浅谈PPP模式在地方政府的应用与推广

李甄

[摘 要] PPP是指政府和私人部门以“平等合作、利益共享、风险共担”就公共物品和服务的提供而建立的长期合作关系。当前地方债务使地方政府不堪重负，以PPP模式为载体，地方政府可以赋予社会资本特许经营权，让其参与城市基础设施建设，不但可以解决政府资金不足的问题，同时为政府规划和遴选项目，并利用先进的管理知识提升建设效率，还可以在运营阶段以较低的成本对工程进行维护。但自1995年PPP模式的规范化、专业化及本土化的尝试到PPP项目在全国遍地开花，各种问题亦凸显，地方政府应该通过完善法律制度、健全政府运作机制、充分借鉴国内外成功的PPP运营模式加以应对，以最大限度的发挥私人企业的生产活力。

[关键词] PPP模式；政府政策；社会资本；公共物品供给

[中图分类号] F283 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）09-0174-03

自十九大以来，在贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的背景下，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。为了快速提高公共领域的服务质量与社会资源的使用效率，国家大力推广政府和社会资本合作（Public Private Partnership）；同时，此举也被解读为为了解决当前政府债务规模巨大以及如何筹措资金进行基础设施建设的问题。

一、PPP概念

杨卫华（2013）认为PPP（Public Private Partnership），即公私伙伴关系，是为了满足公共产品和服务需求，在政府和私人部门之间形成一种合作关系的公共项目融资模式。刘晓凯（2015）指出PPP是指政府和私人部门之间就公共物品的提供而建立的风险共担的长期伙伴关系。郑传斌（2018）总结公私合作模式（Public Private Partnership，PPP）被认为是发达国家与发展中国家政府减少财政赤字、充分利用私人资本提供公共服务的有效途径。

因此，PPP（Public Private Partnership），是政府和社会资本的一种合作关系，社会资本以特许经营的方式进入基础设施建设，政府借助社会资本减轻债务压力并满足社会对公共物品和服务的需求。

二、PPP模式的特征

（一）平等合作

政府部门和私人部门之间的合作建立在平等的基础之上。合作双方在目标上通过协商可以达成一致；在具体的项目上，可以更好地實现资源的优化配置，以更高的效率提供产品和服务。

（二）利益共享

这里的利益共享并不是政府部门和私人部门共同分享公共物品和服务带来的收益。而是，当私人部分获得高额利润并损害公众利益时，政府部门应实时监控和及时调整；当私人部门获得的收益不能支撑公共物品和服务的正常运行时，政府部门应给予相应的补贴资金。

（三）风险共担

PPP模式通过科学的风险分担机制，可以将公共物品与服务供给过程中出现的各种风险分配给最有承受能力的一方，从而在合作双方之间分散和降低整体风险。

（四）物有所值

物有所值（Value for Money，VfM）是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种方法。物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评估和定量评估。如果采用PPP模式的成本低于传统投资运营成本，一般会采用PPP模式，并依此确定风险分担。

三、应用与推广PPP模式的必要性

在深化供给侧结构性改革的政策建议下，政府需要把发展经济的着力点放在实体经济上。但政府面对如何支持传统产业优化升级，发展现代服务业及达到国际标准水平却有些力不从心。

以上数据和图表说明了2017年我国部分地方政府的GDP、财政收入及债务情况。通过观察以上十二个城市的2017年GDP，各个省市之间的发展差距十分巨大。但GDP的统计存在的争议不断，财政收入衡量经济的发展也不失为一个相对科学的方式。广东以2017年财政收入11315亿元排名全国第一，黑龙江2017年财政收入1243亿元排名全国第二十五位。通过比较地方债务总额占政府财政收入比重，2017年末全国部分地方政府债务的规模十分巨大，政府不堪债务重负，其中，2017年黑龙江债务余额占当年财政收入305.87%。表中除广东、上海、北京外，其余城市都面临着收不抵支的情况。这恰好与加强水利、铁路、公路、水运等公共基础设施网络建设的要求相矛盾。

而以PPP模式为载体的社会资本进入城市基础设施的建设，不但可以解决政府资金不足的问题，同时为政府规划和遴选项目，并利用先进的管理知识提升建设效率，还可以在运营阶段以较低的成本对工程进行维护。

