抗战时期澳葡政府的“中立”政策探析——从“局外中立”到“局内中立”

吴 斌, 夏 泉

“中立”政策本为西方国家的政治文化。这一政策在经过西方历代法学家的发展完善之后，直至1907年《海牙国际公约》签订之后趋于成型，最后成为国际准则。“中立者，在战争时期，其国家并不参与战争而与交战各国仍继续其和平之交涉。无论其同情若何，对于两边必须无所偏袒，并不得从事与战争有直接影响之举动或禁令。”以上可谓抗战之前，海牙国际法对中立的最确切阐释。有鉴于此，对抗战时期澳葡政府“中立”政策的界定与研究，则不得不参照抗战之前国际社会对“中立”概念的定义。

目前，关于抗战时期澳葡政府“中立”政策的研究已有一些学术成果。如吴志良、李昆明研究了澳葡政府“中立”政策的出台及执行过程；陈锡豪主要探讨了澳葡政府对华关系中葡日签订“秘密协议”的内幕；杜俊华研究了澳葡政府“中立”政策对澳门经济产生的影响。但上述研究很少对西方话语权下“中立”政策的历史演变进行系统梳理，甚至不能将“中立”政策置于当时的国际法体系中去加以考量，因而忽视了西方话语权下“中立”政策背后所带有的复杂性、多变性，导致对“中立”的概念理解不够深入。本文以西方国家的《中立法》为切入点，紧抠“中立”概念之定义，对抗战时期澳葡政府的“中立”政策进行一番探讨，并将美国对《中立法》的解释与澳葡政府的“中立”政策进行对比，对“中立”政策背后各国政治利益与外交思维的互动关系进行分析讨论，并提出自己的一些看法。

一、何谓“中立”

中世纪，欧洲各国战乱不断。各交战国往往在非交战国领域发生武装冲突，致使非交战国难以置身事外。如1627年，英国军舰在荷兰领海中捕获法船一艘；1631年，西班牙军舰在丹麦港口内炮击荷兰船舶；1639年，荷兰军舰在英国领海内炮击西班牙船只；1693年，法国军舰意于葡萄牙里斯本捕获荷兰船只，为岸上炮火击沉。

为明确战争权利与义务，各国始有特殊协约以束缚交战国对非交战国产生干扰。同时，为防止非交战国对战争进程施加影响，各国始有特殊协约以束缚非交战国，使其必立于中立之地位。后来荷兰法学家葛洛歇又将其称为局外中立，使其义得以正确。而后“中立”一词乃出现于拉丁文。法文先袭用之。厥后德文与英文步武其后。于是“中立”一词乃为世界各国通过。法律家论局外中立者，皆以此为定名。

19世纪中后期，由于近代国际法的不断发展完善。为了确保各国共同遵守中立协约，1856年欧洲各国签订了《巴黎宣言》，它是历史上第一部具有国际法律效力的“中立”公约。因此，有学者认为它也是第一部“真正的多变条约”。此后，1899年到1907年，列强又召开了两次海牙国际会议，并于1907年签订了《海牙公约》，对“中立法”做了全面阐述。尽管对公正不偏的含义、衡量标准以及在集体安全体制下的限制等有不同的观点，但对公正不偏本身很少有人持否定的观点。

基于“公正不偏”的标准，中立者对于交战国双方守不偏不倚之态度，交战者对于中立国绝对尊重，此乃真正中立。因此，中立虽然面向已经或者可能交战的国家，面向已经或者可能发生的战争或武装冲突，但它并不是指加入战争或武装冲突。因此英国学者罗伦说：非交战国处于交战国间，不左右战争而继续和平之交际，此为局外中立之定义。由此可见，《中立法》是反对战争或武装冲突的，它意味着非交战国不打算或不希望受战争、武装冲突的影响，甚至在一定意义上意味着交战国可能不希望非交战国对战争或武装冲突施加影响。进一步看，中立是交战国与非交战国之间的一种隔离，是对交战国范围的一种限制。

