论可再生能源效率促进的工具选择

于文轩

引 言

应对气候变化和推进能源转型正在对社会生活的各个方面产生越来越大的影响。目前，我国能源产业面临多方面的问题，主要包括：需求消耗增长，能源缺口巨大；对外依存度高，进口来源单一；依赖化石能源，环境成本较高；能源储备不足，影响能源安全。在此背景下，可再生能源被寄予厚望。可再生能源一般是指可以连续再生、永续利用的一次能源，包括风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。能源效率(亦简称“能效”)是指在特定条件下，以更少的能耗产生同量的能源产品或服务。可再生能源效率涵盖了可再生能源资源的开发、利用等各个环节的效率，同时也包括其转化为二次能源之后的输送与利用效率。尽管有观点乐观地认为人类在未来并不缺乏能源，而且我国能源结构中可再生能源占比也在逐步提高，但就人类科学技术和生产力发展至今的状态而言，基于适当的政策和法律手段，最大限度地提高可再生能源效率，无疑是至关重要的途径。自亚当·斯密以来，基于市场机制的“无形之手”备受尊崇；随着市场失灵的产生及其对社会经济发展影响的加剧，“有形之手”的作用和凯恩斯主义的适度规制也越发受到重视。促进可再生能源效率的提高，既应重视通过直接规制手段对市场主体施加影响，也应重视间接性的激励机制的作用。这两类手段如何在可再生能源效率促进领域充分发挥作用并实现协同运作，成为关键所在。

一、激励性措施的体系与限度

在当前可再生能源产业发展尚处于起步阶段、产业规模效益和经济效益均未达到应有水平、可再生能源电力市场接受度不高的情况下，提高可再生能源开发利用效率的重要途径，是加强激励措施。在理想状态下，“经济激励常常比政府命令更加有效，而且当两者同样有效时，经济激励更加廉价。”也正因如此，各国非常重视激励措施对于促进可再生能源效率的作用，实行市场驱动、政府引导并举的原则，激发市场主体绿色发展的内生动力，带动行业自律管理。在可再生能源效率促进领域，激发市场主体提升能源利用效率和能源管理水平的活动，同时提高逃避节能降耗责任的成本，是激励性措施的重要目标。可再生能源效率促进激励措施的框架体系主要包括价格调控、税收优惠和财政补贴三个方面。

(一)价格调控

价格调控对提高可再生能源效率具有重要作用。能源市场及其主体对价格的变化非常敏感。在价格因素的推动下，消费者若愿为某一种产品承担更高的价格，将导致更多的生产者投入这一行业，从而增加该产品的市场供应量，配套产品的生产能力也会随之增加。同时，生产者也会通过各种努力来提高产品质量，尤其是在能源效率方面作出改进。在此，分时电价和阶梯电价是实现价格调控的主要措施。根据分时电价措施，电力价格分为峰、平、谷三个阶段价格。在不同的时间段采用不同的用电单价，有助于缓解用电高峰压力，又能通过鼓励企业进行技术节能改造，提高能源利用效率。我国2017年发布的《电力需求侧管理办法》要求落实峰谷电价、尖峰电价、差别电价、惩罚性电价、居民阶梯电价等价格调控措施，加大对需求侧的激励力度，扩大价格调控措施的实施范围。同时，我国自2012年起在全国范围内实行居民阶梯电价制度，不同用电量在一定时间段内分别对应执行不同用电单价的价格调控措施。这一措施在实践中对培养公众节能意识、提高能源利用效率起到了重要的作用。

由于发电成本较高等原因，目前可再生能源电价普遍高于传统能源电价。从能源效率角度看，这种情况产生了两方面的问题：一是由于市场价格的传导作用，影响上游新能源发电产业的发展后劲，从而降低发电效率；二是由于国家大力扶持可再生能源产业发展，在发电价格偏高的情况下，补贴成为支撑可再生能源产业发展的不可或缺的措施，长远来看这又成为影响产业发展的一大障碍，产生了骗补等现象。这些深层次的问题不解决，价格调控机制对可再生能源效率的促进作用将极为有限。

