土地整理与融资问题探讨

王全明

摘 要：随着人口的增长、工业化和城镇化进程的加快，建设用地规模不断扩大是社会经济发展的必然趋势，我国人口众多，人均土地资源达不到世界平均水平的三分之一，人地矛盾已经非常突出。我国的城市化水平比较低，城市化率只有百分之五十，在未来相当长一段时期内，随着人们对粮食及其它农副产品需求的扩大和城镇化、社会经济的发展，人地矛盾將会更加尖锐。

作为实现耕地总量动态平衡战略和改善农业基础设施的主要途径，作为协调生态环境、自然资源和经济社会发展矛盾的主要手段，土地整理工作正在我国各地开展，取得的效果有目共睹。所以，从缓解耕地供求矛盾、人与自然和谐发展、改善农业基础设施以及国家经济社会可持续发展的角度出发，必须寻求新的土地整理资金供应渠道，充分利用社会资金，力争建立多元化的投资主体，推动土地整理产业长足发展。

关键词：资源；土地整理；经济发展

我国土地整理历史源远流长。历史记载，西周时期的“井田制”以及秦汉时期的“屯田制”、西晋时期的“占田制”、北魏隋唐时期的“均田制”，都是我国古代土地整理的雏形。

近代土地整理，国土资源方面的专家学者比较一致的看法是起源于19世纪末期的德国。1886年巴伐利亚王国首次在法律上提出了“土地整理”的概念，并建立了土地整理专门机构。之后，土地整理在欧洲大陆逐步推开。发展至今，欧美等发达国家已经形成了比较健全的法制、机构、人才和实施体系。

纵观世界各国土地整理的发展历程，尽管由于各国自然条件与经济社会发展程度不同，土地整理的产生背景、开展内容、实施方式也有差异，但最终目的都是合理组织土地利用，加强基础设施建设，改善生态环境，保护自然景观，以促进经济、社会和生态协调发展。

21世纪的前20年，是我国进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的20年和重要战略发展机遇期。建设小康社会的重要目标之一就是“经济、社会可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高”。而要实现这一目标，必须实施可持续发展战略，必须坚持保护资源的基本国策，必须搞好国土资源综合整治，促进经济发展和人口、资源、环境相协调。当前，我国以农地为主要对象的土地整理就是基于人多地少、经济持续快速发展、建设用地不断增加、耕地总量锐减以及推进农村现代化建设、改善农业基础设施、促进农村小康社会发展的特殊背景而展开的。土地整理就是对田、水、路、林、村的综合整治，通过迁村并点、退宅还耕、退耕还林（牧、湖）、复垦工矿废弃地、整治农地、改造农地、改造旧城等措施，把土地利用总体规划确定的土地用途落实到地块上。土地整理的过程就是实施土地利用总体规划、落实土地用途管制的过程，也是实现土地利用总体规划目标的重要措施和手段。因此，从这个意义上讲，土地整理是从根本上改变土地粗放利用现状的重要举措。

（一）土地整理对我国资源环境的保护有以下几点：

1、保护和改善生态环境的需要

土地整理过程中，通过田、水、路、林的综合整治，使得农业生态环境得到整体优化，可增强农业生产对自然灾害的抵御能力，促进农业自然资源综合利用效率的持续提高与农业的持续发展。以河北省唐山市玉田县为例，通过持续多年的土地整理，该县绿地面积有了较大的增加，人均增加绿地36平方米，北部山区裸露土地面积减少，山地土地水土流失得到进一步控制，大大减少了河流、水库的淤积量，生态环境效益显著。再如重庆市秀山县，通过土地整理，重点结合退耕还林与小流域治理两项工程，在河流上游修建水库，中下游河道适度裁弯取直，拓宽水道，修堤筑坝，开发河滩地，保护水患地，建设和完善农田水利基础设施。在河流两岸的山坡上，结合地形地势条件，实行梯田耕作和横坡种植，坡度大的则退耕还林还草，建立起了农、林、牧结合的生态农业格局和一批旱涝保收的基本农田，不仅发展了农业生产，生态环境也得到了明显改善。

