“上下联动”：地方政府创新可持续性的影响因素分析*

谷志军 黄卫平

全面深化改革是一项复杂的系统工程，尤其是随着改革进入攻坚期和深水区，“牵一发而动全身”的问题日益突出，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。这就需要“在中央宏观精神指导下，先行先试、大胆探索，尤其是在中央已经明确授权的领域或地方，要积极制定实质性改革实施方案和细则，大胆改革，勇于实践，给全国做出示范”。a黄卫平：《论中央授权下的改革局部先行模式》，《人民论坛·学术前沿》2014年第4期。在这种“中央授权下的改革局部先行”模式下，催生出了大量的地方政府创新实践，而这些改革创新是否可持续直接影响着全面深化改革的推进进程。但在地方政府创新过程中，却存在着一个难以破解的难题，即地方官员推动创新的高积极性与地方政府创新项目的低可持续性之间的矛盾。

对于这种现象，学术界从演化范式、政治合法性、制度伦理、社会嵌入、行政生态等不同视角进行了分析和解释。综合已有研究，可以将影响地方政府创新可持续性的因素概括为内生和外生两个层面，内生因素包括创新路径依赖、政治合法性诉求、领导个体偏好、政府适应性学习等，外生因素包括宏观环境变化、公众参与需求、社会力量介入、行政文化嵌套等。毋庸讳言，地方政府创新是内外因素相互作用的结果，但是这些研究忽略了一个重要问题，那就是创新内外因素是如何结合的、创新主体之间是如何互动的？基于地方政府创新的理论研究与实践状况，本文试图提炼出“上下联动”概念来回答这个问题。通过参与“中国地方政府创新奖获奖项目跟踪研究”大型课题，我们对2000—2016年间八届“中国地方政府创新奖”中广东省18项获奖项目进行了为期两年的跟踪调研，调查研究发现，18项获奖项目中有17项均处于可持续状态。分析促进这些地方政府创新项目可持续性的影响因素，对于理解和认识地方政府创新何以可持续无疑具有代表性和参考价值。

一、案例选择与情况介绍

“中国地方政府创新奖”，是由北京大学中国政府创新研究中心（现为北京大学中国政治学研究中心）联合中央编译局和中央党校的相关研究机构，为鼓励地方政府创新行为所设立的全国性民间奖。该奖项创办于2000年，每两年举办一次，截至2016年已经举办了八届，在学界和政界都享有很高的声誉。之所以选择以广东省为例，因为不管是从“中国地方政府创新奖”申请数量还是获奖数量来看，广东省都居于全国前列；尤其是从对这些获奖项目的跟踪调研可知，绝大部分地方政府创新项目仍在持续，有些甚至存续了十几年而且扩散到全国其他地区。

据有学者统计，八届“中国地方政府创新奖”申请项目总数为2004个，其中广东省申请项目总数为114个，占比达到5.68%；八届“中国地方政府创新奖”获奖项目总数为177个，广东省获奖项目总数为18个，占比达到10.17%。a何增科：《地方治理创新与地方治理现代化——以广东省为例》，《公共管理学报》2017年第2期。从类型上划分，18个获奖项目中，政治改革类有2项、行政改革类有5项、公共服务类有1项、社会治理类有10项。b这四种类型是“中国地方政府创新奖”组委会对获奖项目进行的分类。从分布情况来看，社会治理类创新项目最多，其次是行政改革类创新项目，政治改革类创新项目较少；经济增速越快、经济增长幅度越大的区域，地方政府创新越积极活跃；创新层级主要集中在地市、县区级地方政府，在落实创新驱动发展战略、提高服务水平方面表现最为活跃。

对于这18项获奖项目，我们进行了为期两年的跟踪调研，截至2017年底，共完成实地调研项目14项、未能完成实地调研4项（其中，深圳市政府的“公用事业市场化改革”项目提供了相应材料，肇庆市委政法委的“‘法治肇庆’微博群”项目接受了电话访谈，深圳市龙岗区的“‘大综管’信访维稳机制”项目和广东省编办的“大部门体制改革”项目未能实现调研），完成率为78%。在调研过程中，共回收调研问卷137份，剔除无效问卷10份，有效率为93%。c调研组拟定每个项目面向发起者、组织者、推动者、受益者、参与者、受益者、知情者等人员发放十份问卷，由于创新项目时间跨度、人员变动、工作流动等原因，获取有效问卷的难度可想而知，这就不可避免会导致问卷数量和代表性的不足。即便如此，对这些问卷的统计分析依然能够有所发现。从广义可持续层面讲，除了深圳大鹏的“‘三轮两票’选举镇长”项目终止之外，其他项目均处于可持续状态。根据地方政府创新的交流推广情况看，广东省地方政府创新获奖项目中有一半以上的成功经验得到交流推广或上升为制度。