但是，战争时期的国际局势风云诡异，各国对“中立”的解释规程悉以自身利害为前提。因此，判断一个国家是否中立则取决于交战国双方与中立国是否能够坚决执行《海牙国际公约》对中立的评判标准。换句话说，各交战国能否尊重中立国的“中立”政策、中立国能否做到真正的“局外中立”以及中立国是否具备对交战国破坏其“中立”政策的行为制定强硬措施的实力，都是判断一个国家是否中立需要考虑的问题。循此逻辑，下面将以澳葡政府的“中立”政策进行分析讨论。

二、从“局外”到“局内”：澳葡政府的“中立”政策

作为一个老牌殖民主义国家，葡萄牙在16世纪晚期已经开始衰落，其部分海外殖民地被后起的荷兰、英国、法国所占领。在东方，葡萄牙只占有澳门、东帝汶群岛和果阿等地区。为了维持仅有的领地，葡萄牙政府不得不实行审慎的外交政策，选择与当时的海上霸主英国结盟，并一度宣布保持“中立”。鸦片战争中，澳葡当局在中国及其老盟友英国之间便采取“中立”立场。

1931年，“九一八”事变后，面对日本侵略中国东北，南京国民政府上告国联，控诉日本侵略。国联在派出李顿调查团调查后，只是宣布日本为侵略国，并未对日本采取任何制裁措施。列强对日本侵略中国实际上采取了默认的态度。譬如美国总统胡佛在发表关于日本侵略中国东北的谈话时就说道：“假如日本对我们说，‘我们人民的整个生活都依赖于我们对中国出口和从中国进口原料；由于中国没有秩序，我们的经济几乎已经瘫痪。’……‘我们在北方已同布尔什维克的俄国为邻。所以，让我们有一个使中国恢复秩序的机会吧！’假如他们公开地对我们这样说，我们是不能提出异议的。”在这样的国际背景下，故而面对中日之间的军事冲突，葡萄牙外交部长费尔南多·阿乌古斯托·布朗克于日内瓦国联总部，根据《海牙公约》第十三号公号，于1932年3月5日发表正式声明，宣称“葡萄牙是中日世代的朋友”，以此表明自己的中立态度。

1937年，日本发动全面侵华战争后，澳葡政府援引前例，宣布继续中立。国民党澳门支部遂利用澳葡政府的“中立”政策，以秘密或半公开的方式在澳门进行抗战活动，从事情报搜集、资金筹措、物品运送，与澳葡当局及日伪势力展开了激烈斗争；并组织旅澳中国青年乡村服务团，到新会、江门等地参加抗日救亡运动。澳门四界救灾会还派出一支宣传队到中山五区前山开展抗日宣传工作，宣传方式包括张贴壁报、漫画、标语、演出街头剧、歌咏等。初期，这些组织及其在澳门的募捐宣传活动，得到澳葡政府的默认许可，部分政府官员还接受邀请担任顾问之职。

南京沦陷后，迫于日本的外交压力，澳葡当局禁止澳门民众公开进行抗日活动，同时对澳门的报业采取严格管制。从1938年开始，澳葡当局根据葡萄牙政府于1937年1月正式颁布的法令，对澳门报业实行新闻检查制度。澳门的中文报纸在付印前均要将清样送至澳葡政府特设的出版物检查委员会总办公厅接受检查，有的甚至大段或整篇被禁止刊出。因此，当时澳门的中文报纸常因一些报道内容不符“新闻检查制度”的要求而被禁止刊出，却又来不及补充而不得不出现“开天穿”的现象。广州沦陷后，澳葡当局不仅对澳门中小学的中文教科书内容进行检查，而且对日军和汉奸的种种行径百般忍让。日本特务和汉奸将魔爪伸向澳门居民的抗日救亡活动，对澳葡政府鼓吹“日澳亲善”。

不仅如此，澳葡当局开始严查国民党澳门支部的组织活动，打压澳门地区中国民众的抗日活动。1939年9月16日，国民党驻澳机构开展了大规模声讨汪精卫叛国投敌的抗日宣传活动后，立即遭到日本驻华南海军司令部的抗议，并派海军武官来澳门，给澳葡当局施压，澳门警察不得不搜查国民党澳门党部，拘拿党支部负责人周雍能至警察厅问话，并要求国民党驻澳机构停止抗日活动。1940年入冬以后，澳葡政府更是禁止爱国人士进行公开募捐活动，对救亡团体也采取不友好态度。