(二)税收优惠

税收优惠措施旨在降低提升能效的成本，激励生产企业和消费者主动提高减少能源浪费的积极性，从而实现提高能源利用效率的目标并通过征税的方式对不适于清洁生产的高耗能行为和产品进行逆向调节，同时增加财政收入。我国现行的税收政策注重对能源耗费行为进行适时、适当的调控，对节能产业进行一定的税收政策优惠，引导社会合理适度消费能源。在可再生能源效率促进领域，效果较为显著的主要是针对技术改造项目和设备交易环节的税收优惠措施。一方面，是针对技术改造项目的措施。从财税政策的内在机理看，促进能效提升的税收优惠措施可作用于生产过程的所有环节，从而以直接优惠措施手段(如降低税率、定期减免等)和间接优惠措施(如加计扣除、加速折旧、投资抵免、延期纳税等)激励纳税人调整生产经营活动的方式。关于此，我国分别就不同地区、不同行业的节能技术改造工程的税收优惠作出规定。另一方面，节能设备在交易环节也可以因其节能降耗特性而获得相应的税收优惠。此类措施直接激励企业进行技术改造，促进了节能技术产业的发展和升级。我国《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》中均就此作出了规定。我国针对可再生能源产业的税收激励措施主要通过增值税、消费税、企业所得税、进口关税等税种实现。

目前存在的一个不可忽视的问题是，现行针对技术改造项目的税收优惠措施大多针对进口的节能设备的利用，同时设定了较高的申请门槛和较为复杂的申请程序，实际受益的企业数量并不多。另一方面，针对可再生能源研发和消费的税收措施力度不足，现有措施侧重支持风能、太阳能、生物质能的发展，而对水电、地热能等鲜有涉及，导致支持力度显著不平衡。

(三)财政补贴

财政补贴是政府对符合一定标准或激励目的的产品给予直接或间接经济支持的一系列措施。补贴往往通过采用产品名录的方式实施，通过经济利益的诱导和刺激，促进能效提升。获得补贴后的生产企业按照承诺推广价格扣除财政补贴之后的差额再销售给市场终端，使得目标产品获得价格上的竞争优势，同时使消费者受益。行业补贴、目录补贴和专项补贴，是实现上述目标的主要手段。

一是行业补贴，即针对不同行业进行分类，对国家支持的部分行业给予补贴。有针对性的行业补贴有助于推进产业结构优化升级、促进经济发展方式转变以应对全球气候变化的新需求，对推动能源结构优化、提升能源利用效率，具有重要作用。我国目前明确了对信息、生物、节能环保和资源综合利用、海洋、高技术服务等十大产业中的137项高技术产业化重点领域提供补贴。行业补贴措施面临的最大挑战是确定和适时调整扶持的行业，这一问题在可再生能源产业体现得尤为明显。在可再生能源产业发展之初，在科学不确定性和市场滞后性的双重影响下，及时对可再生能源产业给予补贴支持至关重要；实施一段时间之后，如何使依赖于补贴政策的产业真正参与独立竞争，实现自我完善与自我发展，就成为更大的挑战。

二是目录补贴。高效节能产品在进入市场初期通常无法立即显现其竞争优势，并存在市场认知度较低、产品初期研发投资过大等问题。为此，不少国家对该类产品予以特殊扶持，我国也发布了涵盖多个行业的《节能产品推广目录》，对于列入推广目录的产品进行补贴，以促进高效节能产品的产业化、规模化生产。但目录补贴措施目前存在补贴范围狭窄、推广产品品种少、偏向直接补贴名录产品生产者和经营者而难以直接惠及消费者等问题。

三是专项补贴。此类措施通过在补贴对象上向高能效产品倾斜，从而达到扶持节能产业发展、促进能效利用的目的。例如，财政部于2008年发布《家电下乡补贴资金管理办法》，针对满足“家电下乡”政策的家电产品进行补贴，其中的最低“门槛”被设定为新修订的能效标准二级水平。专项补贴目前存在的最大问题，是针对可再生能源产业的指向性不明，使得在实践中专项补贴对产业发展促进的作用并不显著。

(四)小 结

由可再生能源效率促进角度观之，价格调控、税收优惠和财政补贴这三类激励性措施以不同方式、在不同程度上基于市场机制发挥作用。价格调控需综合考虑本地区经济发展程度和能源供应与需求情况，其最有效地发挥作用的前提是本地区具有较为完善的电力系统设施和相当数量的可再生能源需求。因此，由于可再生能源电力的不稳定性等特征，其一方面对电力系统的弹韧性要求较高，另一方面也影响了可再生能源电力的市场占有度。税收和补贴激励可以更直接地作用于可再生能源效率促进。相较而言，税收需更综合地考量市场主体的敏感程度，而补贴的效果往往更加直接；二者共通之处在于，制度安排均需精准地定位需要重点扶持的领域，并辅之以行之有效的配套措施和监管办法。即使在相同类型的措施中，不同方式的激励措施也各具特点。如在税收优惠措施中，针对项目的措施有助于因地制宜地促进可再生能源产业发展和能效提高，但在实践中门槛较高；针对交易环节的税收优惠措施有助于推动技术改造和升级，从而推动可再生能源产业的发展，但同时也高度依赖于对税收数据调查和分析的准确性与科学性。又如在财政补贴措施中，目录补贴刺激效果直接而显著，具有示范效应，同时也要求对目录进行及时的调整与更新，从而与其他措施密切配合；行业补贴有助于带动可再生能源产业的发展，但准确筛选和调整扶持领域成为一大难点；专项补贴在支持节能、促进能效提高的同时，可以惠及消费者，但往往对地方配套资金要求较高。在进一步制度设计中，这些特点均需予以充分考虑。