从调研情况来看，广东省历届“中国地方政府创新奖”获奖项目大都表现出持续发展的趋势，与广东省地方政府创新的活跃程度成正比。其中，尤其以深圳市地方政府创新最为活跃且不断持续和推广，地方政府创新与地方经济发展在深圳互为因果、互相促进，深圳依靠改革创新促进了地方经济发展、而经济充满活力又推动了地方政府创新。而且，广东省历届地方政府创新获奖项目存在一种共性，即在一个创新项目中的某个环节或某个要素中能看到另一个创新项目的影子，其实质就是创新项目之间存在一定程度上的持续性。

一般来讲，创新项目的持续性包括两种不同的表现路径，即相同创新类型中各创新项目之间的持续性和不同创新类型中创新项目之间的持续性。为了科学合理地衡量广东省地方政府创新的可持续状况，本文结合广东省地方政府创新获奖项目的变化情况、获奖项目的效益情况、获奖项目的内外部环境情况和获奖项目的交流推广情况，根据地方政府创新获奖项目的核心技术或思想在时间维度上的两种不同表现（本地终止或存续运行）和在空间维度上的三种不同表现（没有扩散、局域扩散或全国扩散），将广东省地方政府创新获奖项目的持续性类型划分为四种子类型：全面终止型、本地持续运行型、局域扩散型、全国扩散型（参见表1）。d这种分类是“中国地方政府创新可持续性跟踪研究项目”课题组讨论确定的分类方式。

上述地方政府创新持续性的四种类型有各自的特点：全面终止型项目的特点是地方政府创新项目持续一段时间后要么被上级政府叫停，要么项目结果已经背离创新项目启动时的初衷；本地持续运行型项目的特点是地方政府创新后既没终止也没推广扩散，上级政府一般持默许的态度；局域扩散型项目的特点是地方政府创新后上级政府肯定，在局部范围内予以适度推广；全国扩散型项目的特点是地方政府创新后中央政府支持认可，并在全国层面推广和扩散。

表1 广东省“中国地方政府创新奖”获奖项目的可持续状况

二、“上下联动”的地方政府创新及其可持续性

通过调研发现，广东省18项获奖项目中，明确终止的有1项（即深圳大鹏的“‘三轮两票’选举镇长”项目），只占获奖总数的6%左右，其他项目均处于可持续状态。问卷调查数据也显示，有84%的受访人知道他们的创新项目一直在运转，只有8%的受访人知道他们的创新项目完全不运转了，其他8%的受访人不知道情况。分析促成这些创新项目可持续的影响因素，可以用“上下联动”来概括。所谓“上”，即获得上级肯定、干部人员拥护、经验升为制度等因素的自上拉动，这是“以领导为中心”的体现；所谓“下”，即获得民众认可、媒体广泛报道、吸引学者关注等因素的自下推动，这是“以人民为中心”的体现（参见图1）。

地方政府创新项目是否具有持续性，不单纯是自上拉动或自下推动的结果，而是上下联动的共同作用。具体而言，自上拉动主要表现在以下方面。

第一，获得上级肯定。在官员晋升锦标赛和向上负责制的行为模式下，创新项目是否能够获得上级领导或部门尤其是直接领导的肯定，成为其能否可持续的关键因素。在地方政府创新可持续性跟踪研究中，问卷数据显示，有71%的受访者认为获得上级的肯定“很重要”，20%的受访者认为“重要”，只有1%的受访者认为“不重要”。这也符合我们在访谈中了解到的情况，不管是公共服务和社会治理类创新，还是行政改革和政治改革类创新，这些项目的持续发展都得到了上级领导的肯定和支持，尤其是行政改革和政治改革类项目，其创新和发展还得益于上级领导的亲自关注。