太平洋战争爆发后，香港迅速沦陷。葡萄牙在失去其盟友英国的保护之后，其“中立”地位不断受到日军的威胁与挑战。为遏制中国的抗战力量，全副武装的日军在港务局门口缉捕澳门本地船只，而澳门水警却不能开枪。澳葡政府的两艘挖泥船也被强征到海南岛一个日军基地作业，澳葡政府虽多次拖延交船，但最终还是屈从日本人的压力，令葡人尊严尽失。不仅如此，日军还占领了葡萄牙的属地东帝汶。面对日军的军事威胁，澳葡政府战战兢兢，深怕日军占领澳门。1943年9月8日，葡萄牙驻华盛顿公使在发给葡国外交部的电报中提到：“本地报纸刊登了重庆来电。据中方消息说，日本威胁若不接受向澳门派遣军事顾问，将全面军事占领澳门。”由此可见澳葡政府的担忧。

三、困厄之局：澳葡政府的“假中立”

1856年，《巴黎宣言》明确规定：除了战时禁运品外，取缔私掠船只。1907年海牙和平会议宣言中也提到，凡交战国兵舰在中立领海内有为战争行为中之搜检权即为破坏中立。上述日本强征澳葡政府挖泥船、缉捕澳门本地商船，足以说明日军并不尊重澳葡政府的“中立”政策。而且葡萄牙水警不敢开枪，很显然澳葡政府没有采取相应措施去维护“中立”。 当然，抗战时期的葡萄牙在世界上已经属于三流地位，无论政治、经济、军事实力在国际上都不被列强看好。在远东地区，葡萄牙既没有军事对抗的实力，又没有后勤保障，不能对中国、日本、英国、美国、法国、苏联等大国实施强硬政策。因此，香港沦陷后日军根本不会理会没有英国保护的葡萄牙。1942年2月，日本占领了整个帝汶岛，在占领的同时向里斯本递交了一份照会，以军事上的理由解释这个事件。葡萄牙向东京提出抗议，但这时日本人已经没有什么兴趣继续讨论这个问题了。

基于抗议无效，葡萄牙政府只能无奈地对日本的军事行动进行默认。1942年6月25日，葡萄牙总统萨拉查更以宣言的形式表示：“目前中立国领土、领空、领海之受战争国家意外或求方便之侵入者，数见不鲜。吾人现正存于战争怒涛之中，盘桓于世界大道之交叉点上，吾人之责任即为维持其地位，吾人不惜努力、牺牲，及消耗以执行此责任。……自私抑不自私，中立除能维持其国家权益外，别无所图，而中立亦非固定，始获完全须随机应变。简言之，中立之维持，实不能超乎国家权益被侵害之上，是故吾国必不可因不战争而削弱其中立之精神也。”“中立并非固定，须随机应变”道出了葡人的真实意图。当然，这种随机应变暗含着某种隐形的政治暗语。不难理解，在中日战争焦灼，而日本暂时取得战争优势的情况下，葡萄牙的“中立”政策，最终会偏向日本。正如吴志良所言：对于澳葡政府而言，虽然中日战争期间奉行所谓的“中立”政策，但是在执行“中立”政策的过程中，其立场和行为不时有所偏移，而导致澳葡当局态度变化的主要影响因素是战争双方力量对比悬殊及时局转移。因此，澳葡政府并不能做到不偏不倚。

细抠“中立”政策之定义，日本对澳葡政府“中立”政策的破坏以及澳葡政府采取的不作为或不能作为在现实性上等于丧失了“中立”或放弃了“中立”。如果仅仅以日本军队没有占领澳门，就认为澳葡政府实行了“中立”政策，未免太过于简单化。就后来整个事件的发展来看，澳门虽名义上是澳葡当局掌管，但很大程度上已被日本势力所控制。日本人在东望洋街设立“日本领事馆”，在西湾民国马路设立“日本海军武官府”，在雅廉坊马路设立“陆军武官府”。这些日本特务机关俨如澳门的太上皇，从政治、经济、文化等方面控制澳门，澳葡当局的一切行动都受到箝制。而澳门抗日救亡团体被严厉取缔，中国在澳门的党政机关被强行封闭。挂着葡萄牙国旗的商船却为日军运载军用品。为了应付日军征用劳工的需要，澳葡当局还以到海南岛开金矿、修海港为名，欺骗一批澳门青壮年及难民到海南岛为日军做苦工。不仅如此，汉奸在澳门公开设立军用物资收购站。澳门实际上已成为日军攻打华南各重要战略地的物资保障基地。

