论行政诉讼中调解制度的完善

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一、行政诉讼中引入调解制度的背景

(一)我国行政诉讼调解制度的现状

新《行政诉讼法》规定：行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。此规定只是一个大体上的规定，在司法实践的运用中，有必要对其范围进行明确的界定，这对限制行政权力，保护相对人的合法权利具有重要意义。

除了此次《行政诉讼法》新纳入的三种案件类型之外，可增设以下行政案件进行调解：简易程序案件、行政合同案件和行政裁决案件。

(二)行政诉讼中普遍存在的问题

据最高人民法院近几年的统计数据显示，自《行政诉讼法》颁布实施以来到1997年，在全国各地，行政案件撤诉率不仅一直居高不下，还逐年上升。透过此现象，我们可以发现诉讼成本、被告方的压力以及法院的变相调解都是原告撤诉的可能原因，这些原因的出现导致表面上诉讼争议得到了解决，但是事实上矛盾并没有消失。

二、行政诉讼中引入调解制度的可行性分析

(一)公正和效率的价值追求

波斯纳认为，法律的正义必须以经济上的可行性、合理性为基础。针对当事人成本和司法成本而言，调解结案无疑是比判决结案更能体现诉讼经济的存在。由于调解方式的优势在于更强的意思自治性，所以当事人更能接受和理解，这在一定程度上也能降低当事人的诉讼成本以及减轻当事人因长期疲劳诉讼而引起的精神损伤。由此不难发现调解的确是解决行政纠纷的一大利器。

(二)出于现实的需要

1、行政诉讼缺失调解制度的弊端

在行政诉讼中存在着行政相对人的权利无法救济的情形，例如在行政诉讼中在当事人达成和解并撤诉后，如果其由于权利没有得到有效维护而想再次就此糾纷提起诉讼的，法院是不予受理的。行政诉讼法一直以来被认为是公法，而其禁止调解规定的一个消极影响就是不利于激发公民的权利意识，从而使得行政主体与行政相对人在行政诉讼中的地位不平等更加明显。

2、保护当事人的诉讼权利

禁止诉讼调解侵犯了当事人的程序选择权，是对行政纠纷解决机制的一种限制。当事人应当有权在综合考虑诉讼成本、诉讼速度、诉讼质量后，选择自己认为适合的纠纷解决方式。

(三)行政诉讼调解具有现实可能性

日渐平等的公共利益与个人利益，传统的观念认为行政主体的地位高于行政相对人，随着市场经济的发展，这种现象得以改变。伴随着行政机关自由裁量权的扩大，公民也日趋重视自身的权利，同时他们也更加关注行政机关的行为，与此同时，我国行政诉讼领域也出现了越来越多的行为方式，其中非权力性手段也再增多，这就意味着调解在行政诉讼中有了存在的领域。

三、完善行政诉讼调解制度的建议

第一，设立行政调解机构。我国的信访机构遍设于各级机关、团体，各级党政部门、人大、政协及其他社会团体等机构均有设置。《信访条例》规定：信访机构的设立主要是处理信访事项，合理解决纠纷。所以当公民选择行政协调这一方式解决纠纷时，为了节约公民的成本，促进纠纷的及时解决，公民可以直接到信访部门或信访机构进行投诉，从而保障了了相对人的权益。

第二，明确行政调解效力。根据行政调解的不同作用，对行政调解的效率问题作出了不同的规定，为此我们需要明确行政调解效力，一般而言，行政机关在进行行政调解过程中主要发挥两方面的效力：一是进行协助、指导，二是裁决判断，明确了这两点方可进行有效的行政调解。

第三，规范行政调解程序。就我国现行的法律制度而言，行政调解程序尚不完善，且无诸如《行政调解法》一类的相关法律可以依据。目前较为常见的、稳妥的方式是从法律到行政法规，再到部门规章制度，进行逐一细化。同时设立相应的机构协调、指导各行政部门及组织的相关工作。这样做既能调动行政调解权力机构的积极性、主动性、能动性，又能在严格的程序下防止权力的滥用，从而避免了侵害行政相对人权益情况的发生。

第四，充分发挥调解主体的多元化作用，适当引导公众参与。

第五，第三人的作用在行政调解过程中有很大作用，这里的“第三人”不仅指法院，也包括社会民众及社会组织，发挥第三人的作用不但可以提高办案效率，加速纠纷的解决，而且可以使普通民众参与到整个案件中来，使广大民众通过这些案例收到教育，这对法律的普及大有益处。但需要指出的是，行政诉讼案件的一方是行政机关，在行政诉讼调解中要引导群众适当参与，要选取法制思想好的群众，更不能影响司法的独立性。

四、结语

基于社会现实应运而生的行政诉讼调解尽管其纳入法治正轨之路坎坷，但其在实践中彰显的生命力确应引起我们足够的重视。此次《行政诉讼法》修订，尽管立法者坚持行政案件不适用调解为原则、适用调解制度为例外的立法宗旨，但还是略开了一道口子，这也给予了我们继续探索行政诉讼调解制度在我国适用问题的希望和动力。