环境法学中“命令—控制”措施与“经济刺激”措施的概念及其适用

摘 要：本文從基本概念和基本逻辑入手，梳理环境法中命令-控制措施与经济刺激措施的概念及其适用，讨论了二者的联系，结合案例，说明命令-控制措施和经济刺激措施的意义及其必要性。

关键词：环境法学；命令-控制；经济刺激

一、命令-控制措施与经济刺激措施的概念

命令—控制是环境法中最常见的管控手段，也是当下最主要的调节手段，而经济刺激手段是对其补充。本文从主体、相对人、调整对象以及实际效果的逻辑阐释环境法中的命令-控制措施和经济刺激措施。

（一）主体。法律范畴内的命令-控制措施，主要在命令二字，即行政机关对某一对象实施强制性的管理；经济刺激措施也是行政机关通过宏观调控，使市场向其期待的方向倾斜。因此，环境法命令-控制和经济刺激的主体都是行政机关，最主要的是环保机关，也涉及到税务等其他机关。不管是命令-控制还是经济刺激，其本质都是以行政机关为主体，为了保护环境而采取的针对企业、公民采取的管理手段。只不过前者是政府命令、强制型，而后者政府一般只制定一些政策，由市场进行自我调节。同时，检察院和法院也是环境管理体系中作为监督、起诉、救济的主体，是行政机关实施命令-控制措施不可或缺的一环。如图1.

（二）对象。法律调整的是社会关系，环境法是通过调整人与人的环境法律关系来保护环境。因此，命令-控制措施的客体是国家对环境的管理秩序，命令-控制本身也是环境管理的秩序，同时也维护国家对环境的管理。经济刺激措施的客体是市场之间涉及环境的经济关系。

（三）相对人。命令-控制措施和经济刺激措施的相对人是企业、单位、公民，最主要是企业。因为污染大都是各企业、单位在生产经营的过程中所导致的，而公民因为日常生活如开车等行为也会成为环境控制的对象。

图1

（四）实施效果。第一，运行成本、效率与对企业技术创新激励方面。命令控制型环境规制运行成本较高，对企业技术创新的激励程度较低，但环境改善效果显著。以市场为基础的激励性环境规制运行成本较高，环境改善效果总量不确定，但对企业技术创新的激励程度较高。第二，其他方面。命令控制型环境规制，刚性较强，个体和组织无任何讨价还价余地。以市场为基础的激励性环境规制，具备了一定程度的柔性，企业与个人有了讨价还价的余地，但以付出经济代价为前提。企业拥有较大的自主权，可以选择自我规制，也可不进行自我规制。

因此，环境法中的命令-控制措施是指国家通过行政机关使用行政许可、行政处罚、行政强制等手段对环境进行保护、管理的强制性措施。环境法中的经济刺激措施是指国家通过行政机关颁布相关的环境政策对市场进行诱导、调整，使市场朝着有利于环境的方向发展，从而保护环境的非强制性措施。

二、命令-控制措施与经济刺激措施的关系

（一）命令-控制措施是所有措施的基础

市场能创造一切，除了市场本身。不管是企业还是个人都是趋利避害的，在绝对自由的条件下，每个人、每个企业都为了节约成本、追逐利益而肆意开发自然资源、污染环境。因此，命令-控制措施是必要的并且永远不会消失的。命令-控制意味着规则，只有在一定的规则之下，才会存在市场，才会存在经济刺激措施。因此，命令-控制措施是经济刺激措施存在的基础，是所有措施的起点。

（二）交叉关系

环境法的命令-控制措施包含大量的命令，即法律、行政法规等，如《中华人民共和国刑法》第六节第338-346条规定的破坏环境的犯罪及刑罚，《大气污染防治法》、《环境标准管理办法》等都明确规定了相关法律及环境标准，这些都是明显的命令-控制措施。但是经济刺激措施因为要对市场进行导向，就会出台一些办法或者规定来引导市场，比如排污交易制度等，这些制度由行政机关制定，企业排放污染物的总量也由行政机关规定，本身带有命令-控制的色彩，但是交易本身是市场化的。因此，在这些方面，很难把命令-控制措施和经济刺激措施完全分离开来，它们是有一定的关联性和交叉性的。

