粤港澳大湾区，制度壁垒如何破局？

杨露

近期，全线开通的港珠澳大桥串联起的“一小时都市圈”，让人们对于粤港澳大湾区的未来生活充满了巨大想象。从珠三角一体化跃升而来的粤港澳大湾区，作为重要的国家战略，其目标直指国际一流湾区。

若要比肩纽约、东京等世界级湾区，粤港澳大湾区面临不少挑战。由于整个地区涉及一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市，如何进行制度创新，促进要素自由流动，是粤港澳大湾区建设中最为关键的问题。从中央到地方，相关的便利化探索已在深入推进。

改革开放40年后的今天，珠三角又一次走在了全国前列。某种程度上可以说，粤港澳大湾区的建设是改革开放升级的表现，它将要在改革开放下一程中扮演重要角色，做世界重要的经济增长极。

优势互补的湾区经济

经常往返于广州-深圳-香港的香港创业青年Jordan，对粤港澳大湾区的最实际体验就是，见证了基建与平台整合的速度。“在香港和国外，要推动一个大湾区可能要耗时10年以上，在内地3到5年就可以看到初步成绩。”

两年前，Jordan在深圳前海梦工场成立了一家小公司，主营业务是楼宇自动化系统，为客户提供办公室及家居的智慧监察及控制服务，简单来说就是“物联网”。Jordan的生意，源自他父亲的金属建筑材料的业务。从建筑材料到楼宇自动化，是一个产业的上下游。

父亲与Jordan的经历，映射了他们生活的不同时代。正如20世纪八九十年代，内地人向往去香港一样，如今这个时代，香港人重回深圳创业也蔚为潮流。

成立不足4年的前海深港青年梦工场，吸引了很多像Jordan一样拥有创业梦的香港青年。截至目前，梦工场累计孵化创业团队340个，其中港澳团队169个，超半数项目拿到了融资，累计融资额超过15亿元。

谈及前海的优势时，Jordan表示：“在前海进入浮化器的时候，我们得到了不同的介绍与协助。到后期，也有投资人主动联系我方。我个人觉得整体在前海得到的支持比一般自己创业大。虽然有一些细节还要磨合，但是作为一个新开发以及运行的孵化器平台，前海做得非常好。”

当然，他更看好的是内地市场。他们的主营业务与工程建设相关，香港新建工程项目很少，加之成本高企，智慧楼宇类的中小型公司很难有发展的机会。但在内地就不同了，发展快，项目多，产业链长，在人才方面的培训也更加成熟，优势显而易见。

回过头看，改革开放40年来，珠三角与港澳之间的城市关系在飞速变化。初期，双方经济差距过大，内地自然资源、劳动力资源丰富且价格低廉，港澳地区则有丰富的资金、技术、人才和管理经验。优势互补的“前店后厂”成为了珠三角地区与港澳地区经济合作的独特模式。

随着中国加入WTO，香港作为内地经贸发展的中介地位逐渐弱化。内地城市环境容量渐趋饱和、生产要素成本上升，开始逐渐脱离“低端加工”的初级阶段，而以港口兴起的香港，急需更广阔的市场和机会。于是，港台资本和内资在珠三角的经济版图中进入了双向融合的阶段，这是另一种“优势互补”。

“香港是一个好地方，因本港最大的‘着数就是有内地作为靠山。”这话是李嘉诚说的。“靠山”这个词，通俗地展现了内地是香港经济发展的强大依托。

目前，港澳地区服务业增加值占GDP比重均在90%左右，珠三角内地制造业基础雄厚，已形成先进制造业和现代服务业双轮驱动的产业体系。因此，在经贸、技术、金融等方面开展深度合作交流，是粤港澳三地都迫切需要的，这也是大湾区得以形成的“经济基础”。

在经贸、技术、金融等方面开展深度合作交流，是粤港澳三地都迫切需要的，这也是大湾区得以形成的“经济基础”。

在2017年全国“两会”上，“粤港澳大湾区”被写入了政府工作报告，上升为国家战略。2018年8月15日，国务院副总理韩正主持召开粤港澳大湾区建设领导小组第一次全体会议，标志着粤港澳大湾区建设政府工作机制正式运行，大湾区建设提速。

合作联动是核心竞争力

众所周知，东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区是世界公认的知名三大湾区，而粤港澳大湾区的目标就是建设世界第四大湾区。

这其中，香港是全球知名的国际金融中心和国际航运中心，澳门是国际化的城市，珠三角地区则是制造业重镇和新兴的科技创新阵地，可谓“黄金搭配”。2017年，珠三角仅凭借0.6%的国土面积和全国约5%的人口规模，就创造了相当于全国13%的GDP。

粤港澳大湾区涵盖广东省9座城市—广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆，以及香港特别行政区、澳门特别行政区。

其中，香港、澳门、广州、深圳都具有中心城市的地位，這是粤港澳大湾区不同于其他湾区的地方。这四大中心城市既是区域发展的核心引擎，也是建设世界级城市群的基本支撑。它们自身的发展状况及相互间的关系，直接决定了大湾区世界级城市群的建设速度、质量与水平。

必须正视的问题是，与单一中心的城市群不同，多中心容易造成各自为战和相互掣肘。从现实看，四大中心城市各具比较优势，但合作联动不够紧密，城市功能特别是产业结构有一定的缺陷，协同互补效应未能有效发挥出来。比如，四个中心城市都要发展特色金融产业，金融中心的不同定位和创新就是关键。

