去杠杆量化目标明确

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这份推动国企减负债、降杠杆的纲领性文件有哪些重要内容？为国企改革提出了哪些新要求？

国企杠杆硬约束确立

今年以来，“国企降杠杆”相关的政策陆续推出，《指导意见》则确立了量化目标，明确指出要通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右，有望进一步加速国企降杠杆。

除量化目标外，《指导意见》还从分类确定国有企业资产负债约束指标标准、完善国有企业资产负债自我约束机制、强化国有企业资产负债外部约束机制、加强国有企业资产负债约束的配套措施、加强国有企业资产负债约束的组织实施五方面详细阐述了强化国企资产负债约束的具体措施，明确指出“支持国有企业依法对扭亏无望、已失去生存发展前景的‘僵尸子企业进行破产清算”。

“部分债务风险较高的国有企业新增债务融资或将受限，有望对国企举债行为建立实质性‘硬约束。”星石投资认为，所谓的“预算软约束”来源于政府对国企债务的隐性担保或刚性兑付。预算软约束的存在一方面使得部分国企拥有了与其盈利能力不匹配的举债能力，加之投资效率、经营效率不高，使得风险逐渐积累。此外，预算软约束也使得信用资源集中于低效率的国企部门，从而对其它经营效率较高的部门的资源获取能力造成挤压，对全社会的产出效率带来负面影响。

除了针对现阶段国企去杠杆问题提出具体目标约束外，《指导意见》还提出了长期性目标，要求在2020年之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平。中国宏观经济研究院博士梁志兵认为，这种设计远近兼顾，不仅可实现短期内国企降杠杆取得实效，也确保了长期内国企杠杆率不会降后复升。

分类管理避免“误伤”

《指导意见》提出，国企资产负债约束以资产负债率为基础约束指标，对不同行业、类型国企实行分类管理并动态调整。原则上，以本行业上年度规模以上企业平均资产负债率为基准线，加5个百分点为预警线，加10个百分点为重点监管线。

《指导意见》指出，资产负债率超过上述“两条线”的国企，国资管理部门要综合分析企业所在行业、发展阶段、债务类型与期限结构，以及流动比率、经营活动现金流等一系列指标，评估其风险大小程度并列出重点关注和重点监管企业名单。

业内专家表示，上述安排一方面强调全面覆盖，把全部国有企业纳入到资产负债约束管理体制中来；另一方面又兼顾差异性，强调分类施策、因企施策，尽可能实现对高资产负债率、高债务风险企业的精准约束，避免“一刀切”对优质企业形成“误伤”。

内外协同建立长效机制

《指导意见》明确，国有企业是落实资产负债约束的第一责任主体，并围绕合理设定资产负债率和资产负债结构、增强内源性资本积累能力等提出一系列自我约束机制。

与此同时，《指导意见》还要求强化国企资产负债外部约束。其中，金融机构要加强对高负债企业的协同约束。指导意见对列入重点关注企业和重点监管企业设置了融资限制，如要求对列入重点监管企业名单的国有企业，金融机构原则上不得对其新增债务融资。

中国宏观经济研究院博士梁志兵说，《指导意见》精心设计，要求国企通过混改、增加股权融资、市场化债转股等措施降杠杆，实际上是“倒逼”企业转变发展模式和深化改革，建立国企负债自我约束的长效机制。

中国社科院金融所银行研究室主任曾刚认为，强调内外部约束相结合，实现国有企业、国有资产管理部门、金融机构、社会信用的共同约束，将提高约束的有效性和可行性。

城投信仰将不再牢固

《指导意见》明确指出，对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”。

2018年以来城投风险事件频发，不仅有非标产品，还有标准化产品，但城投与企业债的利差不但没有走扩，反而还在缩小，意味着市场仍存在较强的城投信仰。星石投资表示，《指导意见》明确表明对于严重资不抵债的地方政府融资平台公司依法实施破产重整或清算，有助于打破城投的“预算软约束”，限制其过度融资、低效投资，抑制系统性风险的积累。

厘清政府债务与企业债务边界

实践中如何破解地方政府债务和国企债务互相缠绕的体制难题，备受各方关注。《指导意见》提出一系列要求，体现了“厘清政府债务与企业债务边界”的坚决态度：

——坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务。

——严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务，严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债。

——违法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业，应当依法承担相应责任。

此外，《指导意见》还对各级政府和社会组织提出要求，一般情况下不得强制要求国有企业承担应由政府或社会组织承担的公益性支出责任。明确要加快推进“三供一业”分离移交。这些务实之举，将有助于减轻国有企业办社会负担，协助解决国有企业历史遗留问题。

多项配套直达去杠杆难点痛点

建立科学完善的国企资产负债约束机制是一项系统工程。《指导意见》围绕支持国企盘活存量资产优化债务结构、完善国有企業多渠道资本补充机制、推动国企兼并重组、依法依规实施国企破产等部署了周密的配套措施。

“鼓励国有企业采取租赁承包、合作利用、资源再配置、资产置换或出售等方式实现闲置资产流动”，“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止‘大而不能倒”……曾刚表示，指导意见中不少措施和提法超出市场预期，直达国有企业去杠杆痛点，有助于解决国有企业去杠杆的难点。

梁志兵认为，下一步，各国有企业主体和各地区各部门切实按照《指导意见》的要求开展工作，势必推动我国资金要素配置效率提升，降低潜在宏观债务风险，促进国有资本做强做优做大，实现经济的平稳健康和高质量发展。

（本刊据新华社、星石投资相关消息整理）