政治犯不引渡原则的适用困境及其完善

陈恺雯 浙江工商大学法学院 浙江杭州 310018

政治犯不引渡原则，是自法国资产阶级革命之后通过西欧一些国家的国内法和各国之间引渡条约的规定逐渐形成的一项原则。作为引渡制度中的最重要也是最富争议的原则，它的产生标志了现代引渡制度的诞生，同时对于保护引渡客体的人权、保障国际刑事司法合作具有重大意义。但是该制度有着不容忽视的自身矛盾，由于国际法上至今尚未对“政治犯”制定统一的标准，导致了该原则在不同国家之间被不同程度的适用甚至滥用。为了厘清这一原则，解决争议所在，更好地发挥该原则保障人权的初衷，促进国际引渡制度的发展完善，必须从根源出发，追溯该原则确立的缘由和法理基础。

一、政治犯不引渡原则确立的基础

其一，政治犯不引渡原则源于古典自然法思想。这表现在，启蒙思想家要求实现个人在政治意义上的独立和自由，主权者应尊重并且保护个人的自然权利，每个人拥有不可剥夺的政治权利和自由。其中最能反映出古典自然法思想的革命本质和根本立场的权力主张，就是强调每个人拥有不可剥夺的政治权利。

其二，政治犯不引渡原则的产生是出于对引渡客体人权的尊重。政治犯罪涉及一个国家政治制度和政治利益，常常被国家视为最危险的犯罪，因而将政治犯引渡给请求国很容易出现该政治犯受到不公正刑事审判的状况，请求国也很难保证自己的引渡请求是出于法律而不是出于对政治犯的打击报复。因而，现代引渡制度改变了旧引渡制度，明确了普通刑事违法者作为引渡的客体，而将政治犯排除在外，避免将引渡作为统治阶级的一种政治交易工具，也避免了使政治犯作为政治交易品而处于“物”的被动地位。

其三，为了保持正常的国际刑事司法合作关系，又能充分尊重各国的主权和政治上的独立自主性。一国主权体现在其可以独立自主地解决一国内部的政治事务，该原则恰恰充分地尊重了各国的主权，允许各国得以根据本国的社会制度以及占主导地位的价值观、意识形态，独立自主地权衡评价是否同意请求国的引渡请求。该原则保障了一国在国际交往中处于主动地位，而不被卷入其他国家的内部斗争之中。

其四，为了避免国际刑事司法合作因为一些敏感的政治问题而面临危机。同国际社会为了打击犯罪而开展合作的绝对必要性相比，现代引渡制度中国与国交往所带来的无法回避的敏感政治问题就显得略微次要和轻微。将政治犯排除在可能引渡的范围之外，就是为了国际交往的过程中不会因小失大，避免偶然的政治分歧致使国际合作关系的破裂。同时，也鼓励各个政治体制和社会制度不同的国家自由而有序地合作交往，并保障这种合作健康地发展。

二、当前政治犯不引渡原则适用的困境

（一）“政治犯”概念没有统一的界定标准

政治犯不引渡原则发展到今天已逾数百年，但是此概念却一直处于争议当中，国际上对其至今没有统一的界定标准。由于各国不同的社会制度、意识形态、政治体制、法律制度等，加之政治犯罪本身就具有很浓的政治色彩，因此，不同国家对政治犯的界定都不同。在引渡实践中，许多国家的法院都总结出各具特色的判定政治犯的标准，如英美的“政治动乱伴生说”、德国的“客观标准说”、瑞士的“优势说”。这些标准在法官处理具体的不同案件时会产生或宽或严格解释，使得同一国家的司法判决也会出现不同的情况。

