索产地准出管理，对接市场准入管理的衔接机制，是倒逼食用农产品生产者落实第一责任，保障农产品质量安全的创新举措。但该项制度成立时间短，遇到的问题多，尚属新鲜事物。本文总结宁波市北仑区食用农产品合格证“三式两制”的管理模式，以期为其他地区提供有益的借鉴。

1 合格证的定义和推行的意义

食用农产品合格证(以下简称合格证)是指食用农产品生产经营者对所生产经营食用农产品自行开具的质量安全合格标识[1]。生产经营者可采取自检、委托检验、内部质量控制、自我承诺这4个方式作为开具合格证的依据。销售食用农产品时应当附食用农产品合格证，对合格证的真实性负责，对其生产经营的食用农产品质量安全负责。

食用农产品合格证管理制度是农产品质量安全监管机制的重大创新，是推进农业供给侧结构性改革，建立“农田到餐桌”全过程监管机制，落实生产经营主体第一责任,完善社会共治体系的有效举措[2]。推行合格证制度是建立与市场准入相衔接有效制度的前提保证，有利于形成倒逼机制，规范食用农产品生产经营行为，对贯彻《农产品质量安全法》，落实生产经营主体责任，构建农产品质量安全长效监管机制，促进农业产业健康发展具有重大意义。

2 合格证推行工作中的具体做法

浙江省自2016年被农业部列入全国食用农产品合格证管理试点省以来，率先将合格证管理纳入《浙江省农产品质量安全规定》，会同浙江省海洋与渔业局、浙江省林业厅制定出台了《浙江省食用农产品合格证管理办法(试行)》，全面部署实施食用农产品合格证管理工作。通过开展合作社、企业、家庭农场等规模生产主体大调查行动，强化主体核查，建立规模农产品生产主体信息库；通过强化培训指导，将合格证管理作为农产品质量安全科普宣传、科技下乡等活动的重要内容，全力营造合格证使用的良好氛围，全省累计开展培训977次，受训人员13.2万人次，规模农产品生产者培训率、承诺率均达80%以上，发放宣传资料30余万份。通过强化分类指导，各县积极探索，总结出了“合格证+产地编码”“合格证+追溯码”等合格证推广模式。截至目前，全省已建立4.3万余家规模生产者的食用农产品生产主体信息库，探索建立了以合格证管理为载体的监管模式，为全国推动食用农产品合格证管理提供了浙江经验，多次被新华网、浙江在线等媒体报道，并得到部领导充分肯定[3]。

3 当前合格证推行工作中的主要问题

3.1 合格证推行主体目录不清

农业生产随意性大，准入门槛低，随着城市化进程的加快以及农业技术部门的逐渐弱化，部分农产品生产企业正逐步脱离农业部门的视野，按照农业部门历来的监管习俗，监管范围仅局限在自己所掌握的农产品生产基地、农民专业合作组织及部分种养大户，监管视野不够开阔，对于中小散户缺乏有效的统计管控措施。一些中小型农业生产企业，因企业注册无须农业部门许可备案，又未进入农业部门扶持补助清单，导致监管部门对监管对象底数不清，情况不明，容易生成监管盲区，也直接导致了合格证推行主体目录不清[4]。

3.2 合格证推行动力措施不够

推行合格证是一项全新的工作，难度大、经验少，各个层面普遍存在畏难情绪。在监管者层面，需要面临推广基数大、推广群体复杂、推广对象存在抵触情绪，以及力量不足、经费不够等一系列问题；在生产者层面，额外增加了生产主体的精力损耗和生产成本，且对于整体综合素质依然偏低的农产品生产群体，对相对复杂的合格证系统接受程度较低[5]。同时，对于产值从几千到上亿的不同层次农产品生产主体，产生了合格证的适用性问题；对于企业自行开具合格证的行为，产生了合格证的权威性问题。种种问题导致各方都对合格证推进工作的积极性不高、动力不足。