2、推进农业和农村现代化建设的需要

实现农业和农村现代化是我国社会主义现代化建设的重要内容。由于我国是一个农业人口占绝大多数的发展中国家，现代化的过程是一个渐进的过程，农业和农村现代化建设既包括农业生产条件的现代化，又包含农村人口生活条件的现代化。

通过全面、持续的土地整理，不仅能够显著改善生产条件和生存环境，而且可以通过规模化、集约化和产业化经营，提高农民收入。因此，土地整理的手段、目的与农业和农村现代化建设的内容、目的是一致的，土地整理也是推进农业农村现代化、以及农村小康社会建设的重要手段。

3、加强农业基础地位建设的需要

加入WTO后，我国面临着经济全球化的严峻考验，农产品贸易将会受到巨大压力与冲击。一方面，我国农业生产条件较差，主要表现为：①人多地少，农业规模经营水平低：②发展优质农产品的基础设施条件不足，部分农产品品质较低，品种更新换代速度缓慢，市场化水平不高，不能满足国内外的需求；③农业生产结构雷同，不能发挥农产品的区域优势。另一方面，国际社会要求减少农业保护的呼声很高，使我国农业还没有得到应有的保护又受到了WTO规则的约束。因此，我们应抓紧时间，积极拓展扩大“绿色”保护空间，尽快使农业保护达到一个合理水平。与此同时，应尽快全面提升我国农产品的国际市场竞争力，要把土地整理作为加强农业基础设施建设的重要内容，在全国积极推进土地整理。

（二）我国现阶段开展土地整理的外部条件

1、土地管理的大政方针为土地整理工作指明了方向

1999年实施的新《土地管理法》第四十一条明确规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中低产田，整治闲散地和废弃地。”第五十五条又明确规定：“自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给地方人民政府，都专项用于耕地开发。”我国国民经济和社会发展“十五”规划第四篇第十四章第二节明确提出：“坚持保护耕地的基本国策……，加大城乡和工矿用地的整理复垦力度。”党的十五届三中全会明确提出“我国后备耕地资源不足，提高农业综合生产能力，应立足于现有耕地的保护和改造”，“要以改造中低产田为重点，集中连片治理，力争平原地区大部分耕地实现旱涝保收、高产稳产。丘陵地区人均达到半亩以上高标准基本农田。”实施可持续发展战略、要使“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高”、“必须把可持续发展放在十分突出的地位，保护环境和保护资源的基本国策”、“搞好国土资源综合整治”、“树立全民环保意识，搞好生态保护和建设”。这些大政方针和具体法规政策的出台既为土地整理工作指明了方向，也对土地整理提出了要求，充分说明土地整理对促进我国经济社会发展具有十分重要的意义。

2、土地公有制为土地整理提供了制度保障

我国实行的土地公有制和在此制度下实行的家庭承包经营责任制，既有利于农村土地从整体上进行规划，发挥公有制的制度优势，又有利于调动国家、集体、个人三者的积极性，从而实现各类要素的最优组合，使国家有能力在较大范围和较高程度上对土地利用实行统一规划和统一安排，以提高土地生產力和激发劳动者的生产积极性。可见，现有土地公有制是土地整理顺利开展的制度保障。

3、经济增长方式的转变为土地整理提供了内在推动力

党的十四届五中全会提出了实现“两个根本转变”的要求，尤其是要求经济增长方式由粗放经营向集约经营转变。这一转变必然要求土地利用方式作相应的调整，即由粗放的土地利用方式向集约的土地利用方式转变。应该说，经济增长方式的集约化必然要求资源要素组合与利用的集约化，而土地整理为土地资源的集约化利用提供了有效途径。一方面，通过土地整理，为土地集约化经营提供了可能。同时强化土地集约利用，又可促进经济增长方式的转变；另一方面，只有在经济增长方式转变的前提下，才能有效提高土地利用率和产出率，达到土地整理的目标。

