论政府职能向社会组织转移清单制度的完善

余红燕

[摘 要]在推进政府职能向社会组织转移改革的进程中，温州率先探索建立政府职能向社会组织转移清单制度。温州建立起来的政府职能向社会组织转移清单制度业已取得阶段性成效，同时也存在亟待完善的空间。坚持全面深化改革，普遍推行政府职能向社会组织转移清单制度，需要构建完善的政府职能转移清单，需要大力培育壮大社会组织，建立职能转移的财政联动机制，完善职能转移合同，健全协同工作机制和进一步强化政务公开。

[关键词]政府职能 社会组织 清单制度 温州

转变政府职能是当代中国深化行政体制改革的核心任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。目前，温州正在积极建立和完善政府职能向社会组织转移清单制度，这既是进一步深化行政体制改革、推进政府职能转变在地方实践层面的创新性探索，又是作为改革开放风向标的温州大胆创新和力争打造全面建成小康社会标杆城市的生动写照。从改革的时间维度上来看，温州探索建立政府职能向社会组织转移清单制度毫无疑问走在了浙江乃至全国的前列。那么，在未来全面深化改革的大背景下，在普遍、全面推行权力清单制度的大趋势下，总结梳理温州改革的经验与得失，对于浙江乃至于全国都具有极为重要的积极意义。

一、治理现代化语义下的政府职能向社会组织转移清单制度

党的十八届三中全会明确提出了全面深化改革的战略部署，总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化在政府层面上首先体现在政府治理的现代化，归根结底是实现政府治理制度、治理体系以及治理方式的现代化，最终实现人的现代化。

（一）政府职能向社会组织转移清单制度是治理制度现代化的重要体现

治理制度现代化是政府治理现代化的本质要求。制度问题是政府治理的根本性问题，治理的制度化水平是政府治理水平的具体体现。政府治理现代化过程实质上就是以制度建构、完善为基准的制度现代化过程。建立政府职能向社会组织转移清单制度，就是以清单的形式将转移内容予以固化，并围绕其同步构建相应的配套措施，最终使之形成一套相对完整的制度，换言之就是对政府职能向社会组织转移进行制度化设计。传统意义上的改革，更加注重改革设计的目的性和改革举措的有效性，因此，相较于传统的改革，建立政府职能向社会组织转移清单制度无疑是全面深化改革进程中一次奔向治理制度现代化的突破性飞跃。

（二）政府职能向社会组织转移清单制度是治理体系现代化的重要途径

在计划经济时代，我国的政社关系可以视为家国同构，国家和社会之间的边界十分模糊。社会自主性不足，无形中扼制了社会发展的活力，弱化了社會发展的基本动力，不仅如此，社会力量在公共事务治理过程中，有效作用的发挥极为有限。在深化改革的推动下，原有的政社关系逐渐发生变化，政社边界逐渐明朗起来，这极大地促进了我国社会的快速发展，也为经济的迅速崛起增添了内驱力。但是，当前我国经济发展已经进入新常态，发展动能进入转换窗口期，这对于构建适应新的经济发展态势的政府治理体系要求日益提高。从某种程度上说，构建新型的政社关系，建立科学有效的政府治理体系，是进一步释放社会活力，进而为经济发展增添新动能的重要路径，当然也是回应政府治理现代化内在要求的必然结果。政府职能向社会组织转移清单制度有助于明确政府与社会间的边界、职能，对于理顺政府与社会之间的关系，形成现代化治理体系，在更好地发挥政府作用的同时，充分发挥社会力量的积极作用，具有举足轻重的作用。

（三）政府职能向社会组织转移清单制度是治理方式现代化的重要形式

我国传统的治理模式更多地表现为全能型治理，政府成为公共治理的唯一合法主体。以市场经济为取向的经济体制改革，解构了全能型治理模式，形成了政府主导的新型治理模式，拓展了市场主体和社会力量参与公共治理的空间。而政府职能向社会组织转移清单制度，则在厘定社会力量参与公共治理空间的基础上，又对治理空间予以固定化，即以参与空间的固化来保障社会力量的公共参与度，其实质就是政府治理方式的民主化。民主化是政府治理方式现代化的重要手段，政府职能向社会组织转移清单制度，不仅丰富了政府治理方式现代化的民主形式，而且也拓宽了政府治理方式现代化的民主渠道。