3.3 合格证管理职责定位不明

当前对于食用农产品合格证的开具主体为规模农产品生产者是明确的，但对于监管部门，食用农产品合格证的管理职责是什么，不同监管部门需要做些什么，依然基本只停留在“对辖区内开具食用农产品合格证进行监督管理”这一大框架上。开具食用农产品合格证虽然是规模农产品生产主体的自主行为，但在合格证推行初期，作为监管部门需要对其进行必要的引导和规范，制定公平高效的游戏规则，食用农产品合格证适用性的问题、权威性的问题都需要监管部门通过制定政策制度加以解决[3]。

4 宁波市北仑区食用农产品合格证的管理模式

宁波市北仑区推行食用农产品合格证的总体思路是提高覆盖率、解决适用性、保证真实性，针对各兄弟县市区在食用农产品合格证推行过程中发现的问题，经不断补充完善，形成了一套“三式两制”的食用农产品合格证推行管理新模式，即设计推行三种合格证式样，制定两项合格证管理制度，确保合格证管理工作顺利推行。

4.1 食用农产品合格证式样

根据不同体量、不同档次的规模农产品生产主体，设计了机打式、名片式、手写式三种合格证式样，三种式样具有同等效力，规模主体根据自身需要，自主选择。

4.1.1 机打式合格证

通过北仑区食用农产品合格证电子开具系统打印，机打式合格证包含了企业及产品的基本信息、产品二维追溯码、产品三品认证信息，其数据直接对接浙江省农业厅农产品质量安全追溯系统(图1)。其优点是开具迅速、信息准确、权威性高、自动存档，适用于需要大批量开具合格证及产品有独立包装的规模主体，方便监管部门统计监控。缺点是需要额外采购专用设备，需要有一定文化程度的专员进行操作维护。

图1 开具系统打印的机打式合格证

4.1.2 名片式合格证

由北仑区农林局统一设计并提供模板，各规模主体根据自身需要自行印制，内容包括企业及产品的基本信息、企业LOGO、企业介绍和产品二维追溯码，二维追溯码通过浙江省农产品质量安全追溯平台打印(图2)。名片式合格证优点是可以进行个性化定制，对企业的品牌及相关产品进行推广，加贴的二维追溯码也能对合格证信息进行电子存档。该式样适用于一些大型农产品生产企业，满足企业个性化需求及各种参展需要。

图2 企业印制的名片式合格证

4.1.3 手写式合格证

由北仑区农林局统一设计印制，一式两联手工填写，企业盖骑缝章有效，存根联要求保存两年以上(图3)。该合格证向各规模主体免费发放，内容仅为食用农产品合格证管理办法中规定的基本内容，手写式合格证主要是用于对上述两种合格证的补充和合格证的普及，保证合格证推行覆盖率，确保每一家农产品生产者均能开出食用农产品合格证上市销售。根据不同中小散户的接受程度，我们设计了两种手写式合格证：一种为普通型，需要填写较多内容；另一种为盖章型，将部分企业信息刻章固定，减轻农户填写压力。

图3 企业印制的手写式合格证

4.2 食用农产品合格证管理制度

在食用农产品合格证管理方面，制定了备案登记制度和审核管理机制两项制度。

4.2.1 备案登记制度

对食用农产品规模生产主体目录中的所有生产者分配以“浙甬仑”开头的北仑食用农产品合格证备案号，称之为“绿色身份证号”。备案不设门槛，农户有需要可随时向各街道提出申请，获取备案号后凭备案号免费领取手写式合格证或再进一步申请机打式合格证。该制度极大地强化了监管部门对监管对象的掌控能力，弥补了农业部门对监管对象行业准入把关能力的不足，相信今后合格证市场执法倒逼机制形成后能发挥更大的作用。

4.2.2 审核管理机制

各街道负责对食用农产品规模生产主体目录中生产者基本信息的核查、确认，并填写规模农产品生产者信息登记核查表留底存档，规模主体签订《北仑区食用农产品合格证使用承诺书》。北仑区农林局抓好北仑区食用农产品合格证电子开具系统的审核管理工作，重点对企业备案号、三品认证等信息进行维护更新，确保系统开出的合格证真实有效。同时，将是否按规定使用合格证作为农业项目申报、评奖评优、政策补助等方面的必要前置条件，对不配合或不愿意推行农产品合格证管理制度的企业，经核实确认的，取消评优评先资格和相关资金扶持。

