吉布提自贸区“剪影”

文/本刊记者 章蔓菁

在定位、规划、组织架构等方面，吉布提自贸区均有着缜密的布局；而面对即将进入的运营期，其也有着自身的思考。

在中资企业投资非洲的实践中，境外经贸合作区（下称“合作区”）是一类极富特色的模式。2018年7月5日，由招商局集团、大连港集团以及吉布提政府共同合作开发的吉布提国际自贸区，历经十一个月的奋战，达到了开园运营的条件，正式开园。此次开园，距离2008年中国商务部批准首批七个中非经贸合作区已有十年之久。站在前人的肩膀上，吉布提国际自贸区在定位、规划、组织架构等方面，均有着缜密的布局，而面对即将进入的运营期，也有着自身的思考。

谋定而后动

找准自身定位和规划，是合作区在一开始就需做出的重要选择，其影响将贯穿合作区的整个生命周期。社科院西亚非洲研究所研究员姚桂梅曾撰文指出，在现存的中非经贸合作区中，有一些合作区对于产业的选择以及未来的规划不十分明确，同时还存在对于合作区定位过高、产业选择过杂的现象，影响了合作区的长远发展。

对此，吉布提国际工业园区运营有限公司副总经理邵月波深有体会。在十几年耕耘非洲经贸合作区的过程中，他曾亲眼目睹一些合作区因为缺乏定位和规划而导致后期经营陷入艰难境地。“早期，企业对于合作区没有什么概念，往往是摸着石头过河。一些企业甚至一上来就是想工程建设，根本没有对园区的定位和规划。”邵月波说，“但如果将合作区看成一段‘微笑曲线’，工程建设其实处在曲线的底端，前期的定位和规划以及后期的运营、招商引资和园区服务才是价值最高的两端。”

吉布提国际自贸区的定位，旨在将蛇口工业区的开发经验推广到吉布提，打造“非洲蛇口”。之所以这样定位，基于的是对该国政治、经济环境以及地理位置的全面分析。在邵月波看来，一方面，吉布提具有优越的地理条件，其地处红海出海口，是东非地区和红海-苏伊士运河通道上的重要港口，也是紧邻非洲轻工业大国埃塞俄比亚的出海口。尽管随着埃塞俄比亚与厄立特里亚边境争端的结束，马萨瓦与阿萨布等港口未来可能成为埃塞俄比亚北部的出海口，但考虑到当地长期以来的政治局势，吉布提的优势仍然突出。另一方面，通过对吉布提多年进出口数据、航运数据等信息的分析，可进一步确定该国主要辐射的国家、人口和产业。其中，埃塞俄比亚约95%的对外贸易需要通过吉布提处理。基于此，吉布提自贸区的定位得以明确，以埃塞俄比亚为主要服务对象，兼顾周边的也门、索马里和厄立特里亚。

在产业规划方面，吉布提自贸区的思路是紧扣园区定位，结合本国特色，发展优势产业。“吉布提自贸区是从园区的定位开始起步，逐步落实到产业规划；在确定好主导产业之后，再从吉布提的周边国家和中国国内引入对应产业的龙头企业，由它们进行产业链的配套。”邵月波总结道。经过仔细考量，吉布提自贸区将拟发展的重点产业定位在物流业、商贸业以及简单的出口加工制造。这其中，如果说发展物流业和商贸业是基于吉布提得天独厚的港口优势，那么发展简单的出口加工制造，则是基于吉布提的国情而做出的选择。

目前，业内专家普遍将境外经贸合作区的产业规划分为三类：一类是市场寻求型，其要求合作区所在的东道国拥有广阔的市场需求和较低的生产要素成本；一类是出口导向型，其要求合作区所在的东道国在国际贸易中关税偏低，产生贸易摩擦的可能性相对较小，也较少会受到反倾销、反补贴的限制；一类是资源开发型，其要求合作区所在的东道国具有优质的自然资源和能源。而在邵月波看来，一方面，吉布提的产业结构非常不均衡，高度集中于服务业，几乎没有第一产业和第二产业，并且，全国具有劳动能力的人口仅在二三十万左右，决定了其不适合发展大规模的劳动密集型产业；另一方面，从吉布提出口的产品可享受欧洲、美国的优惠关税，并且不受反倾销、反补贴的限制。综合考虑这些因素，发展简单的出口加工制造成为现实选择。“从这些年的经验出发，我们认识到园区的定位和产业规划一定要充分结合东道国当地的实际情况，切忌盲目照搬。”邵月波总结道。

