基于中央企业审计问题的建设工程项目管理对策

李磊

(中国煤炭科工集团，北京 100013)

0 引言

近期，审计署公布了35家中央企业2016年度财务收支等情况审计结果报告，涉及的行业包括资源能源、通信、交通运输、制造、建筑、商贸投资、科研服务等。围绕此次公告的相关情况审计结果，涉及建设工程项目方面的问题总体归纳有四点：

(1)可行性研究不够充分，盲目决策造成资产损失或闲置；工程项目追加投资论证不充分，投入运营后造成亏损。

(2)工程项目进展缓慢，投资资金在集团滞留时间长；工程建设管控不到位，拖期完工并严重超概算。

(3)技改项目产能利用率低，造成亏损；开工建设工程项目因产业政策调整等暂停，已建部分长期无法投入使用。

(4)工程项目未完成相关手续即投入运营，环保项目建设缓慢或建后闲置。

以上反映了中央企业在经济快速发展中普遍存在的共性问题，要求企业在重大经济决策、项目有效监管、内外部风险管控等方面不断完善。

为此，党中央、国务院做出了一系列重大决策部署，推进“一带一路”建设，防范化解重大风险，维护国有资产保值增值。这些举措积极推动了适应我国国情的项目建设模式的发展，也极大鼓励了广大企业在建设工程项目管理领域不断深入探索。

1 审计问题原因分析

对于中央企业被审计出的若干问题，除了曝光的违法、违规、违纪行为外，建设工程项目管理中存在的问题往往是由于国内外政策变化、技术工艺水平受限、投资监管缺失等因素造成的。根据问题性质，需要采取相应的对策加强管理，见图1。

图1问题原因分析

1.1 国内外政策变化

国家政策变化是指政府的外交政策、法律法规、语言文化等政策范畴的变动对项目投资、建设实施造成的客观影响。

国外尤其是发展中国家和不发达国家，受政治影响的可能性更大。由于这些国家政局不稳、民族冲突以及领导人更迭所带来的诸多不确定性因素，使项目的投资、实施及运营都会受到战争暴乱、政策变动、政府违约等影响，从而造成项目投资超出控制或难以控制。

国内项目主要受到国家持续推进改革过程中所发布的政策、法规等影响，其中以国土、环保、规划、财政等这些与项目建设密切相关的管理部门的规章制度为主。例如：京津冀地区的建设工程项目往往受空气质量影响而造成季节性停工；某些落地项目根据地区产业发展战略规划而调整，造成企业投资规模、标准、预算等提高。

1.2 技术工艺水平受限

传统的建设工程项目在管理上已逐步成熟，但对于水利建设、能源开发、桥隧建设等行业的项目，面临复杂的地质环境，需要更高的技术工艺。

例如煤矿建设与运营项目，决策阶段需要对煤炭资源储量、煤质、矿井建设条件等进行诸多考虑，一旦现有技术工艺难以突破复杂环境的限制，就会导致一定的投资追加或项目后期收益难以保障等情况。

同时该类能源项目在实施过程中产生的废水、废气等工业废料，会对自然环境造成一定影响，受到了社会和公众的监督。因此，配套的环保与节能技术工艺是项目顺利实施的有力保障，可以避免项目停止而投资亏损，同时避免产生社会负面舆论而影响企业声誉。

1.3 投资监管缺失

企业投资决策是项目上马的“开关”，种种原因，如项目时效、企业心态、论证不足等，都会使上报的项目建议书和可行性研究报告缺乏科学深度，不能有效地作为设计方案的编制依据，造成领导层“三重一大”决策走过场，流于形式。

例如一些城市地铁交通PPP项目，未深入进行物有所值评价、财政承受能力评价，盲目追求投资地铁建设和运营，期望由此带来较高的经济效益和社会效益，最后却面临负债沉重、项目回款周期较长等风险。又如桥梁、道路等一些市政项目，投资估算中对综合管线、绿化、环保等工程轻描淡写，未进行工程量核准和工艺评审，造成后续项目实施中追加大量资金。

2 中央企业项目管理体系构建

项目管理体系即中央企业根据自身业务、管理模式等特点建立起能有效对项目进行决策、审批、监督、评价等全过程的动态体系。项目管理体系包含四大要素：组织、职责、权限和制度。

(1)组织。组织是建设工程项目管理实施的主体。中央企业内部通常是矩阵式组织结构，即由战略投资、经营管理、工程管理、审计等职能部门平行构成，同时还受到风险评估委员会、技术委员会、安全生产委员会、董事会等纵向机构的审议管理。

(2)职责。职责是组织内部各机构单元的定位与分工，是项目管理体系建立的基础。健全的职责能防止项目全生命周期管理出现缺失，进而避免项目某一阶段处于“无人管”的状态，同时避免下一流程衔接部门管理难以开展，整个项目无法形成“PDCA”循环监管。

中央企业项目管理体系通常由总部投资部门进行项目的前期调研、考核、可行性评价，建设管理部门进行项目施工的造价、质量、进度及安全管理，审计、法律、财务等部门协同对项目竣工后的经济效益进行评价，经营部门对合格的供应商、施工单位等纳入信誉名单管理，等等。

(3)权限。权限是组织内部各机构单元行使职责的范围与深度。横向、纵向明晰的权限是中央企业对项目管理的关键，例如对于企业下属单位投资的建设工程项目，根据项目属性、投资额度、固定资产体量等进行分级审批、分类备案等管理。