对于上述论断，民国时期的论述多有记载：澳门虽称中立，实暗与日敌勾结，危害我国抗战。澳门政府准许日本在澳设立特务机关，任由日本人拘捕暗杀我国驻澳官员，并封锁我国在澳之党政机关，复放纵走私代日本人收购钨矿、青麻以资军用，并用妈角仓库为日本人贮备电油，更以悬挂葡萄牙国旗之商船，为日本人运载军用品，以图避免盟军飞机之袭击。后准许日本在澳门设立横滨银行，并代替日本人收购我国白银，破坏我国金融政策，而我国之广东省银行则不准公开设立。为应付日军随时征用劳工，借设难民营为名，拘留我国在澳难民两千余人于潭仔营内，衣食不足，医药缺乏，病死者不下一千余人，惨无人道。后替日本人诱骗我在澳门贫苦无归之华侨，前往海南岛建筑军港，一去无踪。此外，更钳制舆论，各中文报纸，涉及抗日言论，悉遭禁绝，甚至连重庆消息亦不许发载，澳门实为日本特务之一大据点，破坏我国抗战。

对于澳葡政府不能保持“中立”，南京国民政府的外交文件提供了最好佐证。1945年8月31日，南京国民政府外交部欧洲司即拟定方案，提议战后收回澳门。欧洲司在阐述收回方案时，其理由之一便是“此次战事期间日人封锁澳门，所有澳门界内物资悉资敌用，并有以澳门军火售与日人情事，显因葡政府无实力保持中立，致我国无限损失”。无独有偶，民间团体在提议收回澳门时的理由中也提到：澳门曾是日寇和奸伪特务机关的所在，为破坏中国抗战的大本营。葡萄牙假其中立地位，容许日本在澳门国际饭店设立特务机关，又容许敌伪暗探队长黄公杰在柯高马路设立机关公开活动，并刺杀国民党驻港澳支部常委梁彦明，港澳支部主委林卓夫，中山县党部特工大队第五区队长鲍嘉琪。由此可见，葡萄牙并不中立或不能保持中立。也正因为澳葡政府并不中立，所以太平洋战争后，为防止澳门成为日本军用物资的屯聚地，美国飞机一直对澳葡政府的商船、民用措施进行了轰炸。

因此，在理解“中立”政策时，我们不能单单以澳葡政府的外交声明为主，而且还要考虑交战国是否尊重澳葡政府的“中立”政策，以及澳葡政府为实施“中立”政策所采取的相应措施，即国际“中立”法所要求的作为和不作为。如果违反“中立”法规则，那就意味着这个国家丧失中立，放弃中立或破坏中立。即使这个国家声称实行“中立”政策，也不被认为它是“中立”的。因此，葡萄牙学者也说：“葡萄牙在世界冲突中虽属中立国，但这并未阻止日本占据帝汶”，“至于澳门，虽然没有被正式占领。但是，那一时期的目击者却在讲述中说，从1941年(香港沦陷)到1945年(东京无条件投降)，真正在(澳门)这块土地上发号施令的是日本领事。”葡萄牙表面上奉行所谓的“中立”政策，实则采取两面讨好的策略，结果适得其反，不仅交战双方都对葡萄牙的中立产生了怀疑，而且就连葡萄牙人自己也产生了怀疑。具有讽刺意味的是，战时的葡萄牙在失去其盟友英国的保护之后，连自身安全都无法保障，而且其立场与行为不时偏移，其宣称的“中立”已经不是国际法意义上的中立。