除了产业规划，施工前的设计规划——总体性规划、控制性规划和详细性规划，同样会对合作区的建设产生重要影响。特别是总体性规划，在邵月波看来，虽然不直接指导施工建设，但却指导着控制性规划和详细性规划，最能体现合作区的建设思路。“整个吉布提自贸区的规划面积是48.2平方公里，但资金是有限的，所以需要先通过总体性规划，确定好每一阶段的开发重点，让有限的资金带动整个合作区的发展。”邵月波说。经过一系列的研究，最终总体性规划确定的方案是：在48.2平方公里中先划出6平方公里作为一期工程；这其中，再划出2.4平方公里作为起步区，并将现有资金先用于起步区的投资建设。未来，再逐渐从2.4平方公里拓展到6平方公里，最终拓展到全部的48.2平方公里。“我们将起步区的地址选在去埃塞俄比亚必经的公路上，其距离港口的直线距离在8公里左右。”邵月波向记者比划道，“先把最远端开发出来，再一点一点向港口延伸；离港口最近的地方，留到未来去开发，以实现整体收益的最大化。”

邵月波

寻求共赢之道

不同于境内的产业园区开发，境外经贸合作区的建设除了要符合园区本身的发展规律，在很大程度上还要依赖于东道国的政治环境。随着中企在非洲投资规模的不断增长，一些质疑声音也开始浮出水面。受此影响，东道国政府对待合作区的态度更加敏感，也因此会给合作区的投资建设带来相应挑战。

吉布提自贸区就遇到了这一问题。邵月波向记者介绍说，吉布提国土面积较小，自然资源也较为匮乏，而园区的面积较大，同时开发时限达99年，因此一开始吉布提议会层面对合作区项目的顾虑较大，代表吉布提政府的吉布提港口与自贸区管理局，坚持要求拿到合作区的控股权，持股比例需达到60%。

“此前，合作区的组织架构一般是先在顶层成立一个一级管委会，由两国的重要政府官员出任其中的职务，第二层则是由二级公司和合作区所在地的相关政府官员组成，第三层才是园区开发的实体公司，中方一般会在实体公司拥有绝对的话语权，从而可以全权主导整个项目的建设和运营。”邵月波表示。因此，对于吉布提政府的这一要求，中方一度感到很为难，毕竟吉布提方面对于合作区的建设和经营并不熟悉，一旦让其拿到控股权，如果后续出现双方意见不一致的情形，中方的决策将会受到较大掣肘。如何既满足吉布提方面的诉求，又确保自身在项目中的主导权，成为必须应对的挑战。

为解决该问题，中方展开了详细的研究和讨论，最终设计出一套“轻重财产分离”的组织架构。具体而言，该模式要求分别设立一家资产公司和一家运营公司，吉布提方面持有资产公司60%的股份，中方持有40%的股份，双方的资本金投入到资产公司，整个项目的开支由资产公司来划付。但双方不能向资产公司派驻人员，目的是使资产公司成为不具备实际管理职能的“壳公司”。运营公司方面，则由中方持股60%，吉布提方面持股40%，双方向运营公司派驻人员，再通过签署委托运营协议，让资产公司将资产的运营权限交给运营公司。通过上述方式，在满足吉布提方面的控股需求的同时，确保了中方在合作区实际管理上的主导权。

经过艰苦的谈判，上述模式最终得到了吉布提方面的认同。同时，为充分发挥各方的比较优势，实现共同利益的最大化，对于吉布提方面派驻到运营公司的董事，中方还提出了相应的要求。“我们要求由吉布提政府的劳动、海关、投资等部委的相关负责人出任董事，因为这些部委与合作区的运行息息相关，有助于我们与政府进行更好的沟通和协调。”邵月波说。

而在施工建设过程中，也同样存在着如何平衡中非两方不同诉求的问题。一方面，吉布提的地质条件较差，其荒漠遍地都是火山岩和沙漠焦土，极大地增加了勘探工作的难度；另一方面，当地的承包商和工人缺乏工程建设方面的经验，只能从事相对简单的工种。但尽管如此，吉布提政府仍希望中国企业能够尽量增加当地工人的使用率，并要求让当地承包商参与到工程建设中来，甚至划定了严格的比例。在邵月波看来，鉴于当地承包商的行业经验有限，其工程进度具有较大的不确定性，如果不加思考地将工程交给它们，很可能会导致工期的延误；但如果由中国企业一方完成，不仅不符合吉布提政府的要求，同时也有违合作共赢的理念。经过谨慎考虑，最终确定的方案是，由中方企业负责工程的关键节点，当地承包商则先主要负责难度和重要性相对较低的部分。“最终，20亿元的项目工程款中，约有6个亿给了当地承包商，相当于用这6个亿培养了当地的施工单位和技术人员，给当地市场留下了一笔长期财富。”邵月波说。