第二，干部人员拥护。一项改革创新的促成，获得上级肯定和支持固然非常重要，但是创新项目的实施需要依靠具体执行者，在此过程中，项目绩效越突出、越能够解决实际问题的创新项目，越容易受到干部人员的青睐。在地方政府创新可持续性跟踪研究中，问卷数据显示，有58%的受访者认为项目绩效突出和干部人员拥护“很重要”，32%的受访者认为“重要”，只有2%的受访者认为“不重要”。据地方政府创新项目的执行人员介绍，他们之所以愿意推动创新举措，不仅是自来上级领导或部门的压力，而且是出于对解决实际问题的期待，这是地方干部典型的“问题解决逻辑”。

图1 促成地方政府创新可持续性的“上下联动”因素

第三，经验升为制度。从创新经验来看，地方政府在创新方面扮演了重要的角色，地方政府及其领导人往往成为创新的“第一推动者”，而创新经验能否上升为法律法规，对于其可持续发展具有规范性意义。在地方政府创新可持续性跟踪研究中，问卷数据显示，有39%的受访者认为创新经验上升为法律法规“很重要”，46%的受访者认为“重要”，只有2%的受访者认为“不重要”。这也就是说，一项好的创新实践必须经过制度化才能得到延续，而这样的制度化必须通过把政府的管理需求转化为民众的社会需求，才能形成长久的制度“惯性”或“习性”，进而推动其传播和扩散。

自上拉动无疑是地方政府创新的主要动力来源，除此之外，自下推动也是促成地方政府创新必不可少的力量。具体而言，自下推动主要表现在以下方面。

第一，获得民众认可。随着全面深化改革的不断推进，地方政府为回应社会利益主体的多元化需求而进行的创新行为，是地方政府创新的客观需求。从创新动机上看，地方领导干部在推动改革创新时会以民众是否认可作为重要考量指标，这也符合“全心全意为人民服务”的宗旨。在地方政府创新可持续性跟踪研究中，问卷数据显示，有66%的受访者认为民众了解和认可“很重要”，25%的受访者认为“重要”，只有3%的受访者认为“不重要”。实际上，政府存在的本质就是要回应公众利益、处理公共事务、解决公共问题，而回应的过程其实就是一个不断试错和创新的过程。

第二，媒体广泛报道。现代社会是信息社会，媒体在现代社会中扮演着越来越重要的角色，媒体可以通过宣传报道提升公众意识、推动组织工作、收集社会资源，媒体是否关注和报道将会对地方政府创新的可持续产生重要影响。在地方政府创新可持续性跟踪研究中，问卷数据显示，有51%的受访者认为媒体的广泛报道“很重要”，40%的受访者认为“重要”，只有2%的受访者认为“不重要”。在西方国家，媒体甚至被称为“第四种权力”，媒体的广泛报道本身就表明社会各界对创新项目的关注，同时也为创新项目的可持续推进发挥监督功能，使其有助于获得民众的认可。

第三，吸引学界关注。在改革创新过程中，学术界的关注和研究起着不容忽视的作用，因为创新的发生依赖于一定的知识累积，只有通过新知识的不断汲取和对已有知识进行新的组合才有可能实现，而学术界正好提供了知识积累的途径。在地方政府创新可持续性跟踪研究中，问卷数据显示，有28%的受访者认为吸引学术界的关注“非常重要”，57%的受访者认为“重要”，只有4%的受访者认为“不重要”。在这些可持续的创新项目中，离不开学术界的关注和研究，他们为创新项目的发起、推进和完善提出了中肯的建议，并为创新项目的复制和推广起到了有效的宣传作用。

综上所述，我们将地方政府创新可持续性的影响因素概括为“上下联动”的作用，其中获得上级肯定、干部人员拥护、经验升为制度是主要的拉动力量，获得民众认可、媒体广泛报道、吸引学者关注是主要的推动力量，上下两个层面的力量共同促进了地方政府创新的可持续发展。从影响程度上讲，自上拉动因素中选择“很重要”和“重要”的次序是上级肯定（占比91%）、干部人员拥护（占比90%）、经验升为制度（占比85%）；自下推动因素中选择“很重要”和“重要”的次序是获得民众认可（占比91%）、媒体广泛报道（占比90%）、吸引学者关注（占比85%）。值得注意的是，一般认为获得地方政府创新奖的项目主要负责人更容易得到提拔，但在调研过程中我们发现，“负责人被提拔”因素并非影响地方政府创新可持续性的主要因素之一。问卷数据显示，只有20%的受访者认为项目负责人被提拔“很重要”，35%的受访者认为重要，另有21%的受访者认为“不重要”。

