应急管理中的社会组织参与问题探讨

林鹏

摘 要：在各类突发事件频繁爆发的今天，政府在应急管理中面临着多重困境。社会组织因其具有的专业优势、效率优势、沟通优势等日益成为了现代应急管理体系中的一支重要力量。当前，我国应当进一步改革社会组织管理体制，优化社会组织资源管理，培育良好的社会组织文化，创新社会组织人力资源管理体制，充分发挥社会组织在应急管理中的积极作用。

关键词：社会组织；应急管理；政府

随着全面改革开放和市场经济体制改革的不断深入，我国正在逐步进入社会转型的关键期。作为一个具有特殊性质的过渡阶段，在社会转型期内，社会中存在着价值观念、利益关系、社会结构等多方面的新旧冲突以及社会资源的重新分配，致使各类社会矛盾爆发频率升高，危机事件类别增多，给政府的应急管理提出了严峻挑战。面对日益升高的社会安全压力，近年来各级政府积极寻求有效的合作伙伴，全面调动政府、社会组织以及社会公众的力量共同参与应急管理，维护社会和谐稳定。

一、政府在应急管理中存在的问题

（一）科层化的应急管理体制面临巨大挑战

近年来，随着我国经济社会转型发展的不断深入，各类社会风险日益凸显，矛盾冲突持续激化，特别是在全球化进程逐渐加快的背景下，国际性风险不断渗入，进一步加剧了我国社会安全的不稳定性。当前，我国的社会风险呈现出了多元复合、聚積激化、交叉互通、复杂多变的特点。社会安全压力的不断升高给政府应对公共危机和突发事件的能力提出了更高的要求，政府必须建立起更加完善和高效的应急管理体系。但是，目前我国的应急管理体制仍然建立在现行的行政管理体制架构之下，其一方面保留了科层制组织的专业性、稳定性、严密性等优点，另一方面也受制于科层制组织机构僵化、反应滞后等缺点，难以应对当前日益升高的社会安全形势。

（二）“条块分割”造成应急管理效率低下

“条块分割”是科层制组织的主要特点。因此，建立在我国现行行政管理体制架构下的应急管理体制也相应呈现出了“条块分割”的特点，表现为部分政府部门在应对危机和突发事件时缺乏合作、各自为政，使得政府在应急管理中的整体效率低下。一方面，部分政府部门由于在应急管理中的职责和权限划分不清、权责不明，导致其在具体的应急管理工作中，缺乏行动的积极性和主动性，在面对急难险重的任务时，相互推诿、不愿担当；另一方面，由于缺乏统一高效的协调领导机构，政府部门在应急管理中各自行动、缺乏沟通的情况时有发生。

（三）政府沟通协调能力不足

按照现代危机管理理论的要求，完善的应急管理体制应当具有多元参与、协调互动、合作互补、以人为本、系统开放等特点。但是，目前我国的应急管理体制还未能达到这一标准。首先，政府间的沟通不足。依照我国的行政管理架构要求，政府部门既要受到同级政府的指挥，又要接受上级部门的指示，双重领导往往造成政府部门在应急管理中执行上的困难。其次，政府与外部的沟通不足。这是由于一方面，我国应急管理的协同管理机制尚未建立完善，政府未能对参与应急管理的多元主体进行有效整合；另一方面，部分政府官员存在“官本位”思想，对于社会组织参与应急管理抱有不信任甚至是排斥的心理。再次，全国统一的应急管理信息系统尚未建立。尽管当前我国部分发展较快的省市已经建立起了省级应急管理信息系统，但是由于缺乏专业的技术人员以及软件系统应用的不成熟，大多还处于实验试点阶段，具体发挥的功能还比较有限。

二、社会组织参与应急管理的优势

（一）社会组织的专业优势

一般来说，社会组织在成立之初就会明确其存在的价值和所要实现的组织目标，以此来吸纳和培养特定专业领域的成员和志愿者，并在其关注的社会领域内开展活动。因此，相比于政府部门，社会组织在某些特定领域更具科学性与专业性，往往能够针对应急管理对象的特殊需求，提供更加细致、精准的服务。例如，在2008年汶川地震发生后，由社会心理学会、社会工作者协会等组织为受灾群众提供的心理咨询服务，就在灾后恢复阶段发挥了很大的作用。这类服务是政府部门难以提供的。因此，社会组织的参与能够在广度和深度上进一步提升政府的应急管理能力。

（二）社会组织的效率优势

在当前社会风险逐渐升高的背景下，公共危机事件爆发和蔓延的速度明显加快，可能造成破坏的程度和范围不断扩大。这对于应急管理主体的决策能力和反应速度都提出了更高的要求。在现实中，政府部门由于受到科层制组织结构的制约，政府决策必须经过相关的行政程序才能做出，同时在执行上，“条块分割”的管理体制又增加了统筹协调的难度，制约了政府的行动能力。而社会组织由于不受组织结构和程序制度的限制，在决策和行动上更加灵活，更具效率优势。因此，在面对突发性事件时，社会组织往往能够迅速行动起来，在第一时间赶赴事发现场，开展应急管理工作。

