第三方参与地方人大立法起草工作

郭文航 湘潭大学法学院

3 月11 日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。修改后的宪法对设区的市的人民代表大会及其常务委员会依照法律规定制定地方性法规作出了明确规定。随着立法法和宪法的修订落地，设区的市获得地方立法权将对我国的立法体制带来前所未有的革新与冲击，全国各地将会有大量关于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方性法规需要制定。探索和完善委托第三方参与地方立法工作的机制具有重要的理论意义和深远的现实影响。

现行地方立法存在的问题

地方立法能力不足。立法是一项集政治性、专业性、理论性、实践性于一体的复杂工作，需要高素质的立法专业人才作保障。随着立法权的下放，立法能力的不足成为不少地方普遍面临的难题。除原来49 个享有地方立法权的较大的市外，其他235 个地市人大过去大多没有设立法委、常委会法工委，有的即使设立了法委、法工委，也是以内务司法工作为主，缺乏地方立法经验。全国30 个自治州在立法法修改出台之前就已经享有制定自治条例和单行条例的权利，大多已设立了法制委或法工委，但也存在着人员普遍偏少的问题。所有设区的市行使立法权后，各省、自治区人大法制委、常委会法工委的工作量都将明显加大。综上所述，虽然地方在获得立法权后，积极谋划，稳妥推进，立法积极性较高，但也不同程度地面临地方立法能力不足的瓶颈，主要表现在以下两个方面：

地方立法人员落实不到位。虽然多数地方立法机关各方面工作起步较早，进展较快，但有些立法机构和人员并未完全到位，立法任务与立法机构建设之间存在矛盾。立法法修正案通过的一年内，山东省人大常委会分两批批准了其余14个设区的市立法权，其中济南市人大设立了7 个专门委员会，而莱芜市人大仅仅设立了3 个。而从各市人大专门委员会的人员和内设机构编制上看，差异较大，参差不齐，甚至存在“一人一委”的现象。

地方立法人员结构不合理。大部分地方立法机关存在“老人”知识结构老化、理论学习不够，“新人”缺乏实践积累、理论与实践脱节等问题。随着立法权的下放，设区的市尤其是经济欠发达地区在一开始将面临法律、经济、环境、城市管理等专业型人才严重匮乏的局面。地方立法活动受制于简单变动，重复上位法有关规定，缺乏地方特色，难以满足地方实际发展需要。同时，由于人力资源的匮乏，容易造成地方立法活动过程中监督缺位，轻则导致良善立法机制的难产，重则滋生立法腐败，不利于地方人大在立法活动中发挥主导作用，更不利于提高地方立法的民主性和科学性。

行政部门立法利益化严重。在过去的立法实践中，大量的法律法规都是由政府部门和行政机关牵头起草。有研究表明，我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规、政府规章都是由行政机关负责实施的。这直接导致了行政执法部门从自身管理需要出发，以法规、规章或者规范性文本等形式，扩大部门自身权限，减少部门法律责任。行政机关部门利益法制化，是多年来地方立法的突出问题，立法资源以权利扩张为目的的行政执法部门所左右。

第三方参与地方立法的优势

委托第三方参与地方立法工作可以有效弥补地方立法机关专业性不足、人力资源匮乏等缺点，规避行政执法部门利益法制化，有效提高公众对立法工作的参与度。

第三方参与地方立法是科学立法的重要补充。针对专业性较强的事项立法，地方立法机关需要另辟蹊径、借力而为。相比较之下，委托某个具体的第三方组织机构参与其所擅长领域的立法项目，能够更加客观地对社会背景和立法需要进行分析，结合其所掌握的专业知识，中立地以法规的实现为目标，对制度和程序的设计考虑可以更加科学。尤其是在涉及执法权的部分，一方面能够合理约束行政执法机关，防止“部门利益法制化”，另一方面可以充分考虑当事人权利义务间的相互平衡，实现最优的制度效果。同时也可以及时发现并解决地方性法规所存在的问题并提出相关的专业建议，提高了立法效率，节省了立法成本，同时保障了立法机关掌握立法主导权，提高地方立法的科学性。