二、政府职能向社会组织转移清单制度建立的温州探索

温州内在的创新品格不仅体现在市场经济领域，也具体地表现在政府管理层面。伴随着整个改革开放过程，与市场经济发展相适应的政府管理创新始终没有停止过。温州模式形成的过程，就是政府管理不断创新的过程。从改革开放初期政府管理的“无为”，到近年政府管理角色的适应性调整，无不烙下了政府与时俱进的创新性特质。

（一）改革探索过程

政府与时俱进的创新性特质是温州率先建立政府职能向社会组织转移清单制度的根本原因。温州建立政府职能向社会组织转移清单制度被形象地称为“第五张清单”改革。温州推进政府职能向社会组织转移的改革探索可以追溯到2010年3月。当时，温州市环境保护局首先出台了《行业协会参与环保管理试点实施方案的通知》（温环发〔2010〕41号），在全市范围内探索实施行业协会参与环境保护管理工作。根据实施方案，温州市电镀行业协会等五家社会组织作为试点承接原本由环境保护局履行的部分技术性、服务性、审批性职能。

2013年可以说是温州全面推进政府职能向社会组织转移实质性改革的元年。年初，温州市经济和信息化委员会印发《温州市鞋革行业协会创新发展试点方案》和《温州市鞋革行业协会创新发展试点方案实施细则》，首次以文件形式明确规定将原来由政府部门承担的与本行业有关的13项技术性、服务性职能转移给温州市鞋革行业协会，与此同时，涉及经信、科技等六个政府部门的八项职能也被作为单项试点转移给相应的行业协会。为了做足改革的准备工作，时任温州市市长陈金彪前往有关行业协会考察调研，并主持该项改革课题，多次召开专题会议，开展调查研究工作。随着各项准备工作日趋完善，《温州市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》（温政办〔2013〕170号）于2013年9月正式出台，拉开了政府职能向社会组织转移改革的序幕。

政府职能转移改革较为规范的文件发布于启动改革的第二年，即在2014年2月23日印发了《温州市政府职能向社会组织转移暂行办法》（温政办〔2014〕127号）和《温州市政府职能向社会组织转移目录和市本级具备承接政府职能转移条件的社会组织目录（第一批）的通知》（温政办〔2014〕130号）两份文件。《温州市政府职能向社会组织转移暂行办法》主要对实施政府职能转移改革的程序、政府职能转移的主体范围、职能转移的方式以及承接政府职能转移的主体进行了规范性确定。《温州市政府职能向社会组织转移目录和市本级具备承接政府职能转移条件的社会组织目录（第一批）的通知》则以清单的形式将向社会组织转移的部分政府职能予以确认，合计全市共转移出167项政府职能。同时，具备承接政府职能转移条件的社会组织清单也一并被罗列出来，共有110家不同类型、功能的社会组织进入清单。

随着改革的持续深入推进，第二批转移清单于2016年年初正式推出。《温州市政府职能向社会组织转移目录（第二批）》又整合了85项原本由政府履行的职能转移给相应的社会组织。相对于第一批转移清单，第二批转移清单更加货真价实。《温州市市本级具备承接政府转移职能条件的社会组织推荐性目录（第二批）》再次增补了40家社会组织作为承接政府职能转移的备选承接主体。通过两次增补和完善，截至目前，列入清单的可转移的政府职能已达到252项，具备承接政府职能资质的社会组织多达150家，在此基础上建立起来的政府职能向社会组织转移制度运行良好。