（三）促进关系

命令-控制措施是高效且必要的，但是也有其缺点。其一，由于机构的庞大和复杂导致系统的运转需要高昂的费用，由于涉及大量的法律法规，系统的执行力一般滞后于科技的发展和社会的需求；其二，环境问题的复杂性和行政人员的水平差异导致命令措施的不确定性，容易造成公平、正义失衡等问题；其三，各行政部门之间的权属、职责存在争议，部门内部效率低下，并且经常有地方政府经济发展的压力，导致命令-控制系统整体效率低下，为人诟病；其四，行政部门掌握的审批、监察等权利导致权力寻租问题时有发生。

经济刺激措施可以部分弥补命令-控制措施的弊端。其一，经济刺激措施是非强制的，政府只需进行引导甚至不引导，其运行依靠的是市场的自我调节，因此是高效的，且运行成本低。其二，自下而上的运作机制有时比顶层设计更适应市场需求，使经济刺激系统反应迅速，快速变更和发展；其三，涉及政府权利的地方较少，可以有效规避权力寻租的发生。

因此，经济刺激措施是命令-控制措施的有效补充，可以弥补命令-控制措施的不足，促进其发展和蜕变；同时，命令-控制措施为经济刺激措施提供了基础，使其在可控范围内进行市场化运作，不至于混乱。

三、命令-控制措施和经济刺激措施的适用

（一）命令-控制措施的适用

命令-控制措施是指国家通过行政机关使用行政许可、行政处罚、行政强制等手段对环境进行保护、管理的强制性措施。系统按照行政法和相关法律的规则运行，其适用当然应遵照各层级的法律法规而进行。例如，全国性的法律《大气污染防治法》当然适用于全国，《云南省土地管理条例》在云南省内适用；同层级的新法优于旧法适用；下位法服从于上位法等。命令-控制措施应依照各层级法律制定、实施，其适用也应当严格遵照相关法律、规定实施，不得有丝毫错误以保证其严肃性和稳定性，维护其权威。

（二）經济刺激措施的适用

经济刺激措施除遵守命令-控制措施的规则以外，在法律规定的范围内可完全自主、自由地发展。如2018年1月1日起，《中华人民共和国环境保护税法》正式施行。那么中国范围内的污染单位只需按照该税法上税即可，不必再交排污费。同样地，经济刺激措施的适用必须服从各层级法律法规的规定，同时符合引导其发展的法律法规的要求，在此要求下，可完全走向市场化，自由发展。相比之下，其适用比命令-控制要宽松。

四、案例分析

（一）命令-控制案例

云南华电昆明发电有限公司违反大气污染防治管理制度案：

法律法规：1、《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条第一款：“贮存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料应当密闭；不能密闭的，应当设置不低于堆放物高度的严密围挡，并采取有效覆盖措施防治扬尘污染。”2、《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：（一）未密闭煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料的。3、《昆明市环境保护局行政处罚自由裁量权规范标准（2017年修订）》第一○六项：未密闭煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料等情况的（二）规范的具体处罚标准1.有下列一般违法行为之一的，责令改正，处一万元以上四万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：（1）未密闭煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料的。

案情：经昆明市环境监察支队于2017年10月26日调查核实，云南华电昆明发电有限公司 7万吨煤场未采取遮盖防治扬尘措施。以上事实，有《现场监察记录》、《调查询问笔录》、照片等证据为证。

处罚决定：你公司应于接到本处罚决定书之日起立即改正违法行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》的规定，罚款总计肆万元整（40000.00元）。

案例分析：此案例即典型的命令-控制措施案例。《中华人民共和国大气污染防治法》有明确的规定易扬尘的废料应当密闭或围挡，云南华电昆明发电有限公司7万吨煤场却未采取遮盖防治扬尘措施。违反了《大气污染防治法》，被责令立即改正并处罚款四万元。