（三）社会组织的沟通优势

政府组织建立于一种自上而下的权力运行模式，这一方面在一定程度上保证了政府在应急管理中的效率和执行力，但另一方面也会使得政府容易忽视来自应急管理对象的反馈信息，造成事件处置上的不到位。这类情况在汶川地震救援、温州动车事故处理等一系列事件中都有具体体现。而社会组织坚持公共利益的价值取向，主要由公民志愿者组成，通过引导社会公众广泛参与来开展活动。因此，相较于政府部门，社会组织与社会公众更加贴近。在具体的活动形式上，社会组织也主要基于组织成员和社会公众对于其组织目标和价值理念的认同，因此能够让参与者以一种平等的身份参与应急管理活动，通过与应急管理对象的沟通与互动，获得应急管理对象的支持和认可。

三、完善社会组织参与应急管理的对策建议

（一）改革社会组织管理体制

长期以来，我国实行的是社会组织的双重审查管理体制，即社会组织既要受到民政部门的管理，又要受到业务主管部门的审查。这种管理体制使得社会组织缺乏发展的独立性和自主性，难以发挥社会组织机动灵活的优势。因此，当前必须尽快改革现行的社会组织管理体制，理顺政府与社会组织间的关系，明确职责与权力划分，引导和鼓励社会组织发展。具体来说，一是要重新明确政府与社会组织在应急管理体系中的角色定位，政府应更多地扮演“掌舵者”的角色，制定宏观战略，统筹工作大局。社会组织应负担起“划桨者”的角色，发挥自身优势，与政府部门相互配合，积极参与应急管理工作。二是政府要树立“顾客导向”理念，为社会组织发展提供服务。当前，一方面要降低社会组织的准入门槛，简化等级制度，减少社会组织成立的限制条件，增加社会组织数量，鼓励社会组织发展，提高组织活动的自由度；另一方面要完善社会组织扶持政策，尤其是对一些没有政府背景的“草根组织”，要加大政策扶持力度。

（二）优化社会组织资源管理

作为非营利性、公益性组织，社会组织的资源管理状况不仅关乎组织自身的发展，对于树立组织形象也至关重要。当前，造成我国社会组织发展困难，社会公信力下降的重要原因之一就是资金使用不透明，效率低下。针对上述问题，当前首先要逐步完善社会组织财务透明制度，建立资金监督机制。社会组织要定期主动向社会公众公布资金使用状况，及时发布资金使用信息，自觉接受社会监督，在参与应急管理的过程中，要完善全面监督机制，事中、事后都要有效监督，避免出现管理漏洞。同时，社会组织要加强内部监督，培育自强、自立、自律的组织文化，提高内部监督质量。其次，要引入企业经营模式。当前，我国一些社会组织由于与政府部门关系密切，往往带有官僚习气，缺乏成本意识，造成资源浪费，甚至出现贪污腐败，为个人谋取私利。因此，应当通过在社会组织及工作人员中建立企业经营思维，引入有效的竞争与激励机制，降低运营成本，提高社会组织的活力。

（三）培育良好的社会组织文化

组织文化是社会组织成长发展的内在精神动力。良好的组织文化不仅可以激励、号召组织成员不断努力地去追求组织目标的实现，同时也可以吸引社会公众参与组织活动，累积社会资本。当前，社会组织应当主动适应新时代发展的趋势和要求，塑造更加积极、开放的组织文化，不断提高社会组织参与应急管理的能力。具体来说，一是要建立崇高的使命感，培育志愿者精神，赢取社会组织成员和社会公众对于社会组织的支持与认同，强化社会组织的向心力和凝聚力。二是要发挥组织文化对现实应急管理的指导作用，将组织文化贯彻落实到社会组织参与应急管理的工作之中，将组织文化充分体现在组织制定的战略规划之中。同时，社会组织还要根据组织服务的对象和领域的特点，塑造特色组织文化。我国的社会组织应当以积极、开放的组织文化，以“敢为天下先”的战略眼光，以“兼容并包”的气度胸襟，大胆创新，广泛吸收组织内外的新信息、新观念、新思想、新资源，形塑开放、灵活、多元的组织形态。

（四）创新社会组织人力资源管理体制

优秀的组织人才需要高效优化的管理体制进行统筹调度、合理配置，才能人尽其才，发挥专业优势。为了适应应急管理工作快速发展的现实需要，当前社会组织应该坚持做到以下几点：一是要革新理念，打破传统封闭的思维局限与运作模式，积极適应现代管理理念的发展要求，摒弃传统的科层制管理模式，建立更加灵活、弹性、人性化的人力资源管理体制，在促进组织发展的同时，注重引导组织成员成长，激发组织成员的积极性；二是精简机构，削减组织层级，建立扁平化组织，降低组织沟通成本，提高组织行动效率；三是建立人才培养制度，加强组织人员专业培训，培育组织文化，建设学习型组织，不断提升组织人才的专业技能；四是完善组织薪酬管理制度，使得薪酬发放既能鼓励人才成长，又能符合市场公平竞争的原则；五是建立职位晋升制度，保证晋升通道畅通，选拔优秀人才到领导岗位，鼓励和表彰组织骨干、优秀员工，使其发挥模范带头作用，引领组织成长。

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（作者单位：中共濮阳市委党校，河南 濮阳 457000）