4、土地收益分配制度改革为土地整理提供了基本的资金渠道

长期以来，我国对土地采取无偿、无限制的划拨制度，造成土地资源的极大浪费。土地有偿使用改革后，土地收益绝大部分留予地方，形成“大头在下”的分配格局。但行政区划的限制使地方政府不能有效地使用土地整理的有偿收入，去协调各地土地整理活动。从省际间来看，经济欠发达地区整理潜力大而土地收益少，经济发达地区整理潜力小而土地收益多：发达地区不可能将资金无偿献给欠发达地区，欠发达地区往往又由于资金紧缺而难以有效开展土地整理。新《土地管理法》明文规定“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给地方人民政府，都专项用于耕地开发”；“用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦”。这一土地收益分配制度的改革，有利于形成较稳定的国家土地收益，亦使土地整理投资有了稳定的来源，为国家从宏观调控角度出发，打破省区界线，进行土地补偿收入的合理调配使用和土地整理的顺利开展提供了保障。

5、经济的全面持续发展为土地整理提供了广阔的施展空间

我国经济的持续发展使人民生活水平不断提高，这就为土地整理创造了一个相对宽松的环境。人们不仅要求丰衣足食、安居乐业，还要求有优美舒适的生活、生产环境。通过土地整理，改善农业基础设施，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善生产、生态条件，提高农业综合生产能力，降低农业生产成本，增加农民收入，可有效地促进农村经济的发展和农村小康社会建设。如苏南地区通过对农田连片整理，单产提高15%，生产成本降低20%。地处丘陵山区的山东莱芜市，采取“粮下川，房上山”的办法，己迁村并点200多个，改善了人居环境和生产条件，腾出耕地900多公顷，其中用于种粮600余公顷，用于种菜种果200多公顷，每年增加收入3000多万元。不仅如此，进行土地整理还可以扩大水泥、砖瓦、钢材等建筑材料的需求，带动相关建筑行业的发展。

（三）土地整理的资金投入及融资渠道

土地整理就要有投入资金，因此土地整理融资的现实意义更是不言而喻的。以研究中国经济问题而著名的日本经济学家小林实指出，20世纪90年代及以后的中国经济将面临四个基本的国内问题和三个主要的国际任务，虽然说小林实先生已经于1994年去世，但他对中国经济问题的看法对我国今后经济的发展具有很大的借鉴意义。

四个基本的国内问题是：其一，加强基础产业的供给能力，同时研究中央政府筹集资金的渠道和方法；其二，通过增强国有企业的活力来提高中国经济的效率：其三，在明确财政和金融机构的职能划分过程中，设法由实物分配计划管理体制平滑过渡到资金分配计划管理体制；其四，强化资源转移机制，以利于区域经济的调整。三个主要的国际任务是：其一，紧密地参与东亚经济圈的分工；其二，设法缓解与美国之间的磨擦：其三，通过重建人民币的可兑换性和公开经济统计，来引入与国际贸易实践相适应的贸易准则。

小林实认为，将上述问题和任务按其重要程序排列，是非常困难的，因为实际经济活动的发展比人们预想的要快。但是，他认为加强基础设施建设的任务是最紧迫的。小林实对我国国际任务的分析或许具有某种局限性，但是他对我国国内问题的估计是十分中肯的。回顾50余年经济建设的历程，可以发现，我国经济发展簸簸颠颠、冷热交替，除了体制不良和人为决策失误等原因外，从深层结构上分析，就是因为基础设施建设，特别是农业基础设施建设的瓶颈制约，使经济发展“足将行而趑趄”，快速增长屡屡浅尝辄止。可以预见，如果农业基础设施建设融资和瓶颈问题不能从根本上解决，我国农村经济发展终不能摆脱“大上快下、放乱收死”的不良循环。