（二）改革的主要经验

纵观当前的改革，以不断完善清单为主线的温州政府职能向社会组织转移清单制度业已经取得一定的成效，主要表现在：一是大批政府职能经过政社协议顺利转移出去。温州政府职能转移改革的最大成就是，通过建立清单，明晰需要转移的政府职能和承接政府职能的社会组织，实现了政府职能向社会组织转移，迈出了改革的实质性步伐。二是已经转移出去的政府职能正在由社会组织代为有效履行。包括改革试点阶段在内的绝大多数被转移出去的政府职能，正在由相应的社会组织承担和履行。当然，该项改革也存在不足之处，还有需要进一步完善。

1.建立清单制度是政府职能向社会组织转移过程中的关键性举措。从2010年温州市环境保护局转移部分政府职能给社会组织，到2013年政府职能转移改革总体方案的出台，可以说，这三年左右的时间是政府职能转移改革的试点阶段，无论是实践操作层面还是政策的构建方面，都具有明显的试点摸索特征。2014年以来，基于不断深化改革的自觉性需求与权力清单制度改革的带动作用，温州开始逐步构建政府职能向社会组织转移的職能清单和社会组织清单。这两个清单的建立，一方面既明确了转移出去的具体政府职能，又明确了可以承接政府职能的社会组织，为政府职能向社会组织转移在具体操作上提供了基本依据；另一方面也为政府职能转移改革赋予了制度性规定，以改革的制度化设计巩固了政府职能转移改革的成果。

2.发育相对成熟的社会组织是政府职能向社会组织转移的前提条件。行业商会和行业协会是构成温州社会组织的两大主体，历史上行业商会隶属于市工商联主管，行业协会则归口于市经贸委主管，它们的发展历史都较为悠久，大约始于明清时期。在改革开放以后，温州市场秩序的扩展和市场体系的发育，拓展了社会组织的成长空间，极大地促进了社会组织的蓬勃发展，尤其是在本世纪初实施的社会组织管理改革以来，温州社会组织的发展更是进入鼎盛时期，这不仅体现在社会组织的数量上，而且也体现在社会组织的成熟度上。温州的社会组织数量多，一般发育相对成熟，而且活跃度亦非常高，在经济社会的发展过程中发挥着不可或缺的重要作用，可以说，温州是现代社会组织发展最好的地区之一。发展良好的社会组织为温州成功实施政府职能向社会组织转移奠定了坚实的基础，成为改革得以有效推进的重要前提。尽管如此，在政府职能向社会组织转移改革的过程中，也出现了少量政府职能找不到可以承接的社会组织，这也是此项改革面临的一个挑战。

3.签订协议是政府职能向社会组织转移的基本保障。推进政府职能向社会组织转移改革，并建立政府职能向社会组织转移清单制度，离不开一定的保障措施。由内而外主动发力推动改革，与建立高级别的组织领导是改革顺利推进和取得预期实效的根本保障，而签订政府职能向社会组织转移协议，则是改革顺利推进和取得预期实效的基本保障。根据《温州市政府职能向社会组织转移暂行办法》（温政办〔2014〕127号）规定，签订协议是政府职能向社会组织转移的必经规程之一，主要由政府职能转出部门和承接组织两方进行签订。其中，协议明确规定了转接双方的权力义务、经费支出以及承接资格的取消条件等内容。承接政府职能的社会组织则需要严格遵守转移协议，依据所承接的职能内容和要求履行相应的职能。

4.加强监管是政府职能向社会组织转移的必要手段。在建立政府职能向社会组织转移清单的过程中，温州市相关部门十分重视对承接政府职能的社会组织的监管。涉及职能转出的部门都要求制定相应的监管办法，并定期开展社会组织履行政府职能情况的评估验收，这既是对社会组织履职过程中的业务指导，也是对社会组织履职的监督检查。

总之，温州建立政府职能向社会组织转移清单制度具有一定的样板意义。已经取得的实质性改革绩效表明，推进政府职能向社会组织转移不仅可能，也是可行的，它既丰富和深化了中国行政体制改革理论与实践，又为未来深化政府职能向社会组织转移改革提供了有益的经验借鉴和启示。

