社区养老服务与多元主体社区治理研究

胡越 四川省社会科学院 四川成都 610000

一、问题的提出

2013 年，中共中央首次提出“宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底”。从那以后，“社会政策要托底”在中共中央、国务院和全国人大多次重要的会议和文件中反复出现，是当前中央对我国社会政策的一个重要指导原则。[1]随着中国公共服务的需求日益增加，政府职能也随之转变，“政府购买服务”成为公共服务提供的主流。尤其在十八大的重要文件中提出了“支持社会组织发展”和“创新社会治理”之后，“政府购买社会服务—社会组织发展—创新社会治理”整合为一体，成为社会政策研究的新热点。

学界现有文献主要从两个方面探讨社会组织与社会治理之间的关系：一是从政社关系，强调应当打破原有政府“垄断”公共服务的局面，应当以多元参与的视角进入，动员更多的主题参与到社会治理之中[2]，真正做到政府将“治理社会”的思路转到“社会治理”的思路上来[3]；二是从社会组织参与社会治理的层面，重点探讨参与实践过程中所面临的困难和挑战。

二、社区养老服务的定义

2011 年《社会养老服务体系建设规划（2011-2015 年）》中关于社区养老的定位是：它是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人服务。

本文认为社区养老服务体系是指由国家统一规划区域，以社区为基地，以社区服务机构为载体，以服务为最终目的，以生活在社区内的老年人为服务对象，通过社区成员间的互动互助，解决本社区的养老服务相关的一系列问题。

三、国内社区服务政策概述

20 世纪70 年代以来，政策概念涵盖的范围有所扩大，逐渐的社会组织、非政府组织、市场也能产生政策。20 世纪80年代中期兴起的社区服务，催生了中国社区政策，标志国家与社区关系的根本转变。社区政策逐渐成为是国家政策的重要组成部分，其目标是及时回应社区问题，有效满足变迁的社区需要，实现社会整合。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“创新社会治理体制”，“激发社会组织活力”，在社会治理过程中要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次明确提出“加强社会组织立法”，明确提出积极发挥社会组织在立法协商、普法和守法、推进法治社会建设等方面的作用。这些表述为社会组织参与社会治理指明了方向。几十年来，在我国政府的高度重视下，陆续发布了多项关于社区服务的政策（见下表），强调社区参与社会服务的重要性，并设定目标，为我国社会服务的顺利开展打下了良好的基础。

四、四川省成都市社区养老服务在社区治理范式下的研究

1、四川省人口老龄化现状

2017 年四川60 岁及以上老年人口1751 万人，占常住人口的21.09%，；65 岁及以上老年人口1157 万人，占常住人口的13.94%。同2010 年相比，60 岁及以上老年人口增加440.01 万人，年均增加62.86 万人，年均增长4.22%，占常住人口的比重提高了4.79 个百分点，7 年平均每年提高0.68个百分点；65 岁及以上老年人口增加276.45 万人，年均增加39.49 万人，年均增长3.98%，占常住人口的比重提高了2.99个百分点，7 年平均每年提高0.43 个百分点。[4]

同全国相比，2017 年四川65 岁及以上老年人口总量仅次于山东，居全国第二位，占人口总量的比重仅次于辽宁和山东，居全国第三位。由此可见，四川老年人口不仅数量大，比重高，而且老龄化发展速度明显快于全国。

据调查，2015 年在60 岁及以上老年人口中，身体不健康的老年人占18.93%；2015 年80 岁及以上老年人口中，身体不健康老年人所占比重为45.34%。随着人口老龄化程度逐步加深，不健康老年人数量将继续增多。根据预测，2050 年全省身体不健康老年人将达1200 万人，其中，失能老年人将达300 万人以上。

2、成都市社区养老服务在社区政策体系下的发展概述

成都市的老龄化程度在全国省会城市中位居前列，养老问题压力巨大。面对人口老龄化的严峻形势，成都市政府提出建立“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的社会养老服务体系的思路，并提出，建设形成“9073”养老格局，即：90%的老年人通过自我照料和社区服务实现居家养老；7%的老年人通过社区提供的各种专业化服务实现社区照料养老；3%的老年人入住养老机构集中养老。

目前成都市社区养老服务采取政府主导、部门协同、社会参与、民间组织运作，区、街道、社区三级组织架构的分工负责的工作模式。在成都市锦江区、武侯区、青羊区、金牛区、成华区初步建立了专业的养老服务机构，形成了以政府为主导，以社区服务、社会组织服务、志愿者服务为辅助的社区养老服务体系。成都市财政局和市民政局联合印发了《成都市政府购买养老服务实施办法》将涉及养老服务的政府采购事项进行了明确规定。政府购买制度的确立，意味着政府逐渐向鼓励社会力量参与提供养老服务，借助市场机制，增加养老服务供给改变。养老服务逐步走上产业化、市场化和社会化的发展道路，养老服务机构日渐增多，服务形式也由单一化转向多元化。