最严格的生态环境保护制度

张云飞　王凡

党的十九大报告明确提出，建设生态文明必须实行最严格的生态环境保护制度。最严格的生态环境保护制度是社会主义生态文明制度体系的重要组成部分。所谓生态环境保护制度，就是在坚持环境保护这一基本国策的前提下，注重维护国家生态安全，在生态环境领域内，建立有利于保护生态环境、打击破坏生态和污染环境行为的体制机制和法律法规等规则性的安排，包含生态环境管控、生态环境经济和生态环境法制等在内的一系列完善的制度体系。就生态而言，覆盖保护生物多样性、维护生态安全格局、实施水土保持、防范外来物种入侵等一系列的问题。就环境而言，自然环境各组成部分如大气、土壤、水流以及工业化带来各项污染都是保护制度所统摄的范围。就制度而言，包括生态红线制度、生态环境监管制度、生态环境治理体制、污染排放许可制度、生态破坏和环境污染惩治体制、绿色发展体制、群众监督机制、生态环境损害赔偿机制、生态环境经济制度、生态环境准入机制、生态环境信用评价机制、生态环境考核评价机制等相关制度。“最严格”则表明了党和政府对生态环境保护的决心和态度，在严峻的生态环境恶化形势下，必须严格划定和坚定不移地执行生态红线和环境保护红线，牢牢守护生态环境的阈值底线。同时，以刚性的制度和严格的法律法规规范生态环境行为主体的生产活动、社会活动和生活活动中涉及生态破坏、环境污染的行为。对突破生态环境底线的行为进行严加惩处，对日常生产和生活中的生态破坏行为和环境污染行为进行严加管制，在党的领导下和政府主导下，鼓励生态环境行为主体企业和群众积极投身于生态环境保护中来。总而言之，实行最严格的生态环境保护制度，就是用严格的制度保护生态环境，为生态环境保护提供更有约束力和更具刚性的制度保障，确保生态环境的阈值底线不被突破，防止一切破坏生态环境的行为，用最严格的措施和政策保障来维护生态系统安全和降低环境污染水平，对破坏生态和污染环境的行为实行严惩重罚，形成最嚴格的生态环境保护法律、司法和执法体系以及其他制度。

建立最严格的生态环境保护制度，首先要为各项生态环境保护工作确立最低阈值和生态红线。现代科学技术的发展日益揭示出，在无限的宇宙中，在科技进步无限可能性的前提下，在一定的时空范围内，人类所面对的自然是极其有限的。地球只是一个小小的村落。尤其是，地球的承载能力、涵容能力和自我净化的能力是有限的，存在着生态阈值和环境阈值，构成了对人类生产、生活和社会行为的限制和制约，因此，人类行为存在着生态红线和环境红线。根据自然界自身存在的这种无限和有限的矛盾，人类在与自然的交往中尤其是在与自然的物质变换过程中，必须要有底线思维和红线思维，不能越雷池半步。这就是我们建立最严格的生态环境保护制度的科学依据。

当前我国生态环境问题形成的重要原因在于生态破坏和环境污染成本低而生态环境治理成本高、惩处生态破坏和环境污染力度小而生态环境损失大。因此，建立最严格的生态环境保护制度刻不容缓。2013年，习近平总书记在主持中共中央政治局第六次集体学习时指出，生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，要以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好。只有实行最严格的制度、最严密的法制，才能为生态文明建设提供可靠保障。这样，就提出了建立最严格的生态环境保护制度的要求。中共十八届三中全会对生态环境保护体制改革、加快生态文明制度建设作出了明确的系统的战略部署，提出必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。同时，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生态环境保护管理体制。