4.3 食用农产品合格证管理流程

食用农产品合格证管理流程见图4。

图4 合格证的管理流程

4.4 通过创新管理模式解决存在问题

4.4.1 通过目录更新解决规模生产主体底数掌握问题

北仑自2010年开始启动规模生产主体底数调查工作，通过借助食安委的力量，向工商管理部门获取了最新的农业生产企业目录清单，对该目录清单进行初步的筛选梳理，剔除花卉、苗木、农机具等非食用农产品农业生产经营企业，将筛选后的目录清单交由各街道进行调查核实，各街道根据实地核查结果再将停产及非生产需要的在册企业剔除，形成真正需要监管的企业主体名单；局产业、农技、畜牧、林业、渔业部门联合各街道农办对未做工商登记注册的农产品基地及种养殖大户进行调查汇总，连同企业主体名单形成最终的北仑区食用农产品规模生产主体目录。2013年以后，针对食用农产品规模生产主体目录形成了定期更新机制及工作督查机制，做到每年年初对目录进行系统更新，对目录内的生产主体实行一年1～2次的定量监测。通过生产主体目录更新较好地解决了规模生产主体的底数掌握问题，为合格证推行工作打下了扎实基础。

4.4.2 通过多方引导解决合格证被动管理问题

通过发挥合格证市场效应激发生产者积极性，通过严格执法增强生产者自觉性，通过政策扶持增强生产者主动性。充分发挥市场、法律、政策等多方力量，引导规模生产者主动向农业部门申报合格证管理，积极、自觉地开具食用农产品合格证(图5)。

图5 多方引导合格证管理的途径

4.4.3 通过分类实施解决合格证适用性问题

不同规模的生产主体对于食用农产品合格证有着不同的理解和要求。对于产值较高的大型农业企业，希望借力食用农产品合格证提升企业的品牌效应，提高企业产品的附加值，为此，我们设计了名片式合格证，强化了合格证的美观度，为其增加了企业品牌推广的空间，助其进一步提升产品档次。对于体量较大的规模生产主体，希望能方便快速地开具食用农产品合格证，以便于迅速批量出货，为此，我们设计了机打式合格证，在通过官方平台保证合格证真实性的基础上能批量快速打印合格证，并且合格证采用防水防撕材质，可以十分便捷地黏贴在包装袋、包装箱或出货单上，保证规模主体生产效率。对于有上市需求中小散户的其他产品，比较注重合格证的开具成本及操作方式，希望能用最低廉的成本、最简易的方式解决开具合格证上市的问题，为此我们设计了手写式合格证，解决了合格证开具操作难的问题，通过政府统一印制免费提供，解决了农户关心的成本问题。通过“三式”的应用，较好地解决了合格证的适用性问题，使

食用农产品合格证满足了不同层次农产品生产者的需求。

4.4.4 通过建立平台解决合格证权威性问题

各规模生产主体自行开具的合格证在权威性方面有着先天的缺陷，真实性难保证，且容易被仿冒，因此，建立了北仑区食用农产品合格证管理系统，规模生产主体基本信息经各街道核实后由北仑区农林局统一录入系统，各生产主体仅有使用权，不能自行更改；合格证开具日期由管理系统统一控制，规模主体无法更改伪造；每一张合格证都有唯一的追溯二维码，实现“一证一码”，极大降低了被仿冒的风险。通过政府审核把关，企业自助开具，让北仑区食用农产品合格证更具权威性。同时，还新增了一套“三品”管理系统，通过后台的审核维护，能让获得“三品”认证的产品直接把三品认证信息打印到合格证上，实现了“三品”标识与食用农产品合格证的有机结合，让安全优质的无公害农产品、绿色食品、有机食品通过合格证这一载体体现出它们的价值。

5 小结

宁波市北仑区食用农产品合格证的“三式两制”管理模式，通过创新管理解决了合格证推行主体目录不清、合格证推行动力措施不够、合格证管理职责定位不明的问题，较好地提高了农产品质量安全的监管效果。食用农产品合格证作为新鲜事物，成立时间短，遇到的问题多，宁波北仑地区对合格证制度和具体操作上的有效探索，可为其他地区推进合格证工作提供新的思路和宝贵经验。