二、规制性措施的内容与边界

市场失灵的普遍存在使得基于市场机制的激励措施不足以作为促进提高可再生能源效率的唯一选项。在自由放任政策下，市场失灵不利于宏观经济的均衡发展态势，这正是政府调控所需要和所必须解决的问题。市场失灵可以通过行政规制性措施纠正，但并非完全排斥激励性措施。在可再生能源效率促进领域，规制性措施主要包括能源规划、标识标准、过程控制、评价考核等方面。

(一)能源规划

能源规划是应对市场失灵、改进能源利用结构、提升可再生能源效率的重要手段。在现有能源规划体系中，国民经济和社会发展规划和能源产业发展规划发挥着重要作用。国民经济和社会发展规划就能效促进的主要方面作出宏观性的安排，对可再生能源效率具有重大影响。能源产业发展规划根据国民经济和社会发展规划制定和实施。我国《可再生能源法》专设一章就资源调查与发展规划作出规定。《节约能源法》专门规定了能源规划制度，并将能源规划分为国家级和地方级两类。《可再生能源发展“十三五”规划》按照能源品种作出了发展规划。能源规划关于可再生能源效率的规定往往更具可操作性，对能源效率的提升影响重大，在建设提高能效工程、重点用能企业能效环保标准和能效“领跑者”制度等重点领域作出较为具体的规定。

我国有关可再生能源的规划目前存在的一个显著问题是地方规划存在一定的无序性。地方往往在政绩导向的刺激下，大规模上马新能源项目，或将大项目化整为零规避审批，从而导致地方可再生项目与国家新能源开发整体规划冲突，与电网整体规划不协调，进而影响可再生能源开发利用效率，这在陆上风电开发方面体现得尤为显著。

(二)标识与标准

标识标准类措施主要包括能源效率标识制度和能效标准制度。能效标识要求用能产品需对其能源效率等级和性能作出一定的信息标识，从而帮助消费者了解产品的能效水平，便于消费者进行判断与选择。能效标识制度旨在鼓励设计制造能效水平更高的产品，有利于消费者了解和掌握产品用能信息，引导消费者购买更加高效更加节能的产品，促进行业内部能效管理水平的提升和产品能效等级的增加。我国强制能效标识的产品范围较窄，主要局限于家用电器、照明器具及一些工业设备等领域。同时，有不少企业虚假标注能效信息，对经济秩序产生了不良影响。另外，能效标识制度与其他相关标志标识制度(如节能产品认证标志、绿色产品标识、低碳产品标识等)缺少有效衔接。

能效标准制度规定单位产品的能耗限额标准，具体包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。能效标准制度意在淘汰市场上的低能效产品，提高能源利用效率。目前，在我国新能源开发利用领域，能效标准的规定大多基于现有技术水平，对产业发展趋势的引导性不足。同时，标准的制定缺乏动态性和及时性，修改周期较长，难以适应促进可再生能源效率的需要。另外，在能效标准的制定过程中，主要以政府为主导，企业和社会参与程度较低，难以有效实现能效标准的实施。

(三)过程控制

过程控制类措施主要包括高耗能产品设备和生产工艺淘汰制度、重点用能单位管理制度和需求侧管理制度。一是高耗能产品设备和生产工艺淘汰。《节约能源法》规定，国家对落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度；对超过单位产品能耗限额标准用能的生产单位，由管理节能工作的部门按照国务院规定的权限责令限期治理。二是重点用能单位管理。对于这类法律主体，我国实行能效促进信息报送审查制度，定期向节能主管部门通报其能源消费信息和能效促进目标的落实状况，进行全面的节能效益分析。三是需求侧管理，即国家运用财税、价格等措施对用能行为进行影响，引导用能单位和个人节能，实现提高能源效率和节约能源的目的。

过程控制类措施均具有显著的行政强制色彩。由于涉及国家公权力对市场运行的直接干预，所以基于充分的市场信息和准确的统计数据进行科学的设计，从而科学地把握调控力度，就成为决策者面临的挑战。例如，高耗能产品设备和生产工艺名录的制定与调整，以及重点用能单位名录的动态更新，均以准确统计和科学决策为依据，并在很大程度上影响着能效管理的实际效果。