目前国际通说将政治犯划分成纯粹政治犯罪和相对政治犯。纯粹政治犯罪是指侵害国家安全或国家利益的犯罪。国际上普遍将犯罪动机在于对抗专制统治、受害者为国家而不是个人、出于利他情绪而引发的犯罪，诸如内乱罪、叛国罪、间谍罪等犯罪认定为纯粹政治犯罪。诸如我国外逃贪官杨秀珠，其本质是利用高官职位实施的贪污犯。从案件性质来看，这只是一起普通的数额特别巨大的贪污腐败案件。从纯粹政治犯角度看，杨秀珠为了满足个人私利，行为侵害的仅是国家工作人员职务行为的廉洁性，符合贪污罪的构成要件。其次，行为既没有主观的政治目的，也没有客观上危害国家或外国安全。因而，杨秀珠从根本上判断就不是政治犯。

相对政治犯罪，是指涉及政治或具有政治性质而被认为属于政治犯罪的普通犯罪。相对于纯粹政治犯罪而言，相对政治犯罪更加难以认定。比如2011年发生在日本的刘强纵火案。罪犯刘强的外祖母和外曾祖父应在二战期间受到日本军队的迫害而死，但战后日本政府否认历史的行为强烈刺激着刘强，促使其于2011年12月26日向日本东京靖国神社大门投掷燃烧瓶；后又于2012年1月8日在韩国首尔向日本驻韩国大使馆投掷燃烧瓶被现场抓获。韩国政府以政治犯不引渡原则拒绝了日本对于刘强的引渡请求。从相对政治犯罪角度分析刘强案，韩国政府的理由无可争辩：刘强纵火的对象是日本靖国神社，其和日本驻韩大使馆一样，具有浓厚的政治意义，而不是仅仅具有宗教意义。同时，综合考量刘强的犯罪动机、目的和家庭背景，可以认为刘强是出于对日本政府的不满以及为家人报仇的愿望而实施的犯罪行为，其行为没有造成人员伤亡或严重的财产损失，因而其是出于政治目的实施的、形式上符合普通犯罪构成要件的政治犯罪。

国际实践中存在着大量难以认定的案件，远远比以上述例子要困难复杂的多。例如引渡维基揭秘的阿桑奇的案件，其对于美军和美国政府信息的众多解密行为究竟是属于新闻自由还是构成了间谍罪？其因为在瑞典实施的性犯罪而被英国逮捕是否是落入了美、英、瑞三国设置的“诱捕全套”？其一系列行为应该被认定为政治犯还是普通罪犯？当前国际社会，对于政治犯的认定还困难重重。

（二）政治犯不引渡原则适用困难

政治犯不引渡原则受到政治因素的影响较大，各国在实践中难以直接对其加以运用，即使是引渡立法和引渡条约中对该原则已经明确作出了规定，也只能依据被请求国本国基于各种政治因素的考量对政治犯的概念理解加以适用。同时，引渡的本质其实在于被请求引渡国对于请求引渡国的信任和认可，被请求国是否真切而又诚恳地信赖请求国会按照其所作出的承诺公正客观地对待引渡客体。这又涉及到请求国和被请求国两国的意识形态、政治体制问题，以及两国不同发展程度的人权问题。正是由于该原则涉及到众多难以定论的国际法中的复杂问题，使得该原则在国际引渡的实践中越来越少地被适用。