三、完善政府职能向社会组织转移清单制度的路径选择

放、管、服改革是当前行政体制改革的主要命题。其中，“放”有两层含义：一是自上而下的放权；二是自政府内部向外部释放权力。自政府内部向外部释放权力，既包含政府通过简化行政审批程序，将市场的权力还给市场，充分发挥市场的决定性作用，又包含政府将部分职能转移出去，交给社会组织代为履行。那么，如何推进政府职能向社会组织转移，以及如何确保政府与社会组织间的合作顺畅、高效？无疑，建立政府职能向社会组织转移清单制度不失为一条上佳的路径选择。

（一）构建完善的政府职能转移清单

政府职能向社会组织转移改革最为关键的环节是需要建立职能转移的各项清单，其中重点包括职能清单、社会组织清单、责任清单和经费清单。

1.职能清单是政府职能转移改革的先决要件，它决定着改革的深度和水平。将需要转移的政府职能以清单的形式罗列出来，无疑能够为改革的下一步推进提供规范和指引。但是，究竟应当转移哪些职能，需要慎重做出选择。理论上讲，转移出去的政府职能既要符合经济社会发展实际，确实有利于发挥社会组织力量作用，确实有利于提高公共服务质量，确实有利于社会组织的承接，又要符合政府部门工作实际，确保职能转移出去以后更有利于政府部门集中力量推动其他方面工作，有利于激发政府部门的工作积极性，有利于政府精简瘦身，有利于促进政府职能转变。

2.社会组织清单是政府职能转移改革能否取得预期成效的约束性条件。改革首先要确保被转移出去的职能能够得以正常履行，这就需要由适合履行该项职能的社会组织来承接。“适合”意味着：一是该社会组织的组织结构设置科学合理，二是该社会组织拥有足够的组织成员，三是该社会组织具备履行职能的能力水平，四是该社会组织拥有合法的组织场所和资金保障。因此，推动政府职能转移改革有必要开展社会组织评估工作，并编制社会组织清单。

3.责任清单是政府职能转移改革质量的重要保证。转移政府职能的根本目的在于促进政府职能转变，同时通过发挥社会组织作用提高公共服务质量。而这一目的的实现，有赖于政府职能转移责任的界定是否明确无误。从某种意义上说，责任是一种自我约束机制，明确责任才能保证被转移出去的职能得以有效履行。所以，在推进改革的过程中，需要同步理清职能转移的责任分担，建立合理的责任分担机制，并将责任以清单的形式加以明确和固定。

4.经费清单是政府职能转移改革的重要条件。推进政府职能向社会组织转移，必须开展职能履行的经费评估，即对每一项被转移出去的职能进行价格衡量，并明码标价，最终形成经费清单。建立經费清单，一方面便于规范公共财政支出，避免财政经费的浪费和权力寻租；另一方面，便于社会组织有目的性地承接政府职能。

（二）大力培育和发展社会组织

建立政府职能转移清单制度，必须大力培育和发展社会组织，夯实政府职能转移的社会组织基础。从温州的实际情况看，社会组织的发育水平难以全面承受政府职能转移之重，尤其对于那些社会组织发育水平较低的区域，推进该项改革会遭遇更大的瓶颈。鉴于此，当务之急就是要花大力气培育和发展社会组织。

1.明确社会组织培育和发展的基本原则。结合国外社会组织发展实践与我国的具体国情，我国社会组织培育应当坚持以建立政府与社会合作伙伴关系为目标，以坚持党的领导、政府主导、社会协同，充分发挥社会组织自主性为原则。

2.制定社会组织促进法。当前，我国尚未出台社会组织促进法，对于如何发展社会组织，如何规范社会组织，由于缺乏法律依据，各级地方政府表现出相对较为保守的姿态，极大地制约了社会组织的成长和发展。因此，应当结合我国国情，适时制定社会组织促进法，为培育和发展社会组织提供法律上的依据。

3.创新社会组织管理体制机制。社会组织的发展和繁荣离不开相对宽松的管理体制机制，以创新管理体制机制促进社会组织发展和繁荣，一方面是要变双重管理体制为主管部门的业务指导，另一方面是要改革社会组织成立登记制度为申请备案制。通过改革创新，最终形成有利于推动社会组织发展的体制机制优势。