(四)评价考核

评价考核类措施主要包括节能评价和节能目标责任制。在节能评价中，不符合强制性能效标准的建设项目不得开工建设，已经建成的不允许投入使用；主管部门在项目审批过程中兼顾投资效益和节能效益，合理把握公共机构建设项目的能效标准，以严格的节能评估和节能审查提升能效管理水平。节能目标是指国家在前一个时期规定的对下一个时期的节能工作有约束力的、必须予以实现和完成的目标。我国实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容，甚至在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中也就此作出规定，要强化节能评估审查和节能监察，建立健全对地方节能环保考核和奖励机制。在我国“管监一体”的机构设置对评价考核类措施的有效实施产生了不利影响。一些地方仍然更多地侧重经济发展，能效提升和节能减排方面的管理工作不力，甚至存在地方保护现象。

(五)小 结

规制性措施在很大程度上旨在应对市场失灵问题，其最显著的特征是基于公权力促进可再生能源效率的提升。这些措施各具特点，从不同侧面对提高可再生能源开发利用效率发挥作用。例如，在标识标准类措施中，能效标识制度主要作用于消费者，使消费者有机会综合权衡能源效率与产品价格等因素，引导和帮助消费者选择高效节能产品，从而相应地影响用能产品的设计和市场销售，促进产品能源效率的提高和节能技术的进步；能效标准制度则更多地作用于产业和产品制造者，通过确定行业和产品准入水平，将耗能产品的设计与消费纳入提高能效、促进可再生能源发展的规范体系之中。因此，在可再生能源效率促进方面，各类规制措施均非万能之策，而是具有各自发挥作用的边界。

三、能效促进工具之完善路径

可再生能源及其产业在社会经济发展中的地位和对提高能效需求的不断提升，以及可再生能源法制的诸多流弊，使得上述激励性和规制性能效促进工具均亟待改进。

(一)激励性措施：关注制度互补

激励措施的制度安排应充分考虑价格调控、税收优惠、财政补贴这三类措施的特点。由于价格调控措施发挥作用依托于充分发育的市场机制，并且在作为二次能源的可再生能源电力价格降低到一定水平后，方可与传统能源电力价格一样，获得具有竞争力的市场地位，在我国目前可再生能源产业发展尚处于初步发展阶段，需要依托于税收和补贴措施这两类更为直接的激励措施方可发挥其积极作用。鉴于税收和补贴措施在我国可再生能源促进方面存在的上述问题，进一步制度安排应更具针对性，尤其是针对需要进一步支持的可再生能源品种作出明确的政策选择，并根据产业发展和能效表现适时调整和完善。

在价格调控方面，应注重通过市场和价格信号的传导机制，引导可再生能源高效生产和消费。其中最重要的措施是，促进绿色电力市场的发展，实行绿色电力认证，顺畅绿色电力购买渠道，定期公布绿色电力用户名单，促进增加绿色电力的市场认购量，加强需求侧管理。同时，还应继续推动建立灵活的定价机制。以风电价格为例，可根据发电成本、技术水平、发电时数、设备容量、市场潜力情况，完善标杆电价，鼓励更多的中小型企业和微型用户进入风电行业。

在税收优惠方面，应向需要特别扶持的可再生能源品种和提高能效方面的需求倾斜。为此，一方面要充分发挥税收政策在节能方面的积极作用。可针对具有显著性效果的或者对某一行业的节能改造具有关键性意义的节能设备与产品实行税收优惠，并按照地区发展实际需求和节能产品的性能，灵活确定税收优惠力度，进而支持节能设备生产者生产和推广节能产品，促进节能产品的普及。另一方面，向低碳减排倾斜。资源税是调节市场主体和资源产地之间的利益关系、推动地区经济可持续增长的重要工具，也是促进节能减排、推广节能新工艺新设备的有益手段。资源税的征收范围和征收标准可合理扩大，尤其注重在燃油税、能源消费税等方面的创新，同时可以考虑征收碳税，使能效促进法律手段更好地为应对气候变化服务。另外，除传统的风能、太阳能之外，生物质能以及其他品种的可再生能源效率的提高，也应更多地纳入税收优惠制度安排的视野。