此案中，全国人大制定了《中华人民共和国大气污染防治法》，即命令；具体执行的主体是昆明市环境保护局，对违法行为调查取证并进行了行政处罚，强制其执行；行政相对人是云南华电昆明发电有限公司；调整的对象是国家对大气污染的管理秩序。昆明市环保局通过对云南华电昆明发电有限公司的违法行为进行处罚，采用强制的手段使其立即停止违法行为，并通过局网站对社会公开，以达到制止违法行为和形成警戒、教育作用。

（二）经济刺激案例

美国酸雨计划案例：

20世纪80年代，美国东北部是其传统重工业区，燃煤电厂数量众多，排放大量的空气污染物，形成酸雨。1990年11月，美国国会通过了《清洁空气法》，推出了预期覆盖全国的二氧化硫排污交易计划，即“酸雨计划”。主要是通过市场机制来控制美国国内火电厂对大气的污染。这是世界首个为控制大气污染而建立的大规模总量控制与交易计划。酸雨计划实施以来，取得了巨大的成功。1995年，酸雨计划阶段1开始实施，二氧化硫排放

降低到了500万吨，低于1980年的水平，美国东部酸雨出现的次数减少了10%～25%。1999年，许可储存量达到了顶峰，二氧化硫提前减排1100万吨。2000年，阶段2开始实施，使用清洁能源的电厂加入，二氧化硫减排量进一步加大。2007年，二氧化硫排放量首次低于酸雨计划的长期排放总量限制895万吨，比2010年的官方期限提前了3年。2009年，酸雨计划下的单位排放二氧化硫约570万吨，远远低于2010年的分配总量。与命令控制的替代管理方案相比，排污交易制度每年可以节约成本10亿美元左右。

案例分析：美国酸雨计划案例中，主体是美国政府，颁布了《清洁空气法》，实施了二氧化硫交易计划，是一种经济刺激的措施，让二氧化硫排放进入市场交易；相对人是排放二氧化硫的企业；调整的对象是二氧化硫排放的管理秩序。除了符合必要的法律以外，排污单位可自由地进入市场进行二氧化硫排放交易，短短的19年时间，截止2009年，酸雨计划下的单位排放二氧化硫约570万吨，远远低于2010年的分配总量。与命令控制的替代管理方案相比，排污交易制度每年可以节约成本10亿美元左右。

美国的排污权交易制度的成功实践，证明了市场的魅力，给我国实践排污权交易制度提供了值得借鉴的模板，也说明了经济刺激措施的必要性的优越性。

五、结语

命令-控制措施是环境法学中最主要的措施，它是必不可少的；经济刺激措施是近年来一直在探讨实践的，2018年1月1日正式施行的环境保护税制度是其重要体现，该税法增加了污染者的排污成本，使排污的外部成本内部化，引导排污者致力于节约资源、能源的消耗，减少污染物的排放。国外的实践经验也证明了其必要性和合理性。可以想见，在未来必将形成以命令-控制措施为基石，以经济刺激措施为代表的多种措施制度并存的环境管理制度。积极研究这些管理措施，借鉴国外的经验和政策，并结合我国的实际情况，进行移植、改造，是非常有意义且有必要的。

参考文献

[1] 赵玉民、朱方明：“环境规制的界定、分类与演进研究”，载《中国人口·资源与环境》2009年第19卷第6期。

[2] 关阳：“追踪美国酸雨计划”，载《环境保护》2011年第9期。

[3]关阳.从排污交易制度透视环境保护的经济刺激措施[A].中共沈阳市委员会、沈阳市人民政府.科学发展与社会责任（B卷）——第五届沈阳科学学术年会文集[C].中共沈阳市委员会、沈阳市人民政府：，2008：5。

[4]董冠华.酸雨计划——美国《1990年（清洁空气法）修正案》选译[J].环境资源法论丛，2015，10（00）：187-240。

作者简介

佘亦昕（1992—），湖南衡阳人，汉族，女，硕士，昆明理工大学法学院，研究方向：环境损害救济。

（作者单位：昆明理工大学法学院）