4.完善各项配套政策。社会组织的发展需要配套政策予以支撑，这既是对社会组织的引导，也是对其发展进行规范。一是完善各项税收减免政策，通过税收减免引导社会组织活动，为社会组织发展积蓄资金力量。二是完善职称评审制度，畅通社会组织从业人员职称晋升通道，为社会组织发展提供人才保障。

5.加强监管。加强对社会组织的监督管理，正确引导社会组织建立科学的法人治理结构，强化组织内部治理，完善组织筹资机制，提升组织信任度，塑造组织影响力，增强组织凝聚力，以科学的自我治理和高水平的自我管理促使自身不断发展进步。

（三）制定完善的政府职能转移合同

建立政府职能向社会组织转移清单制度，与以往改革最大不同点在于它是一种基于政府与社会组织间订立契约的委托—承诺性质的改革。虽然采取委托、授权或购买等多种方式推动职能转移，但实际上，就是政府将部分职能履行的权限委托给社会组织，并提出履行的具体标准。相应地，社会组织以合同的形式向政府作出书面承诺，当社会组织的承诺与政府的要求达到一致水平时，改革行为才能被认定为实质上的发生。所以，合同在政府职能转移改革中有着举足轻重的地位，必须不断加以完善。

1.完善职能履行的标准。社会组织履行政府职能，必须考量履行标准，也就是在合同中要详细和明确地规定社会组织提供公共服务的质量、效率等。一方面，是为社会组织履行政府职能提供标准依据；另一方面，便于开展对社会组织履职情况的准确评估。

2.完善服务对象评价、投诉对于合同终止履行或解除的约束性规定。建立社会组织履行政府职能的顾客导向机制，由社会组织的服务对象针对服务质量等做出客观的评价。同时，建立完善投诉机制，畅通服务对象的投诉、监督渠道。最终，运用服务对象的评价、投诉结果来衡量、评价社会组织的履职情况，并以此作为合同终止履行或解除的一个参照依据。

（四）建立政府职能转移的财政联动机制

建立政府职能转移清单制度，必须坚持财权与事权相统一的原则，建立职能转移的财政联动机制。

1.及时核减职能转出部门的财政预算额度。职能转移给社会组织，意味着行政事项的减少。随着行政事项的缩减，部门财政经费预算应当相应减少，至于减少的额度，需要进行科学的论证。理论上讲，用于补贴、支付给承接政府职能的社会组织的经费额度，应当成为削减对应政府部门财政经费额度的基本依据。如果不采用类似一一对应的办法核减财政经费，就会出现事权转走、财权保留的现象，从而导致财政支出增加，形成对公共服务的挤压效应，最终违背政府职能转移改革的初衷。

2.完善职能转出部门与财政部门间的信息机制。完善职能转出部门与财政部门间的信息沟通机制，是及时核减职能转出部门财政经费预算额度的关键环节。由于职能转移具有一定的动态性，具体哪些部门转出了哪些职能，有必要将这些信息及时传送给财政部门，以便于在部门财政经费预算时作出相应的调整。

（五）健全有关的协同工作机制

政府职能向社会组织转移清单制度建立的涉及面广，过程复杂，必须配套相应的工作机制。

1.建立健全监督机制。政府职能转移改革涉及转移职能的梳理、社会组织资质的评估、配套资金的核算、合同的拟定与签约、合同履行评估等环节，每一个环节都存在权力滥用的风险，因此，建立健全监督机制，强化改革过程的全过程监督，是改革顺利推进的重要保障。

2.建立健全评估机制。首先需要建立科学的评估指标体系，指标体系既要全面反映改革内容，又要能够树立有利于推动职能转移和履行的价值导向。其次，要构建多元化、立体式的评估主体结构，充分发挥专家、社会公众等的评估作用。

3.建立健全长效机制。积极构建政府职能向社会组织转移清单制度运行的长效机制，防止政府职能转移改革的“短命效应”。其中，最为关键的是将清单制度纳入地方人大监督议程，中间任一环节的调整变动，必须经由人大表决程序。