(4)制度。制度是项目管理有效运转的保障。没有制度对项目进行管理，就无法按章办事；没有健全的制度体系，就会在项目管理中出现漏洞，让一些项目管理人员钻空子，打擦边球。例如项目管理责任制、考核制度等不建立，就会出现对投资失败、质量缺陷、安全事故等追责不清的问题。

因此，中央企业要不断健全项目管理体系，完善内部控制制度，规范决策程序，特别对重点领域、关键岗位和关键环节加强管控，推进精益管理，积极采取有效措施开源节流、降本增效、防范风险。

3 项目关键节点控制

建设工程项目管理是一项复杂的系统工程，需要对从项目筹划到投入运营的全生命周期进行整体谋划，并以关键节点为抓手，对各个关键节点的逻辑性、协同性、系统性进行监管。

3.1 可行性研究及估算

可行性研究是根据企业发展战略、投资计划等，进行方案比较、技术经济分析的过程。通常在项目建议书或立项申报报告之后进行，并委托有资质的项目咨询、设计机构编制。

可行性研究报告是中央企业进行重大经济决策的基础，是企业规范管理“花多少钱”问题的基本程序。但在中央企业项目管理中往往存在以下问题：

(1)可行性研究报告中，项目建设环境分析深度不够，投资估算编制错误、缺项及漏项。

(2)项目决策层仅仅重视项目预期收益，忽视项目方案的可行性。

(3)有的企业为了立即上马项目，人为调整投资费用。

对此，中央企业可建立多层次决策机制。一是对机会研究、项目建议书、初步可行性研究报告、详细可行性研究多个阶段进行逐步细化、具体化。按照投资估算编审规程，做出不同精细程度的估算，最终在详细可行性研究报告阶段出具标志性的估算报告，作为决策的经济依据。二是以职能部门为首进行可行性研究报告的科学、规范编制。重大、复杂的项目要通过专家论证审查，并上报经理办公会审议，董事会决策等。

例如能源建设项目，要重点评估项目对环境、水源、大气、人居等的影响，以及是否符合国家规划要求及环保政策。许多问题在可行性研究阶段就要提前充分考虑，在源头解决问题是控制项目投资的关键。

3.2 初步设计及概算

初步设计或扩大初步设计阶段是项目精准控制投资的关键环节，不同于可研阶段的规划方案，这个时期要深入结合施工环境、工艺等进行细化设计，这个时期的概算是企业进行招投标、进度控制等“怎么花钱”管理的核心依据。

初步设计阶段的项目概算是项目全生命周期费用，必须包含项目咨询、设计、监理、施工、环境保护、水土保持等相关费用。其中，施工费用包括单位工程及其配套系统工程(土建、安装、设备)费、工程建设其他费、建设期贷款利息、预备费等。要做到费用齐全、方案合理。如地面工业厂房项目，需要考虑地面拆迁费(房屋、坟冢等)、地下管线搬迁费等，这些易被忽视的方面往往会造成项目概算额度大增。

为加强初步设计及概算管理，提高设计工作质量，中央企业应建立初步设计报批分类管理制度。对由国家和地方政府审批或核准的建设工程项目，其初步设计应该先经企业总部审查，通过后方可上报政府部门。而对于无须上报政府审批的项目，总部可以根据项目投资额度自行审批及备案管理。

初步设计审查时，通过子企业内审、集团公司审查、专家委员会审查等多个环节逐级进行，严格把控初步设计工程量、标准及概算。对于因为方案调整造成初步设计概算超出可行性研究报告投资估算一定额度的项目，需要重新履行相关投资决策程序。

3.3 项目竣工决算及审计

项目竣工决算是综合反映竣工项目从筹建开始到项目竣工交付使用为止的全部费用，是正确核定项目资产价值、反映竣工项目建设成果的文件。同时为加强投资项目的有效运营，防止国有资产流失，须逐步开展绩效审计工作，是企业对“钱花得怎么样”的财务评价。

目前中央企业在项目建设中普遍存在工程结算审计不同步、决算审计立项晚、财务决算严重滞后等现象，严重暴露出企业内部控制制度不健全、建设资金审批不规范等问题。

为加强审计意识，充分发挥审计“免疫”功能，需要采取以下对策：

(1)建立企业制度，强化审计流程。要转变项目“秋后算账”的传统观念，必须规范工程跟踪审计、结算审计、决算审计全过程。针对投资额较大、周期较长、工程量较多的建设工程项目，应采取重点提前介入、全程跟踪，完成一个单项即进入审计的思路，并最终全面完成工程竣工决算审计。

(2)加强各部门协调，通力完成审计。企业要对审计过程中涉及的投资、基建、财务、生产、采购等多部门进行协调，以便使项目管理中的数据口径一致。各部门有责任从“帮”审计转成“促”审计，及早发现项目管理中暴露的问题，全企一盘棋，促进各部门管理能力的逐步提升。

(3)重视审计结果，坚持依法依规问责。对违反规定、未履行或未正确履行职责且使得国有资产损失或造成其他严重不良后果的企业经营管理人员，严肃追究其责任。中央企业内部要建立投资资金上下监管、内外联控的监督机制，让审计真正成为“悬在管理者头上的一把利剑”，实现审计监督的法制化、规范化和科学化。

4 结语

中央企业在我国经济发展中起着决定性作用，但在企业投资管理过程中还存在一些不足。这就要求企业树立全局思想，利用系统工程理论，对建设工程项目管理从项目筹建到投入运营

全过程管控，完善管理体系，健全管理机制，以审计问题为导向，着力解决基础管理的薄弱和缺失，重点抓办管控能力上的低效与不足，从而达到全面提升管控能力，为中央企业资产可持续保值增值护航。