对于我国公务员行政不作为现象的法律思考

秦越 四川大学 四川成都

一.公务员行政不作为的概念

对于公务员行政不作为的概念界定，多年来无论在法理学界、公共管理学界还是行政学界都没有形成一个统一的说法，学界也产生了诸如主被动行为说、行为方式说、实质行为说等不同的学说，各有侧重。

因此，对于该概念笔者有如下理解：

笔者将分别从广义和狭义角度来理解行政不作为现象。首先，广义上来理解，行政不作为指行政主体本来有义务和条件履行责任，但是不履行、不在规定期限内履行或者是仅履行部分责任或义务的消极行政行为。其次，狭义上来讲，行政不作为仅指行政主体有履行法律、法规、规章规定职责的义务却无正当理由拒绝履行的行政行为。

二.公务员行政不作为的成因

公务员行政不作为的成因除了近几年来我国雷霆反腐给公务员带来的心理变化、公务员自身能力和素质受限以及行政主体及其公务员自我定位失当等内在原因，还存在以下三点外在原因。

1. 公务员制度设置与执行的不完善。

就中央颁布的《公务员考核规定（试行）》，其中很多内容的规定都比较宽泛，对于考核的过程和结果都仅停留在定性的描述，没有体现在量化的分数上。笔者也曾采访过几个基层公务员，他们均认为在实际工作中，相关的考核制度都是流于形式，涉及到每个公务员的奖金一般都是平均分配；在晋升过程中很多都是论资排辈。

2. 行政法律法规在立法与执行上的不完善。

现阶段我国的行政法律法规无形中对于行政程序等方面的规定比较死板，可操作性有待提高。比如，一般规定“公安机关的审讯时间不得超过十二小时，案情复杂情况下需要上级批准，不得超过二十四小时，”但是在实际行政过程中会出现很多难以预测的特殊情况，可能会造成行政主体无法在规定时间内完成审讯工作等，这就使公务员不可避免地出现行政不作为现象。

3.公务员在行政过程中缺乏制度和法律保障以及完备的监督体系。

很多公务员在工作过程中遭遇行政相对人的攻击甚至是伤害，但是当前的法律法规对于这类事件的处理力度不大，这不仅不利于当前行政管理大环境的净化，还会使基层公务员身心受到极大的挫伤。此外，目前我国对于公务员的监督大多来自于行政主体外部，但是当前的行政管理监督体系虽然在不断完善，还是存在很多缺陷。比如：人大等层面的外部监督虽然效力相对更大、监督范围更广，但是很多监督都没有落到实处，监督过程也缺乏公开性和透明度。

三. 公务员行政不作为的事后法律规制

（一）健全我国行政不作为的救济制度。

目前在我国的现行法律中，行政救济主要依靠《行政复议法》和《行政诉讼法》这两部法律作为指导。但是这两部法律都存在不尽完善的地方有待修改：首先，两部法律都将抽象行政行为排除出行政救济的范围；其次，两部法律关于可以进行救济的行为主要还是列举式，列举出一些可以进行救济的情况，这无形中将大部分不作为行为都排除在可救济的范围之外。

所以，想要更好地维护行政相对人的权利，打击行政不作为行为，就要不断扩大行政救济的范围，让更多的行政相对人切实体会到行政救济的好处，让更多的行政不作为行为受到打击，从而营造一个更为公平公正的行政和司法环境。

（二）健全我国行政不作为的赔偿制度。

目前在《国家赔偿法》里却没有关于行政主体因行政不作为而造成行政相对人利益受到损害时应该做出赔偿的明确详细的规定。比如：《国家赔偿法》第二条第一款只是说到“行使职权”，并没有明确把行政不作为加入其中，笔者认为应该改为“国家机关和国家机关工作人员正常行使职权中或有义务但不履行职责的过程中，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法按照本法取得国家赔偿的权利。”

此外，在现行的《国家赔偿法》中，其中有关于不予赔偿的情形之一是：“因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不予以赔偿。”但笔者认为，公民、法人和其他组织由于个人行为而致使损害发生的，比如相对人在被审讯的过程中受到了严刑逼供，难以忍受之下自杀的情况。这样的情形也应该受到国家赔偿，只是赔偿方式与直接造成相对人死亡的情况可以不同。

（三）加强行政不作为的事后监督。

要彻底将“权力问责”向“制度问责”转变，不断修订和完善相关法律法规，加强对公务员不作为行为查处和问责的力度与范围。此外，行政不作为的事前监督虽然可以在很大程度上有效抑制不作为行为的发生，但是不能完全杜绝行政不作为现象的出现，所以笔者认为还可以继续加大对于执法的监督力度，行政相对人遇到譬如自己的合理诉求没有被行政主体及其工作人员认真处理等行政不作为事件时，可以向有关监督部门投诉，监督部门记录在案并且督促涉及到的行政主体及时认真完成工作，违者再诉诸法律。

结语：

总之，规避行政机关及其公务员不作为行为不是一朝一夕可以完成的，它是一个系统又庞大的工程，需要各方的共同努力。它对于我们改善行政环境，提高行政效率起到关键作用，更有利于推进依法治国方略与和谐社会的进程。希望以上拙劣的观点可以对规避行政不作为现象有所借鉴。