国家发展改革委原副秘书长范恒山对《南风窗》记者表示：“其实，四个中心城市之间不存在替代的问题，在具体的金融形式和内容上，都是有相对的分工的。香港曾经老担心这个问题，不仅仅是担心深圳和广州，也担心上海，但实践证明，内地金融中心的发展建设，并没有冲淡和损害香港作为世界金融中心的地位。而发展的关键在于，错位发展，一体联动，相互支撑，共同提升。”

他建议，未来在湾区内，要巩固拓展香港国际金融、航运贸易中心和国际航空枢纽地位，推动金融、商贸、物流、专业服务等向高端高质方面发展；推动澳门建设成为世界旅游休闲中心和中国与葡语国家商贸合作服务平台；推动广州建设成为国际商贸中心、科技文化中心和国际交往重地以及国家创新示范城市；促进深圳发展成为具有国际影响力的创新创意中心。

从国家战略的角度来看，粤港澳大湾区是一个利益共同体，或者说，必须基于一个利益共同体来建设，否则，就难以达到预期目标。建立协调机制就是为了解决这个问题，从国家区域战略的整体布局来讲，就得发挥各个城市的能动性和创造性，体现国家战略的指导性，体现协调机制的统筹性。

横琴、前海、南沙都是中国制度创新的高地，优惠政策实际上是一种先行先试政策，其目的在于积累经验、摸索道路、提供示范。同时，这些功能区和试验区的探索极具创新性，也极具风险性，需要国家统筹协调和指导推动。

从基础设施到体制创新

2018年10月23日正式开通的港珠澳大桥，全长55公里，宛如一条巨龙蜿蜒向海天交界处。有内地游客特意办了港澳通行证签注，只为了体验一下这座堪称世界奇迹的大桥，跟它的“中国结”造型的索塔合个影。

据了解，之前由香港驾车至珠海、澳门需要3个多小时，如今缩短至45分钟。这意味着珠江西岸城市可对接香港乃至全球创新资源，加速信息的流动。

在暨南大学特区港澳经济研究所副所长谢宝剑看来，珠江东岸和西岸的协调平衡十分重要。他对《南风窗》记者表示：“通过基础设施互联互通的建设，现代化交通运输体系基本形成，能够推动港澳与内地的无缝对接。港珠澳大桥密切了香港跟西岸的联系，未来深中通道开通，能一同推动东岸和西岸的协同发展，推动市场的一体化。”

就在港珠澳大桥正式开通的一个月前，9月23日，广深港高铁香港段开通运营。此前，从广州东站至香港红磡，需耗时2小时，而今不到1小时即可到香港，并且使用了“一地两检”的通关模式。

粤港澳大湾区加快发展，是中国经济转入高质量发展阶段的必然要求。但这个城市群体分属三个关税区，要素自由流动存在一定障碍，所以它的合作联动问题必须解决。要形成真正的“大湾区”，绝非朝夕之功。

前海花了6年时间，将一片滩涂打造成一座现代化新城。与当年深圳经济特区建设初期一样，城市形态快速变化的背后，是各种政策支持带来的产业发展机遇。前海曾因平均不到3天就会诞生一个创新经验的成绩，被外界誉为“前海模式”。为了更好地对接港资需求，前海在跨境金融、投资便利化、贸易便利化、事中事后监管、法治建设和体制机制等方面，实现了多项创新。

横琴、前海、南沙都是中国制度创新的高地，优惠政策实际上是一种先行先试政策，其目的在于积累经验、摸索道路、提供示范。

从包含两地号码的资费优惠的电话卡，到香港手机用户直接进入前海公共Wi-Fi，从率先允许拥有香港执业资格的专业人士直接执业，到率先取消港澳居民就业证，前海累计推出364项制度创新成果，在全国首创或领先者达133项，往全国复制推广28项，在全省复制推广62项。

南沙和横琴也相继推出了一系列政策。例如在物流方面，广州海关对物流通关流程“化繁就簡”，2017年进、出口平均通关时间分别比2016年全国通关时间压缩了48.5%、53.3%。而横琴在实行“一次申报、分批出境”后，单批次货物通关时间从20分钟缩短至3～5分钟，珠澳陆路口岸小客车通关时间节约40%。

在对目前粤港澳三地各城市制度层面的规定进行全面梳理的基础上，还有一些关键的共通点被成功打通。比如，所得税制度，前海15%的企业所得税优惠税率，直接看齐香港、新加坡等国际主要金融中心。

范恒山告诉《南风窗》记者：“为了吸引香港的人才去前海—因为前海是深港现代化产业的合作示范区，得真正能吸引到香港人，才叫深港合作—那就有一个问题，拿同样的工资，在香港的税低一些，在深圳就变高了。税制有差别，但我们不能搞两套税制。我们就采取了一个办法，从香港到深圳工作的香港人仍然比照香港的税来征收。国家税收不能流失，最后变通的办法就是，由深圳通过财政来补贴这个税收，这就是一种制度创新。”

广东省社会科学院近期发布《粤港澳大湾区建设报告（2018）》，认为粤港澳大湾区拥有三大核心优势，包括面向太平洋、辐射泛珠三角，在世界四大湾区中拥有最大腹地的区位优势；航运发达、体系完备、创新能力强、总部效应突出的产业优势；“一国两制三关税区”多元格局的制度优势。

值得注意的是，报告将“一国两制三关税区”多元格局看作制度优势。事实上，对于珠三角的内地城市，尤其是广州、深圳来说，只有最终建立与国际接轨的市场经济制度，积极地对接国际的相关标准，才能最大化地利用全球的资源和要素，参与全球的竞争，实现更高水平的开放。