然而，虽然绝大部分获奖项目均处于存续状态，但是调研访谈中也发现了一些制约地方政府创新可持续性的因素。从创新的外部环境到创新项目本身的特点再到创新利益相关者的态度等，都会影响到创新的效果以及是否可持续。具体而言：在体制环境难以改变的情况下，制度环境尤其是政策环境的宽松与否，将会影响到地方政府创新的活跃程度；在政绩驱动的动力机制和晋升体制下，一项创新项目能否得到推广和持续发展，上级领导的意图显得尤为重要；创新项目越能够获得辖区民众的认同，在持续发展中就越顺利，社会公众对创新项目的评价好坏对于地方政府创新可持续非常关键；地方政府财力越是充裕，就越容易推动地方政府创新，创新项目的实施需要有足够的财力保障。除此之外，项目发起人的态度、工作人员的士气、项目经验的交流、创新的社会影响甚至项目负责人的更迭等，也会在一定程度上影响到创新项目的可持续发展。

三、当前地方政府创新的主要问题及发展前景

对于地方政府创新举措或项目，不管是从创新项目未来发展的信心还是从政府改革创新前景的态度来讲，受访者都表现出较好的愿景。从创新项目未来发展的信心而言，受访者对创新项目未来发展表现出较强的信心，以满分为10分计平均数达到8.75分，回答8分及以上者占83%；从政府改革创新前景的态度而言，受访者对整个政府改革前景表现出积极乐观的态度，回答“很乐观”和“比较乐观”的总和占到83%。虽然从数据结果来看，广东省地方政府创新不仅非常活跃而且表现出强劲的持续力，但是结合调查研究和现实观察，我们也发现当前地方政府创新存在的三重替代问题。

第一，“微创新”替代宏观创新。“微创新”是指政府创新主体在公共行政过程中因工作需要而开展的细微式的、开放式的创新行为。此类地方政府创新能够以内部行政流程再造和管理服务精细化，以及外部借助新技术和新媒体为途径，有针对性地推进行政服务的持续而细微的改善。a邹宗根：《“微创新”：行政改革的路径探索》，《云南社会科学》2013年第3期。从一定意义上讲，微观创新强调政府根据社会需求做出灵活反应，不仅具有创新规模和范围小、投入和风险小的优点，同时能够兼顾民众的个性化需求，因而备受地方政府的偏爱。当前，地方政府创新过程中普遍存在这样的倾向，即关注微观层面细枝末节的改良而非宏观层面体制机制的优化，如果地方政府过于关注工作中的繁枝细节，则会因得不到及时的宏观支持而陷入困境，这无疑是地方政府创新需要引起重视的。

第二，“伪创新”替代真实创新。“伪创新”是指政府创新主体在公共行政过程中利用话语形式的变化、用形式取代形式的创新行为。此类地方政府创新的核心是形式创新，表现形式有变换表述玩文字游戏、形式变化胜过内容革新等。如果说微创新还具有一定积极意义的话，伪创新则是地方政府创新需要革除的。有学者分析了伪创新的生成机理，即制度变迁过程中路径依赖的强化机制会导致地方政府创新陷入锁定状态、不完全信息格局下地方政府之间博弈过程中产生的“搭便车”行为会导致地方政府创新陷入困境。b沈承诚：《地方政府伪创新的机理探究及反伪举措》，《理论与改革》2006年第2期。当前，地方政府创新过程中伪创新一直隐藏其间，这种关注语言表述和话语创造等形式变化而非“创造性破坏”式的革新，容易使地方政府创新陷入以形式创新代替真实创新的境地。

第三，“唯创新”替代需求创新。“唯创新”是指政府创新主体在公共行政过程中为了创新而创新、简单增加行政成本的创新行为。此类地方政府创新主要是把创新本身当作目的，从政府供给的角度制造或者开发出创新项目，而不是从民众需求的角度考虑创新的必要性和可行性。虽然从客观上讲，供给侧的政府创新行为能够反映部分民众需求，但是这类创新总体上还是类似“父爱式政府创新”c闫健：《“父爱式政府创新”：现象、特征与本质》，《公共管理学报》2014年第3期。的单向行为，没有形成创新主体与受众之间的上下互动，因而创新的成本收益不成比例。当前，地方政府创新过程中的唯创新逐渐成为普遍现象，这种为创新而创新的行为脱离了实事求是的基础，不仅会陷入短视的思维方式、使创新变得盲目和浮躁，而且会增加政府行政成本、透支执政合法性资源。