第三方参与地方立法是民主立法的重要体现。立法工作要始终恪守以民为本、立法为民的理念。通过委托第三方参与立法工作，把社会公众或者社团组织等法律利益相关者的意见建议纳入立法工作中来，既是实现公民参与立法的重要途径，也是宣扬立法理念、提高立法关注度的有效手段。在第三方参与地方立法的过程中，提高了社会公众参与立法的积极性和主动性。社会公众不再是被动地遵守法规，而是通过受托第三方，及时反映地方性法规存在的问题和缺陷。通过吸取社会公众的建议，更能满足社会公众的法律诉求，促进社会公众对地方立法工作的有效监督，进而形成综合权衡各方利益的立法格局。

第三方参与地方立法是民主立法的重要保障。公众参与作为直接民主的一种形式，它的普遍实施必然直接影响决策效率。这一特点决定了公众参与在越小的范围内越容易获得程序公正与实体公正的双赢。即，与适用范围更广、涉及利益相关人更多的中央立法相比，公众参与在地方立法程序中更容易获得较高的效率和较好的效果。《广州市商品交易市场管理规定》在起草的过程中，不仅在官方途径和媒体发布公告征求立法建议，还召开多场面向利益相关人的征求意见会和面向专家的论证会，各类征求意见会和论证会的意见也大部分被吸纳，该规章的实施过程也比较顺利。在这个过程中，广州专业市场商会、市律师协会、中国外商投资企业协会等都发挥了不可忽视的重要作用。该规章的起草出台本身就是一个极好的“普法”过程，是我国地方立法公众参与的经典案例。

第三方参与地方立法的建议

确立人大的主导地位。确立地方人大对立法工作的主导地位是内在根本，而委托第三方参与地方立法工作则是提高立法质量的外来助力。受托第三方主要以高等院校及科研机构、专业社会组织、法律社会组织三类为主，他们不受公众监督，无需对公众负责。而我国的人民代表大会制度为代议制，立法机关起草法规是代议民主的应然要求。这就要求立法机关在委托第三方参与立法的全过程充分发挥主导作用，一方面要做好跟踪、指导和监督工作：及时跟踪掌握立法进度，加强立法工作指导，就受托第三方是否深入基层进行现实调研、能否反映人民意志、会否消极怠工等诸多问题进行监督；另一方面则着力解决立法工作中可能出现的部门利益争夺问题，克服部门利益法制化，最大程度地反映社会公众的共同利益和诉求。人大主导立法，并不是在立法各个环节上大包大揽，而是在其领导下发挥统筹协调作用，协调各方关系，充分保障各方面在立法工作中发挥应有的职责，确保社会利益主体在公开、公正的立法平台上平等博弈、理性协商和互相妥协，构建更加科学民主的立法制度。

完善各项制度设计。委托第三方参与地方立法是立法模式中的新生事物，是我国立法改革的具体体现，更是一次依法治国理念的重新出发。为了顺利推进第三方参与地方立法的进程，确保地方立法改革工作的顺利开展，立法机关应该就第三方参与立法的制度设计予以完善。2017 年12 月28 日，全国人大常委会办公厅发布了两个重要工作规范：《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》。两个规范明确规定对于立法过程中遇到的重大疑难问题，技术性、专业性较强的问题和社会生活中出现的新问题，可以委托高等院校、科研机构、专业智库等开展专项研究；法律草案涉及重大利益调整的，可以就特定问题或事项向有关国家机关、人民团体、专家学者、专业技术人员、行业协会等进行咨询，这是国家层面的立法机关对完善第三方参与立法工作的有益探索，具有非常重要的现实意义。地方立法机关应该积极吸纳两个规范的文件精神，对委托第三方参与地方立法的一系列程序予以明确，结合本地区的基本情况探索建立完善立法程序。

探索更加多元的参与路径。为避免某个特定第三方长期成为地方立法机关的委托对象，阻塞其他有资质有能力的社会组织参与地方立法的通道，影响地方立法质量，地方立法机关应该跳出行政区域的“圈子”，为丰富扩展第三方参与地方立法的路径作出积极探索。广州市人大常委会在制定《广州市城镇房地产登记办法》时，就曾跳出广东，专程前往北京邀请清华大学、中国人民大学、中国政法大学等高校的著名专家学者参加论证会，解决了很多阶段性的理论难题；清远市作为广东省第二批获得立法权的设区的市，在其行政区域内没有法学高等院校的情况下，在2015 年8 月跟广东财经大学签订了成立清远市地方立法研究评估与咨询服务基地合作协议书，借道省内高校及时为地方立法提供智力支持。《南京市住宅物业管理条例》的制定与实施也是南京市人大常委会丰富扩展第三方参与地方立法所作出的一次积极尝试：即首次采用公开招标的方式委托第三方起草地方条例，这不仅是南京人大历史上的第一次，在全国范围内也属首例。