在财政补贴方面，应更加注重补贴方式的合理化。一方面，可以进一步尝试“以奖代补”的方式。直接的定向补助有时会造成企业怠于投入旨在提高可再生能源效率的研发活动。为此，补贴的形式可向“以奖代补”的方式转变，使其更加具有市场导向性和针对性。这样的制度设计有利于提升财政激励本身的精准性。另一方面，加强对财政补贴项目的能效审计和节能评估，并与项目支出的预期指标进行对比。对于审计和评估不合格的节能补贴项目，可撤回能效补贴；如果存在骗补或其他违法情形，还可以考虑实施处罚，以此提高违法成本，提高补贴资金使用效率，防止“搭便车”现象的发生。

(二)规制性措施：侧重效应叠加

完善可再生能源效率促进的规制性措施，应特别关注政策与措施的叠加效应，同时注意发挥各自的特殊作用，从而更加充分地发挥公权力在确保可再生能源产业健康发展、提升能源效率方面的积极作用，达致互补、内洽的实施效果，同时与上述激励性措形成相互支撑的制度体系。

在能源规划方面，可再生能源效率促进专门规划可以发挥更大的作用，并在能源效率促进方面起到主导作用。为此，专门规划应更加注重前瞻性和可行性。例如，能源效率的提高要依赖较少的能源实现经济的高速发展，这很大程度上取决于转变经济增长方式和产业结构的优化升级；能源结构的优化需要逐步降低煤炭消费比例，加快发展可再生能源。另一方面，强化能效促进监督机制，赋予能效主管部门更为充分的执法权限，同时配合以相应的责任追究制度，以保障能效监督的顺利推进。另外，应进一步理顺可再生能源发展规划制度的中央与地方合作机制，细化省级政府对于本级可再生能源发展规划与中央规划的衔接程序，特别是当主管部门对省级可再生能源发展规划有异议时的处理程序，确保可再生能源规划内容在中央和地方层面的一致性。

在能效标识方面，应根据可再生能源发展和能效管理的需求，扩展能效标识制度覆盖的产品范围，同时加大违法行为惩罚力度，提高能效标识领域的违法成本，健全责任追究机制。同时，还应积极推动能效标识制度与节能产品认证标志、绿色产品标识等制度的衔接，加强对能效标识的宣传推广，提升公众能效意识，强化社会监督。在能效标准方面，应进一步提高能效标准制定的科学性和合理性，并注重能效标准的时效性和动态性，缩短修订周期，以适应能效管理的需求和技术发展的需要。在开展能效标准管理的过程中，可以更加广泛地吸收企业和其他社会成员参与到能效标准的制定与修订过程中，提高公众参与度。

在过程控制和评价考核方面，各类名录的制定和调整程序的健全与完善，以及重点用能单位名录的动态更新，应得到更高的重视。可再生能源电力需求侧管理亦需加强，特别是明确电力需求侧管理的监管主体和电力企业的实施机构，推动建立有效的激励机制。另外，推动实质上的管监分离虽非一日之功，也应作为我国制定能源基本法和修订相关立法的要点之一。在政绩考核层面，则需更加重视重点领域的节能减排目标责任制，确保可再生能源效率管理措施落实到位。

结 论

可再生能源效率促进的激励性措施和规制性措施并非相向而行。每一种基于财产权的工具都有着明显的优点和缺点，促进可再生能源效率的激励性措施和规制性措施亦为如此。无论是在价格调控、税收优惠、财政补贴方面，还是在规制性措施方面，各类措施的改进均无法确保作为整体的可再生能源效率推进工具体系的有效性的提高，因此这一工具体系内部各组成部分之间的协同内洽就尤为重要。为实现这种协同与内洽，应充分尊重两类措施发挥作用的内在机理。激励性措施更大程度上遵循市场机制的内在规律，在妥善处理价格、竞争、供需平衡等各类关系的基础上发挥作用，在法律制度运行过程中发挥基础性作用；而规制性措施则在更大程度上提供宏观的、框架性的指引和微观措施(包括激励性措施)的保障。

因此，应根据这一机理以及可再生能源产业发展以及能效管理需求，有侧重地进行合理的、动态的制度选择。在可再生能源产业(包括特定的能源品种的相关产业)发展的初期阶段，以及能源效率管理和社会意识水平尚未达到成熟状态的时期，具有更多的行政主导特征的规制性措施往往发挥更大的作用，以产业规划、过程控制和评价考核等规制性措施为主线进行制度安排。此时应特别注意各类规制性措施的科学性，并适应可再生能源产业发展的特点，其中规定的政策和措施可适当超前。而在可再生能源产业发展的成长期，则应更多地尊重市场规律，发挥激励性措施的作用，以标准和标识制度为约束、以补贴制度为激励，充分发挥税收和价格的作用来促进可再生能源产业的发展和能效提高。待过渡到可再生能源产业发展的成熟期后，基于市场机制的激励措施则应成为促进可再生能源效率提高的最主要措施。