从生态保护制度上来看，2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》第一次正式提出了“生态保护红线”这一名称。在此基础上，我国开始探索建立严格的生态保护制度。2015年5月，环境保护部印发《生态保护红线划定技术指南》（以下简称《指南》）。《指南》中要求，必须在国家或区域尺度上，对重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区、禁止开发区等各生态区域划定严格的管控边界和制定详细的划定办法，使之继续为人类生存和经济社会发展持续提供生态服务，保障国家生态安全。《指南》中对生态保护红线划定原则作出了明确规定和要求，并制定了系统完整的生态红线划定技术流程和技术方案，督促各地区组织开展生态保护红线划定工作，切实保障国家和区域生态安全。2017年2月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，为生态保护红线划定工作确立了总体目标，即在2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，堪界定标，基本建立生态保护红线保护制度；到2030年，生态保护红线布局进一步优化，生态保护红线制度有效实施，生态功能显著提升，国家生态安全得到全面保障。在这样的背景下，全国关于生态保护红线划定和严守的规定与政策都进行了相应调整。比如在耕地保护方面，早在2009年6月，国土资源部就提出“保经济增长、保耕地红线”的行动，坚持实行最严格的耕地保护制度，明确“18亿亩耕地红线不能碰”的原则。2014年2月，国土资源部发布《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，提出要毫不动摇地坚持耕地保护红线，强化土地用途管制，确保耕地数量和质量，加强土地执法督察，落实共同责任，建立耕地长效保护机制。2016年6月，国土资源部在抽查全国耕地红线保护落实工作后，发布了《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案》，提出在坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的前提下，对土地利用规划进行微调，加快生态文明建设步伐。

从环境保护制度上来看，中共十八届五中全会中强调，加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测检查执法垂直管理制度。2012年1月，国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，为水资源保护和管理确立了三条红线、四项制度和严格的考核办法。其中，三条红线是指：一是确立水资源开发利用控制红线，到2030年全国水总量控制在7000亿立方米以内；二是确立用水效率控制红线，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量（以2000年不变价计，下同）降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数调到0.6以上；三是确立水功能区限制纳污红线，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。为加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制，必须建立完善的保障措施，包括建立水资源管理责任和考核制度、完善水资源管理体制、完善水资源管理投入机制以及健全政策法规和社会监督机制。各级政府和各部门必须密切配合，按照职责分工，各司其职，形成合力，共同做好最严格水资源管理制度的实施工作。同时，要增强全社会的水资源忧患意识和节约保护意识，完善公众参与机制，形成节约用水、合理用水的良好风尚。在《关于实行最严格水资源管理制度的意见》的指导下，环保部将实行最严格的考核办法，首先由各省级部门自查，之后将组织专家对全国各省进行抽查，针对不同地区的特点设计细致而独特的考核权重，如对缺水地区开展以节水为主体的考核，提高用水效率指标的权重；对地下水压采地区，将把地下水压采综合治理纳入到考核中，如此等等。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中强调，要创新环境治理理念和方式，实行最严格的环境保护制度，强化排污者主体责任，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，到2020年，实现环境治理总体改善。