上述几个例子都是地方顺应立法法关于地方立法改革的新要求下探寻科学立法、民主立法的新尝试，将为地方立法工作机制的完善注入新动力。

建立更加科学的管理竞争机制。在地方立法机关掌握立法主导权的基础上，如何科学地选择第三方参与地方立法，也是影响立法质量的关键。

客观现象表明，具有法律专业知识的同时具备特定领域专业知识的受托第三方都与该特定行业存在着一定的联系甚至共同的利益维系。如何避免有资质成为受托第三方的组织机构成为相关利益部门的立法代言人，重蹈“部门对口”立法覆辙，这就要求立法机关探索建立合理科学的管理机制，对受托第三方的机构背景、人员配备、立法能力等选择要件作出严格的筛查规定，最大程度地保障受托第三方的中立性和群众性。在立法过程中，立法机关也应就如何进行监督、如何采取防范或纠正措施等予以规定，明确第三方必须遵守立法法和规章制定程序条例规定的公开透明的立法程序。同时建立档案制度，对参与过地方立法的受托第三方进行全过程全方位的评估，为日后的立法活动提供更多的依据。河北省人大常委会在2015 年出台《河北省人大常委会关于加强立法工作组织协调的若干意见》，进一步拓宽起草渠道，推行立法工作者、实际工作者、专家学者“三结合”起草方式，积极探索委托第三方起草法规案，初步建立了健全科学合理、高效权威的立法工作组织协调机制。地方立法机关应该建立完善针对受托第三方的竞争机制，在多样化的基础上，通过评估和争论，进一步优化制度设计、提高法规草案质量。

通过统计表可以清晰地观察到，广东省人大常委会在完善建设委托多方参与立法工作上进行了实质性的探索并形成了有效的竞争机制，即通过委托两个或两个以上的高校参与同一法案的起草工作，可在有效提高立法质量的同时规避部门利益。实践证明，尝试委托多方起草，拓宽了法规起草途径，既能发挥多方研究数量优势，也有利于克服部门利益，提高立法质量；竞争机制也有利于拓宽公众参与渠道，提高社会公众参与地方立法的积极性，增强立法调研的深度和广度，使法规的制定和实施都具有更加广泛的群众基础。

提高成果转化率。在地方立法的过程中，省、市尤其是刚刚获得地方立法权的设区的市应该坚持精准的问题导向思维，要以体现地方特色为标准，凸显地方优势为侧重，明确受托方以提升社会管理水平，解决地方实际问题为目的。委托方应该从委托项目着手，紧扣立法法，认真研究立法权限范围，紧紧围绕城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个领域。将那些不具有立法需求、能够通过社会道德或者其他社会规范予以调整的社会关系的项目予以排除，应该确立具有紧迫性的委托项目，体现地方立法的实际效用。秉承“小而精”的原则，尽可能做到一事一法。在立法过程中，地方立法机关不能一托了之，要时刻与受托方保持紧密联系，加强指导协调，及时了解委托项目的完成进度、文本体例、结构设置等具体问题，积极配合受托方开展听证会、论证会、社会调研等立法活动，以积极正确的态度对待委托起草稿，最大程度地吸收其合理成果，从而实现成果转化的最大化。

实践证明，委托第三方参与立法加强了立法的社会参与度，开辟了立法机关联系人民群众的新渠道，打造了社会各方参与立法的新平台，使法规的制定和实施都具有更加广泛的群众基础；完善了立法工作机制，也丰富了地方立法起草的渠道，是推进科学立法、民主立法的重要补充。我们要在这些探索和实践的基础上，进一步深化认识，开拓创新，不断完善“人大主导、多方参与”的立法工作机制，将地方立法工作不断向前推进。