我们都知道，农业是国民经济的基础，没有农业的现代化就没有全国的现代化，没有农村社会的小康就没有全社会的小康。当前，也是我国农村全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设的重要战略机遇期。我们认为，农业基础设施建设的瓶颈约束，也即土地整理的瓶颈约束，而土地整理瓶颈约束从根本上说是一种“体制约束”，土地整理的瓶颈之所以形成并长期维持下去，必定有体制上的深刻原因。

但无论深层原因如何，其直接原因都集中反映于资金的不足。因此，探寻土地整理发展的融资政策，并使之建立在制度规范的基础上，具有标本兼治的现实意义。

土地整理其真正意义是实现土地资源的合理配置，改善农业基础设施，提高土地利用率，实现耕地总量的动态平衡，保障土地资源的可持续利用，促进经济、生态和社会的可持续发展。与可持续发展要求相一致，土地整理融资需要有一套新的理论基础，并在其指导下构建一套完善的运作机制来调节和引导资源的合理流动与配置，实现土地整理的均衡发展。土地整理所提供的服务，是我国农业、农村现代化和全面小康社会建设所必不可少的基础性条件，土地整理发展不足，对国民经济其他部门的发展就会产生掣肘效应，因而土地整理需要一定程度的超前发展，但是，土地整理本身的发展又要以其他部门提供“设备”和原料、提供积累资金为条件；土地整理投资规模大，建设周期长，资金回收慢，如果过于超前又会造成资源的低效使用甚至浪费。所以，土地整理如何发展，如何促进其资金的形成，是理论和实践中的难点，也是一个有争议的问题。针对我国土地整理发展不足的现实，依据产业结构演变的一般规律，对土地整理所需资金要实行不均衡资金发展的战略，也就是经济发展快的东部和经济发展水平较快的中部要优先投入资金进行土地整理，对于西部，由于经济发展水平较低，经济发展对土地的占用较少，因此，土地整理项目少，所需资金较少。

随着经济体制改革的深化，我国已经基本实现了由财政主导型经济向金融主导型经济转变，财政在土地整理的发展和融资上已经“心有余而力不足”。然而，由于我国的金融市场发展不充分，土地整理又客观上不能完全从刚刚发展起来的资本上融通资金。所以，土地整理的融资显得不接地气，加之土地整理所需资金十分巨大，单一的融资渠道不能满足其资金的需求，因而需要多种来源并存，多种手段并用。土地整理的资金来源要从财政融资、政策性融资、资本市场融资和利用外资等方面来进行融资，这样就可以从根本上解决土地整理融资问题的有效途径。

由于国情不同，我国的土地整理的融资道路应与西方发达国家有所区别，我国是世界上最大的发展中国家，还处在社会主义初级阶段，经济实力不强，经济发展过程中需要国家投资用钱的地方比较多，政府用于开展土地整理的资金十分有限。1999年颁布的新的《土地管理法》明确了“国家鼓励土地整理”以来，国土资源部相继批准了贵州省遵义市、河南省巩义市和四川省遂宁市等20个国家级的土地整理示范区，我国用于土地整理的投资每年大約40亿元左右，但这样也只是能建立土地整理示范区。

目前我国土地整理的融资面临的主要问题是：投资渠道单一，资金缺乏。从土地整理资金来源来看，主要来自于政府财政投入、集体自筹资金以及土地整理实施单位的投资等，其中政府投资占有绝对的比重。尤其在经济欠发达地区，政府投资是土地整理资金来源的主要渠道，政府投入土地整理资金主要来源于土地的各种税费。虽然土地作为一种“公共物品”，对土地整理的投入政府责无旁贷，但由于政府同时还负有发展经济的其它责任，比如关乎民生的地方基础设施的建设，公益事业的投入等等。片面增加土地整理的投入势必导致其它投入的减少，影响到社会经济的合理运行。土地整理作为一项耗资巨大的战略性工程仅靠政府投入是不可能也无法全面实行的，必须结合市场经济，拓展筹资空间，以市场经济为导向，探索多途径的土地整理融资模式，建立高效的土地整理资金运转机制。

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（作者单位：驻马店市国土局西园国土所，河南 驻马店 463000）