在建立、完善和实行最严格的生态环境保护制度方面，美国的经验值得我国学习。例如，在土地保护方面，出台了《基本农田保护条例》（Basic Farmland Protection Regulation），严格土地用途管制，农民必须保证农用地的农业用途。再如，在环境保护方面，20世纪80年代初，美国的环境保护法律体系基本完善，但是在具体的执行过程中，环境违法违规行为仍然存在。为此，美国开始重视刑事制裁在环境保护中的作用，司法部门设立了专门的环境刑法实施部门负责对环境犯罪的起诉，环境保护署也设立了刑法实施办公室负责环境犯罪案件的调查，强化环境法律的威慑力，促使人们最大限度地遵守环境法律。同时，美国国会还系统地将环境犯罪由轻罪提高到重罪。从世界范围来看，美国对环境犯罪的罚金和自由刑处罚是最高和最重的国家。例如，根据美国《水污染防治法》，对违法环境行为的最高处罚罚金达到每日25万美元，有期徒刑达15年。如果是二次及以上犯罪，则最高罚金达每日50万美元，有期徒刑达30年。美国将环境犯罪的严重程度与抢劫类犯罪相提并论。尤其是，美国对环境犯罪实行管理人员连带责任制，严格限制环境行为主体为逐利而实施或参与不利于环境的项目。1980年，美國颁布《综合环境反映、赔偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA，即《超级基金法》）。该法案确立了环境行为的民事责任机制，将潜在责任人纳为责任主体，包括发生危险物质释放设施的现有人或经营人、危险物质处置时的设施所有人或经营人、危险物质产生人或危险物质处置安排人以及危险物质运输人，即使该主体与危险物质的处置、处理或释放不存在直接关系，也会产生连带责任。在环境犯罪刑事化制度下，美国环境犯罪得到了有效的制裁和控制，平均而言，美国每年环境犯罪的判决数约为200-300件，这表明美国环境刑法的严格和环境司法的从严性。相比而言，根据我国环保总局《全国环境统计公报》数据，在2005年至2008年间，我国环境犯罪判决案例每年不超过4例。这并不意味着我国环境刑事案件发生少或环境危害行为不严重，相反，这表明我国在环境刑事政策和司法方面存在不足，并不能适应当前日益突出的环境问题。

必须用最严格的制度保护生态环境，确立长效保护机制，严格执法，才能切实保护环境，保障生态安全。近年来，我国生态环境保护制度建设方面已经展开了切实有效的工作。在坚持环境保护的基本国策的前提下，我国制定了全方位的环境治理和生态保护法律。2015年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（第8次修订版）中对环境监督和管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害、实行环境信息公开和引导公众参与、确立法律责任等方面做出了符合当代中国环境实际和国民经济发展需要的调整：对各级人民政府、企业事业单位、公民的责任和义务也作出了详细规定。法案中明确规定对污染企业实行“按日计罚，不设上限”的措施，对超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标污染物的企事业单位和其他生产经营者，县级以上人民政府可以责令其停产整治或停业关闭。为配合《新环境法》的实施，环境部还发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、《企业行业单位环境信息公开办法》等四道部令，制定了严格的计罚方式、责任人制度以及详细的适用范围和实施程序。

一切法律法规、规章制度都需要付诸实践才能真正发挥其效用。在现实中，我国的生态环境治理之所以仍然难见成效，归根结底是因为实施力度不够，对生态环境行为主体的违法行为的处理不够严格。因此，我们必须坚持源头严防、过程严管、后果严惩重罚的基本原则，加强在生态环境监管、生态环境执法、生态环境管控、生态环境司法过程中的刚性和力度，形成严密的生态环境保护网，将“最严格”的口号落实到实际中去，坚决解决违法成本低、守法成本高的问题，努力形成“不敢破坏生态和污染环境、不想破坏生态和污染环境、保护生态环境、人人有责”的社会风尚。未来，我们应该从以下几个方面来促进建立最严格的生态环境保护制度：一是要统筹建立严格的生态保护制度和环境保护制度，用严格的制度保障统筹推进生态保护和环境保护，不能割裂生态保护制度和环境保护制度。二是要将建立严格的生态环境保护法律制度和生态环境保护规划制度统一起来，将规划理念上升到法律制度以推动法律制度建设，用法律制度来保障规划制度建设。三是要将严格的生态环境保护制度和生态环境保护行政制度统一起来，将加大法律处罚和行政处罚统一起来。与此同时，实行最严格的生态环境保护制度，不仅要在生态文明建设过程中确立最严格的制度，而且要通过经济制度、政治制度、文化制度和社会制度的严格“绿色化”来推动生态文明制度建设，实现社会成员的广泛参与，保证党的领导、政府主导、社会协同、公众参与、依法治理的真正统一，真正形成生态环境保护的制度合力，建设天蓝、地绿、水清的美丽中国。