加强新时期村干部监督管理的思考

陈坤 西北大学公共管理学院

村干部是党和政府在基层的形象代言人，他们是否依法依规依纪办事，关乎老百姓的切实利益，也关乎基层的有序运转。随着农村经济体制改革和政治体制改革的不断深入，经济转轨、社会转型，各种利益格局的多样化，使得社会利益关系更加复杂，农村基层的利益冲突不断加剧。加强对村干部的监督与管理，是加强农村基层党风廉政建设的重要内容，是落实科学发展观、推进新农村建设又好又快发展的必然要求。

一、问题提出

村级组织，特别是村委会属于基层群众自治型组织，由此被我们称为“村官”的村干部，并非真正意义上的官，但是“村官”的权力却不容小觑，尤其是随着新农村建设力度的加大和速度的加快，使村干部拥有的资源不断增多，而约束村干部权力，监督村干部行为的制度和机制却严重缺失，造成群众对农村干部的信访和农村干部的违纪违法现象逐年上升。在近几年的群众信访件中，涉及农村干部问题的占三分之一以上，纪检监察机构立案查处的村干部也为数不少。可以说，村干部腐败已成为新农村建设的“内伤”，严重制约着农村的经济发展和社会文明，影响着新农村建设的进程，成为构建和谐社会的关键性问题。因此，积极思考对村干部监督管理模式，构建科学有效符合和谐社会发展要求的村干部监督管理机制，加强对轻微违纪的预警，及时纠正轻微违纪违法苗头，对于推动农村民主政治建设、党风廉政建设以及社会主义新农村建设都具有重要的理论意义和实践价值。

二、对村干部监督和管理的困难之处

近年来，日益严重的村干部违法违纪现象已然成为国家和社会舆论关注的焦点。在我国目前的村干部监督管理中常常会出现“监督难、监督软”的尴尬局面，村干部监督现状堪忧，其根源主要有几个方面。

（一）纪律监督有盲区。主要体现在对村委会的监管上。村民委员会是自治机构，不是国家行政机构，村干部不属于行政监察对象，约束国家公职人员的条例法规，大多对他们不适用，行政监督很难发挥作用。在村委会成员选举过程中，由于村民享有充分的自治，一些非党村干部由村民选举产生，不是党员，党纪无法约束，从而成为党纪监督盲区。

（二）法律监督难到位。村干部的身份比较特殊，按照现行法律规定，村干部只有在协助政府从事行政管理工作过程中的贪污、挪用、受贿行为，才属于司法机关管辖范围，而在管理村里内部事务中产生的其他违法乱纪行为，司法机关往往很难介入。而且有些村干部的大部分违纪行为构不成犯罪，司法机关调查取证程序复杂，费时费力，加之违法违纪数额较小，司法机关监管的积极性不高，绝大多数违法案件很难进入实质性法律程序。

（三）民主监督流于形式。当前不少村民主监督徒有虚名。从村务公开来看，一些村搞假公开、半公开，应付检查，糊弄群众。有时即使公开，村民们绝大多数也不知道是否合理。村务监督委员会成员如果不是村党组织成员，一般无法融入村工作中，监督流于表面；是村党组织成员，在目前村两委基本不分家的状况下，也无法起到监督的作用。另一方面，村民罢免村委干部的程序过于复杂。根据《村民委员会组织法》规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村委会成员，罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。这种复杂的程序，导致很少有人愿意走这条路。

（四）社会环境加剧难度。从客观现实状况来看，我们国家具有人情社会、邻里社会的文化背景。朋友之间逢年过节走访送礼被视为天经地义，朋友间互相帮忙也被认定是友谊的主要内涵。这一点在农村尤其突出，中国农村是熟人社会，人情关系更复杂，熟人好办事，这中间就极易导致村干部身份与村民身份相混淆、职务行为与个人行为相融合，致使许多轻微的违纪行为在不经意间发生，并容易披上合理的外衣。

三、加强村干部监督和管理的具体途径

（一）源头监督。加强村干部的队伍建设，首先要把好选举关，抓好民主选举制度的落实，真正做到选好人，用好人。要加强选举候选人的资格审查，牢牢把握“德才兼备、群众公认”原则。考察候选人是要更加关注村干部候选人的“私德”，最大限度地听取群众的意见，切实做到以德为先，德才兼备，从源头上加强对村干部队伍监管。另一方面，在目前农村民主选举中，家族势力的影响、拉票、贿选等情况不同程度地存在，甚至有黑恶势力染指村级政权，干涉、操纵基层选举，严重破坏了党和政府的形象。因此，要切实严肃换届纪律，坚持依法办事，按程序办事，严厉查处选举中的违法行为。此外要不断改革和完善基层村干部的选拔任用制度，加强对村干部的任用和管理，提高村干部的素质。

（二）组织监督。镇（街）党委政府负有指导、监督村委会工作的职责，但在实践中，镇（街）领导往往重使用、轻管理，疏于对村（居）干部的指导和监督，对村（居）干部中违法违纪的问题，处理上失之于宽、失之于软。因此，要加强镇（街）对村委会工作的指导监督，积极引导村委会依法开展自治活动。同时，要特别注重和加强对村务监督委员会的工作指导和保障。

（三）民主监督。目前，村民大会或村民代表会议作为农村的最高决策机构往往会被村党支部或村委会所取代，管理权被一小部分人控制，村内各项制度也是有名无实，村务公开流于形式，村民根本没有审查事项、发表意见、行使监督的机会。更重要的是，村民民主监督意识也很薄弱，不能形成有效监督。因此，要真正发挥村民大会最高决策的权力，实现村民大会和村民代表会议议事日程、程序、内容固定化；要明确村党支部、村委会、村民大会、村民小组以及村民个人的职责范围，实行决策、执行、监督分离，加强监督制约；充分发挥民主监督，全面落实村务、财务公开，及时、准确、完整地向群众公布，增强财务管理的透明度。

（四）制度监督。要建立和健全村干部管理考核和激励关爱机制，加强对村干部的日常管理。尤其是目前不少村主职干部自己有经济实体，在干部上下班等工作作风上较为随意，社会交往关系也较为复杂，要进一步将预防监督关口前移，加强量化考核内容，使干部监督细致规范。要建立和健全对村干部实行任期目标责任制、评议考核制、离任审计制，农经部门要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作，并将审计结果及时公布，通过村务公开、检查、审计等形式，加强对村干部的管理和监督。

（五）查办监督。要加大对村干部职务犯罪的惩治和预防力度。首先要加强公安机关与检察机关的协调配合，解决查处村干部职务犯罪管辖权的冲突和司法缺位问题，有效形成合力。其次是检察机关对农村职务犯罪要坚持打防结合、标本兼治，结合办案提出检察建议，帮助有关单位完善管理制度，健全防范机制；及时以案说法，震慑犯罪。各级党政及纪检部门要把党风廉政建设的工作重心逐步向农村延伸，加大对村干部腐败的打击力度。坚持宽严相济的刑事政策，始终把维护农村稳定作为查办案件的出发点。对于群众反映强烈、民愤极大的，坚决予以查处；对于一些犯罪情节不严重，涉案金额不大的案件，敦促其投案自首。