（三）政治犯认定权的归属不一

政治犯罪的认定归属权属于被请求引渡国，这是毫无争议的，但是具体到被请求国内部而言，该项权力的归属于哪个机关在国际法上并没有统一的规定。关于引渡请求的审查体制，各国的国内法主要有着以下三种类型：第一，行政机关审查体制。由行政机关负责对引渡请求进行全权审查并决定是否引渡。该种审查体制，由于行政机关的本身性质，导致其必然从国家利益、国际关系和政治因素等角度出发，主要服从于被请求引渡国本国的外交需要，因而也会出现违反法律程序和侵害被引渡客体的人权等状况。如此显而易见的弊端导致当前国际社会中采取这种审查体制的国家很少。第二，司法机关审查体制。由司法机关对引渡请求全权审查并决定是否引渡。该种审查体制虽然弥补了行政机关审查体制的不足之处，能够正确地适用法律，维护被引渡客体的人权，促进国家之间的司法合作，但其忽略了国家利益和外交政策的考量，因而也并未被多国采用。第三，综合审查体制。即被请求国接收到引渡请求之后，先交给司法机关审查，如果司法机关审查后作出不予引渡的决定，那该决定就是终局的，而不需再经过行政机关审查；若司法机关审查后决定准予引渡，则将该请求交由行政机关审查，由行政机关最终作出是否引渡的决定。该种体制完美地结合了行政机关审查体制和司法机关审查体制两种体制的优点，又巧妙地避开了前者之不足。但是两个机关的参与，也为引渡的真正适用增加了困难，出发点不同，导致了该原则的适用上存在长期分歧。两个机关决定往往不同，并对最终决定互相扯皮推诿，为该原则的适用带来了不稳定性和随意性。但是由于该种体制的优点大过于前两种体制，因而为国际上大多数国家所采用。

（四）政治犯不引渡原则的价值受损

政治犯不引渡原则设立的初衷是为了保护因信仰不同、政见不同而更容易受到不公正审判或者人权受到侵害的政治罪犯，但是由于政治犯概念至今尚缺乏统一的界定标准，因此，在普通的刑事犯罪和政治犯罪结合的情况下，容易产生难以认定的混乱局面。一方面，经过请求国自由裁量而将普通的刑事罪犯认定为政治犯罪，使得使一部分普通的刑事犯逃过法律的惩罚；另一方面，也有些政治犯因为请求国的自由裁量或其犯罪行为中夹杂着刑事犯罪的因素而被认定为是单纯的刑事罪犯，使其受到了法律的惩罚，都实际地、从根本上地危害了政治犯不引渡原则的真正价值。当前很多贪污腐败的犯罪分子和一些并非出于政治目的而行为极其恶劣的犯罪分子，例如从事爆炸、暗杀、绑架、劫机、劫持并扣押人质、武装袭击、走私、贩毒等犯罪分子，打着政治犯不引渡的旗号规避法律的制裁。比如，我国携巨款外逃的贪官杨秀珠，在其贪污腐败劣迹暴露之后，就曾经利用其高官的身份要求荷兰和美国对其予以政治庇护。但如爆炸、劫机、武装袭击等极其严重的刑事犯罪，因其组织性、跨国性和集团化，往往被当作是卷入政治斗争或因不满当局的政权统治的政治犯罪，而不被引渡。该类犯罪手段残忍、犯罪地域更加广阔、受害人数涉及大范围，对国际社会的损害和普遍影响深远，对于世界和平和安全、国际法律秩序也造成了极为严重的损害。若是因为政治犯不引渡原则的疏漏，为该类犯罪分子提供了强大的保护伞，那后果将不堪设想。

三、政治犯不引渡原则规定的完善

（一）相对轮廓化政治犯不引渡原则的内涵和外延

笔者认为国际社会要统一制定政治犯的界定标准，没有实际的可操作性，既不现实，也不科学。因此建议先采取“限制—保护”法理模式下的政治犯不引渡原则，提倡该原则的内涵和外延相对轮廓化。“限制—保护”法理模式下的政治犯不引渡原则，实质上指的是，在限制外逃的犯罪嫌疑人滥用政治犯不引渡的原则为借口寻求外国政府非法庇护的同时，保护合法运用这一原则寻求庇护的政治犯的基本人权自由和相应合法权益。该种模式下的原则主要是针对涉嫌贪腐犯罪以及涉黑犯罪的犯罪嫌疑人。“限制”和“保护”并不是对立的关系，而是相互补充、相互合作、相辅相成的关系，但是其有主次的衡平关系，在当前我国对引渡日趋重视的前提之下，该种模式应该侧重于“限制”一方。