消除发展痛点

吉布提自贸区的正式开园，意味着其已具备运营条件，很快将进入运营期；而这一阶段正是合作区能否产生实际效益，实现中非共同发展的关键所在。在专家看来，目前境外经贸合作区的运营普遍面临三大痛点：一是如何降低漫长运营期内的风险，二是如何及时满足建区企业和入区企业的资金需求，三是如何找到能够产生稳定现金流及利润的内部造血机制。

在风险防控方面，专家学者普遍认为，当地产业链的不健全、区外基础设施差、法律和政策变动、安全以及舆论质疑，是目前中非经贸合作区普遍面临的风险。对此，吉布提自贸区的思路是立足现实、把握重点。在邵月波看来，面对当前的客观环境，有些风险短期内单靠企业个体难以有效解决，像产业链的问题、基础设施的问题以及舆论质疑等问题，都需要一个长期的应对过程。

“就吉布提自贸区而言，我们将主要精力放在了政策风险的防控上，通过申请总统令来减少政策变动对合作区运营的不利影响，涉及到的范围包括确认自贸区的占地、合资公司对自贸区的权利、‘轻重资产分离’的架构、自贸区内适用的法律法规以及相关的土地划转等问题。”他同时表示，目前由合作区申请的总统令均已正式颁发，未来争取将总统令上升到吉布提人民议会的层面，推动形成相关的法例，以进一步降低政策变动风险。

对于资金问题，业内人士普遍认为，无论是建区企业还是入区企业，目前均面临着现实的资金压力。对于建区企业而言，合作区在建设期需要大量的资金投入，但现金流却只能在运营期逐渐产生。这一客观存在的错配单靠企业自身的力量难以解决，亟需引入外部融资渠道。而对于入区企业而言，由于中小企业居多，也有着普遍的流动资金需求，而现有的融资渠道则难以填补缺口。

对于建区企业的融资困境，邵月波有着自己的看法：“随着企业从单纯的对外工程承包转向合作区的投资方，融资难度是不一样的。”在他看来，在原先的境外承包工程模式下，东道国当地的业主如果有融资需求，该国政府往往愿意为其提供主权担保，因而向银行申请融资相对容易。但中企在投资建设合作区时，其地位已从承包商转变为业主，加上东道国对合作区模式也并不熟悉，因此较难提供主权担保。在此情况下，银行在审核时会重点关注项目本身的现金流，并且往往会要求企业自身先投入一定比例的资本金，还可能会要求项目取得中信保的承保。“这些要求增加了企业的融资难度。而即便企业能够获得融资，融资款的发放通常也需要一年多的时间。这期间，企业会面临较大的垫资压力。”

对于入区企业的融资，邵月波则有一套大胆的设想。在他看来，借助吉布提自贸区的海关系统，建区企业能够有效地监控区内所有货物的流转，同时也能够大致掌握货物的品类、数量以及价格等信息。以此为基础，可尝试以合作区为背书，推动金融机构为入区企业提供短期融资。“目前我们正在推动这个思路落地，期待未来能有结论。”

眼下，合作区开园已过去一个多月的时间，除了风险控制和融资问题外，如何让前期的产业规划在运营期内落地，成为当前合作区的重点工作。据了解，目前合作区已有20多家企业入驻，主要涉及制造业和物流业；未来，合作区将计划继续打造商贸城和引入简单的出口加工制造。

对于吉布提自贸区的未来，邵月波充满信心。在他看来，中资企业在境外经贸合作区的建设上已经有了时间与经验的积累，这为新进入者提供了丰富的案例库，只要悉心研究，合作区在发展到一定阶段后一定可以实现盈利。因此，与其急于求成，不如踏踏实实走好每一步。“吉布提自贸区犹如一个刚满月的孩子，目前尚在襁褓中。我们需要做的就是好好呵护、仔细培养，让它能有一个无限美好的未来”。