当前，地方政府创新过程中存在的“微创新”替代宏观创新、“伪创新”替代真实创新、“唯创新”替代需求创新等现象，是地方政府创新可持续发展需要引起重视的问题。基于这样的实际情况并结合广东省地方政府创新实践，我们可以对全国地方政府创新的未来可持续性前景做出预测。

第一，依托于技术创新将成为趋势。从全国层面来讲，对于处于可持续状态的地方政府创新项目，其持续推进和推广都不同程度的受到技术创新的影响。换言之，这些项目正是依托技术手段的革新而被社会公众所认同和接受。尤其是随着互联网的发展，“互联网+”理念和计算机技术被逐渐引入政府管理和服务领域，“以信息化驱动现代化”成为新的政府创新策略。在此基础上，有学者提出了“数字政府治理”概念，其目标在于“推进以公众为中心的公共服务，在提高管理效率的同时改善服务体验，促进公众与政府的良性互动”a戴长征、鲍静：《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》2017年第9期。。从某种程度上讲，数字政府治理的理念和方式、信息化的理念和技术将成为地方政府创新持续推进的动力支持。

第二，民生微改革创新将成为常态。从“中国地方政府创新奖”获奖项目可以看出，社会治理类项目占了一半以上，反映出直接面对社会公众、回应民众诉求的“民生改革”一直是地方政府创新的重点领域。这类改革创新主要出现在基层社区治理层面，民生微改革通过机制再造、流程优化等措施，一方面能够直面民众的多样化需求，有利于精准地解决基层社会的小事、琐事、急事；另一方面能够得到民众的普遍认可，有利于激活基层自治活力、实现基层治理方式的变革。可以说，民生微改革创新以公众身边事为切入点，充分发挥社区居民的主体作用，打通了政府服务的“最后一公里”，是地方政府创新未来发展的主流领域。

第三，偏重于党建创新将成为热点。党的十八大以来，党中央做出“全面从严治党”的重大战略部署，并作为“四个全面”战略布局的重要组成部分。随后，各地针对“党的建设制度改革”领域的创新成为焦点，在党的组织制度、党的领导制度、党的自身建设制度、党的监督保障制度等方面都做出了创新探索。对于地方政府而言，在中央顶层设计的基础上更加关注于基层组织建设，产生了诸如“基层党建标准化”“基层党建质量认证体系”“互联网+党建”等一系列创新做法，为推进党的建设制度改革提供了宝贵的经验。2017年6月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》，从制度建设层面为推进从严治党做出了明确部署，这意味着党建创新将成为未来地方政府创新的一大热点。

四、结论

为什么地方政府创新层出不穷但有些却难以为继？本文试图以广东省地方政府创新为例破解这个难题。通过对这些获奖项目的深入研究，我们将地方政府创新可持续性的影响因素概括为“上下联动”，即获得上级肯定、干部人员拥护、经验升为制度等因素的自上拉动和获得民众认可、媒体广泛报道、吸引学者关注等因素的自下推动的联动作用。从影响程度上讲，获得上级肯定和获得民众认可对地方政府创新可持续发展的重要性尤为突出，两者是自上拉动和自下推动的基础性力量，只有上下力量兼备的地方政府创新项目才具有可持续性。进一步而言，自上拉动力量是“以领导为中心”的体现，自下推动力量是“以人民为中心”的体现，地方政府创新项目是否可持续，不是单纯体现“以领导为中心”或是“以人民为中心”，而是上下两股力量联动作用的结果。

虽然广东省地方政府创新表现出强劲的持续力，但是从全国层面来看，当前地方政府创新却存在着“微创新”替代宏观创新、“伪创新”替代真实创新、“唯创新”替代需求创新等三重替代问题。这不仅会对创新项目本身的存续发展产生影响，而且会影响到地方政府创新的未来可持续前景。从本质上讲，这些现象和问题植根于对“创新”概念的不同价值预设，政府部门主要从工具理性的角度看待工作中的创新实践，民众主要从价值理性的角度关注政府创新产生的效果，研究者主要从先验理性的角度将政府创新看作是具有善治意义的行为。正是由于概念上的差别化使用以及对创新的不同价值预判，使得政府创新研究没有形成统一的概念体系，这也成为政府创新理论与实践深入发展的瓶颈所在。此外，本文虽然基于广东省“中国地方政府创新奖”获奖项目的跟踪调研，总结出地方政府创新可持续发展的“上下联动”模式，但是“上下联动”的互动方式和作用机制如何，还有待进一步挖掘。