非政府组织参与社区建设的困境及对策分析

曾佳 浙江师范大学

一、非政府组织在社区建设中的角色功能

（一）构建居民社区参与平台

就社区居民而言，无论以什么样的方式参与社区活动，也无论参与什么样的社区活动，都需要有一个平台，否则就只是私人的而非组织的活动。社区非政府组织恰恰起到了这样一个平台的作用。居民委员会、居民代表大会以及业主委员会的存在，使社区居民能够通过行使选举权、议事权参与社区政治；健身队、书画社、读书会等社区文化组织的存在，使社区居民能够通过它们参与社区文化建设。如果没有社区非政府组织作平台，社区居民就需要直接面对政府机构，既无法通过社区自治实现自我管理、自我教育和自我服务，也缺乏参与社区事务的动力和机制，社区参与的水平自然就会大打折扣。

（二）促进社区资源整合

在社区内外，存在着大量的分散型资源。这些资源既包括资金、物品等物质要素，也包括社会资本这样的非物质要素。由于缺乏有效的平台和渠道，这些分散的资源得不到应有的利用，其价值无法实现。而有非政府组织的出面，以组织化的形式号召居民参加社区公益活动，就会使分散的居民参与意愿得到实现。同样，非政府组织开展的活动在社区居民之间架起了桥梁，沟通了信息，使彼此的需求和资源情况得到有效对接，满足了社区居民多方面、多层次的社区参与和交往要求。

（三）推动社区服务多样化

自从20 世纪80 年代中期民政部提出社区服务的概念以来，福利性质的城镇社区服务设施发展很快。随着社区建设的深入发展，社区服务的理念也发生了深刻变化，从最初的城市社会福利向社会保障、社会工作、互惠交换、第三产业等综合概念发展。甚至有学者认为，社区服务已经发展为在社区范围内，由市场、政府、非政府组织以及社区居民等主体，为提高居民生活质量和增强社区成员归属感而提供的各种服务性产品和开展的各种服务性活动的总称。无疑，非政府组织在其中发挥的作用是非常重要的。

二、非政府组织在社区建设中的困境

虽然非政府组织在整合社区资源、促进社区进步等方面发挥了重要作用，但不可否认的是，其发展壮大还存在着一些阻碍因素，其功能发挥也还受到很多的掣肘。从总体上分析，影响非政府组织社区功能发挥的因素主要表现在以下几个方面。

（一）资金人员不足，影响服务质量

首先，非政府组织在社区开展活动需要足够的财力支持。在欧美国家，政府资助总体上约占非政府组织全部资金的45%-55%。但我国财政能力有限，用于社会福利保障的资金不足，少量的政府拨款也限于那些挂靠政府或自上而下成立的非政府组织。国内大型企业的捐款也大多投向知名度较高的非政府组织。此外社会捐款也十分有限。其次，社区非政府组织工作人员在数量和自身素质方面都存在问题。

（二）居民对非政府组织认识不足，社区认同度低

尽管我国有悠久的慈善、互助、侠义和民间结社的传统，但是今天的非政府组织却似乎与这样的历史无缘，它们更像舶来品，在社区中尚处在相对弱质和艰难的创业时期。在社区，由于资金和人员的缺乏，草根非政府组织组织实践活动的能力有限，提供社区服务和开展社区活动不多，与居民的接触较少，居民对非政府组织的认识不足。社区非政府组织的发展必须得到居民的支持，只有与其服务对象建立良好的关系、调动他们参与到社区建设中，才能使非政府组织和社区发展达到良性互动。

（三）相关法律规章不健全，缺乏制度支持

尽管改革开放以来我国有关NGO 的法律制度从无到有地建立起来，基本上形成了一套体系，而且这些法律法规也为NGO 的发展提供了必要的支撑，但是法律和政策的滞后仍然严重制约着NGO 的发展。当前我国NGO 登记管理体制的基本特点是：门槛高，限制多，监管不力。有关NGO 的双重管理体制、分级管理原则、非竞争性原则和限制分支原则，均遗留着计划经济体制下政府对社会事务管理的痕迹，使得大多数草根型NGO 深陷“合法化困境”。

三、促进社区非政府组织发展的建议

（一）改良人员结构，吸收专业人才

我国非政府组织里人员构成常常比较单一，缺乏高层次的专业管理人员。吸收专业人才，加大对非政府组织管理人员的培训力度，提高其整体素质，可以提高其提供服务项目的质量和数量。社区居民的广泛参与是社区建设走向成功的关键，因此，必须大力倡导并研究制定鼓励各行各业人士及社区居民参与志愿者活动的政策，不断发展和壮大志愿者队伍；加大对非政府组织管理者的培训力度和对高素质人才创办非政府组织的扶持力度，发挥他们动员、吸引志愿者的作用。

（二）鼓励居民积极参与，增强认同感

社区居民是社区非政府组织的主要服务对象，同时也是社区活动的重要参与者和支持者，因此，获得社区居民的认同感对其工作的顺利开展至关重要。非政府组织在开展社区活动时，需要调动广大群众积极参与。一方面，社区的建设需要组织和居民共同缔造，居民通过互动可以深入了解非政府组织，增进彼此感情，利于工作的开展。另一方面也加强了居民的参与意识，树立其主人翁精神。

（三）完善法律法规，为非政府组织发展创造有利环境

要促进非政府组织茁壮成长，政府需提供有利于其生存和发展的良好环境。首先，完善相关的法律制度。一方面，适度放宽非政府组织的创办条件，简化繁琐复杂的登记流程和审核程序，使法律朝着更加民主、人道和理性的方向发展。另一方面，在税收方面给予一定的优惠政策，激励非政府组织的发展，同时为其日常运营、开展活动创造有利的条件。其次，与非政府组织建立平等互利的合作关系。政府要和非政府组织合作共同解决社区问题，要建立完善的非政府组织管理体制，变“限制性管理”为“监督和服务型管理”。