黑龙江财政收入近些年一直较低，一是实体经济发展缓慢导致税源不足，从而造成财政收入没有大幅上涨；二是由于地方债务问题连年不断增长导致财政支出扩大。政府债务来源于发行债券：一般债券和专项债券。前者是指地方政府为了缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券，后者是指为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。由于地区经济发展缓慢，黑龙江政府面临着资本不足、技术落后、缺乏创新等问题。而在供暖、污水处理、高速公路、桥梁建设和垃圾清理等公共物品和服务的需求上，政府的供给又迫在眉睫。所以，政府应借鉴国内外PPP模式经验，加快推广PPP项目在当地的落成。

四、PPP模式在应用与推广中显现的问题

截至2017年9月末，全国PPP入库项目合计14，220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。从1995年PPP模式的规范化、专业化及本土化的尝试到PPP项目在全国遍地开花，政府也需要认清和应对PPP模式在应用与推广中显现的问题。

（一）社会资本承担的风险

首先，PPP项目从准备到落地需要经历漫长的过程。私人部门需要在准备阶段、采购阶段、移交阶段和落地投入大量的时间和资本。即使等到项目落地后，企业还要面临着10-15年的经营阶段；同时，价格和投资回报率的不确定，使私人部门望而却步，也会导致PPP项目最终失败。

（二）PPP模式项目初期融资担保

对于PPP项目来说，主要提供的是面向社会的公共物品和服务，涉及水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设。所以初期投入非常巨大，这时企业就会面临应用自有资本投资还是融资投资的问题。PPP项目由于具有政府背景，而且服务面向全体公民，受众较广，可以认为其未来现金流总体来看是相对稳定的，融资相对来说较容易。但为了提高资金供应链的效率和稳定的初期投入，政府应在融资担保方面提供更流畅的服务。

（三）PPP模式生命周期管理

整个项目生命周期包括设计、建设、运营、维护全过程，政府部门和私人部门要签署长期合同并明确双方的权利和义务。私人部门违约政府可以追究责任，同样，政府也要加强诚信建设，在合同基础上，严控金融风险并增强投资者信心。

（四）警惕以PPP模式为借口的借债风波

由于一些地方政府对PPP模式并没有正确的认识。面对巨额的政府债务，政府只是通过PPP项目“以新还旧”或者增加财政收入。这种只管借钱、花钱，不管还钱的思想，限制了民营企业参与PPP项目的积极性。

五、PPP模式推行的政策建议

（一）完善法律体系

由于PPP模式的运营在我国起步较晚，目前政府并未制定完善的法律法规来详细划分政府和私人企业之间的权利和义务。PPP模式属于合同式投资方式，以往的合作经验显示企业违约了，会受到应有的处罚；但是，政府如果违约了，处理结果却十分模糊。这限制了私人企业参与公共物品和服务建设的积极性，所以，为了更好的应用和推广PPP项目的发展，需要加快出台完善的法律法规。

（二）健全政府机制

PPP項目在操作过程中，虽然可以利用私人部门先进的技术、高效的管理及合理的成本规划，但是本身在实现过程中很复杂。所以，政府作为合作方，应该明确自身定位。作为帮助和监督职能的角色，政府应充分利用市场力量，不要让过去的繁琐政府机制约束PPP项目的实现。同时，政府也应对PPP项目的信息及时进行披露，让整个交易过程更加透明，防止寻租、受贿等腐败行为的发生。

（三）借鉴国内外经验

通过成立专门的政府部门，该部门可以通过学习大量国内外已获得成功的PPP项目的经验，来帮助地方政府正确认识PPP项目的定位，搭建政府和企业之间诚信的基石，从而更好的推动PPP项目未来的运行。

六、结束语

2017年12月27日发布的《黑龙江省人民政府关于2016年度省本级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》显示，黑龙江省水污染防治专项资金未及时拨付3520.55万元。而其中污水厂未完工的原因有工程技术原因、外管网贯穿铺设原因以及亏损难以为继的原因等。作为实体经济并不发达及财政收入偏低的省份，黑龙江省需要招商引资来吸引社会资本更多的参与公共物品和服务的供给上来。除了污水处理，黑龙江还需要加快建设公路、垃圾清理厂及环保的取暖工程。这些都可以通过更好的利用PPP模式来达成目标，以此保障公众的利益，使公共物品和服务的提供达到社会效益最大化。

[参考文献]

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[8]黑龙江省人民政府关于2016年度省本级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n5/n1482/c118461/content.html

[责任编辑：纪晨光]