所谓相对轮廓化指的是，首先，基于实践中涉嫌贪腐犯罪和涉黑犯罪的犯罪嫌疑人为逃避自身刑事处罚而滥用政治犯不引渡原则作为自身保护伞的行为，要更加紧缩该原则的内部边界，限制该原则的适用范围。避免该类主体在构成政治犯罪、又杂糅者其他刑事犯罪的情况下，直接优先适用政治犯不引渡原则而避免本身的其他刑事犯罪受到刑罚情况。其次，从外部边界轮廓看，当政治犯不引渡原则和死刑不引渡原则等其他引渡原则相重合时，政治犯不引渡原则在满足内部条件的前提下，可以适当放宽，即仍可以适用政治犯不引渡原则对相应的主体实施庇护。比如，行为主体被认定为政治犯时，因犯罪严重可能被请求国判处死刑，被请求国仍可以适用政治犯不引渡原则为由拒绝引渡。尽管此时两个引渡原则有所重合，但是只要该行为在本质上已经属于政治犯罪的范畴，那么对其就可以适用政治犯不引渡原则加以庇护。

（二）规定政治犯不引渡原则的适用范围限制

政治犯不引渡原则在适应纷繁复杂的国际关系变化的同时，呈现出其适用范围不断受到限制的趋势。一些国家的法律或者国际条约明文规定某些具有政治色彩的犯罪不被视为“政治犯罪”，也有国际条约直接从理论上就完全排除了该原则的适用。每个国家的法律体制不同、国情不同，因而各国具体规定也不同。目前大多数国家倾向于将以下几种犯罪明确排除在政治犯罪之外：1、恐怖主义犯罪；2、灭绝种族罪和战争罪3、贪污腐败犯罪；4、劫持交通工具和扣押人质的犯罪；5、将对普通公民实施的暴力侵害犯罪。

为了适应该种国际趋势，我国在与外国缔结或者加入相关的国际条约时也对该原则做出了限制性的规定，比如《中国和泰国引渡条约》《中国和柬埔寨引渡条约》《中国和西班牙引渡条约》《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、《联合国反腐败公约》等。但是较为可惜的是我国的《引渡法》并未对该原则的限制情况加以规定，一方面，这反映了我国《引渡法》立法的落后，与国际上的普遍趋势不符，另一方面与我国缔结或者加入的国际条约的有关规定也不符，不利于开展我国和其他国家的刑事司法合作与交流。所以笔者建议，在我国现行的《引渡法》关于政治犯规定的第八条第三项和第四项之后加上一条但书规定“但中华人民共和国缔结或参加的国际条约不认为是政治犯罪的除外”。

（三）规定“或引渡或起诉”原则

一方面，国际上对政治犯界定不统一。另一方面，由于政治犯的界定不清，导致利用该原则逃避法律制裁的犯罪分子数量增多并日渐猖獗，同时又不利于保护原本应该受到保护的引渡对象。有鉴于此，“或引渡或起诉”原则应运而生。如1990年联合国《引渡示范公约》的第4条第6项规定：“……如被请求国据此拒绝引渡，则应在对方提出请求的情况下，将此案件交由其本国主管当局审理……”。从某种意义上看，“或引渡或起诉”原则是对于“政治犯不引渡”原则的发展和延伸。

审视我国的《引渡法》，仅在第八条第三项和第四项有关于政治犯不引渡原则的规定，对于“或引渡或起诉”原则更是只字未提。“或引渡或起诉”原则的法律空白，既与普遍的国际实践相悖，又使得我国有不履行条约义务之嫌，而给那些在境外犯罪的罪犯提供了可乘之机。因此，面对亟待解决的引渡制度的种种弊端，确立“或引渡或起诉”原则刻不容缓。同时，注重对国际条约中“或引渡或起诉”条款类型及其适用范围的研究和区分，更好地把握我国对相关国际义务的解释和承担程度。要以务实的态度探讨与“或引渡或起诉”原则相关的法律事务问题，努力借助各种国际刑事司法合作机制提高“或引渡或起诉”原则在我国的适用效率和刑事司法的公正性。