四、余 论

抗战时期，尽管澳葡政府宣布中立，但战时国际环境的复杂性，已使葡萄牙不可能摆脱交战双方对澳葡政府执行“中立”政策的影响。在中日葡三国之间，战时的这种博弈是多面相、多维度的。对澳葡政府而言，在自己统治岌岌可危的情况下，运用灵活的外交手段维持澳门的统治不失为一种高明的政治技艺。正如“1942年6月25日葡萄牙总理萨拉查向全国广播撮要中所说的那样：中立之地位，诚属精美其态度，不为外面所了解，既无过失之象征，复不能被认为充分之公正，纵有劳获之贡献亦无人承认。”由此可见，葡萄牙政府制定的“中立”政策，与其传统的对外政策一样，也是以务实为基础。所以，在中日战争不断升级的过程中，葡萄牙政府必须认真考虑对交战双方采取什么样的对策，才能保证最终不失去澳门。所以，澳葡当局对日本采取了妥协退让，或曰迎合、顺从、支持的态度，日本才没有武装占领澳门。

揣摩葡萄牙殖民政府的外交思维，我们发现澳葡政府“中立”政策具有两面性，一方面在不卷入事件冲突时，宣布保持局外中立。正如“九一八”事变后，葡萄牙政府说它是中日之间的世代朋友。另一方面，当日本建立“大东亚共荣圈”的政治野心牵连到澳葡政府时，澳葡当局只能以“中立”之名免于涉入其中，名为标榜中立，实则左右逢源。正如时人所言：葡萄牙表面上奉行所谓的“中立”政策，实则采取两面讨好的策略。

诚然，“中立”是近代西方国家社会制度的产物，作为一项国际法规，它是西方政客玩弄的政治游戏。20世纪30年代，美国制定《中立法》，宣布禁止将美国的武器输往一切交战国，但对战略物资的贸易却未加限制，也未禁止把武器输往其他不作战的国家。当1935年12月2日意大利入侵非洲国家埃塞俄比亚时，意大利仍然可以从美国输入原料物资，其盟友德国也可以将从美国进口的武器装备转送给意大利，而埃塞俄比亚却得不到美国的任何援助。美国的态度对当时英、法绥靖政策起到了促进作用。中立法表面上对侵略者与被侵略者一视同仁，实际上有利于前者而有害于后者。这是因为侵略者多是大国，对战争有所准备，军备储备充足，军工生产能力较强，外汇储备也十分丰厚，因而可以进口原料，生产武器或从美国“现购自运”武器。相比之下，被侵略的落后小国，便不具备上述能力。也正因此，随着形势发展，美国其后几年间不断修改中立法案，一定程度上也是为了确保美国海外盟友不被该法案过渡限制。1936年美国修改《中立法》明确规定：军火禁运办法不适用美洲各国遭受外来攻击时的情况。这说明，美国为保障“后院”的安全，不卷入是有限度的。一旦非美国家染指美洲，美国决不中立。也正因为美国并不中立，所以随着形势的发展，美国最终不但没能使自己中立，反而也卷入了战争。

综上，“中立”政策本身就是一个歧义多变的词汇。各国对这一词汇的不同阐释理解在很大程度上皆以自身利害为准则。美国凭借其雄厚的国力几次修改“中立法”便是明证。因此，在战争时期，“谁有实力，谁就有道理”。对拥有超强实力的美国而言，一旦“中立”政策的执行与其现实利益不相符合之时，“中立”政策也就可有可无了。而葡萄牙国力不济，“早已失去海外殖民力量，仅依仗英国来支撑其远东利益”，“中立”政策俨然成了其维护统治利益的护身符。所以，太平洋战争爆发之后，当澳葡政府失去英国的保护不能保持“局外中立”时便采取“局内中立”，名为“中立”，实则左右逢源，采取两面讨好的策略。尽管与强硬的美国“中立”政策相比，抗战时期澳葡政府的“中立”政策软弱、无能、妥协性十足，但有一点或可达成共识，即美国政府、澳葡政府的“中立”政策，都难以摆脱西方国家殖民统治的历史传统，它们都对自己的海外利益决不轻言放弃。然而，在一个丛林法则的世界中，无论是历史还是现实，实力终究是进退成败的关键。