高校快速采购的探索与实践

李达亮, 贾延江, 周 玲, 郑友旭, 刘慧兵

(中山大学 政府采购与招投标管理中心, 广东 广州 510275)

2015年8月18日,中央全面深化改革领导小组会议审议通过《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》并于同年11月由国务院印发,决定统筹推进建设世界一流大学和一流学科,之后国家和地方对高校“双一流”建设的投入不断增加。而随着《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发[2016]50号)及《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》(财库[2016]194号)等“放管服”政策的出台,高校在采购金额和项目明显增多的情况下,如何落实国家“放管服”政策要求,更好地完成高校的采购任务,规避采购环节中的风险,为“双一流”建设提供更优质的服务[1],成为摆在高校采购部门面前的重要课题。

1 高校采购存在的共性问题

从政策层面区分,高校采购活动可以分为两部分,即高校政府采购活动部分和高校自主采购活动部分。高校自主采购活动主要指没有列入政府集中采购目录且低于政府采购分散采购限额标准的采购行为,具有项目额度小、采购频率高、项目数量多、采购种类杂、采购专业性强等特点。随着高校采购规模的日益扩大,高校采购特别是高校自主采购活动中存在的一些共性问题暴露得越来越明显,采购的经济性、时效性、合理性如何得到保证[2],如何针对高校采购的特点创新采购手段、优化采购流程、提高采购效率、完善采购内控已经成为高校采购部门的共同诉求。

1.1 自主采购制度缺位

《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》等法律法规对招投标特别是政府采购的过程作了比较具体的规定,基本能满足高校政府采购层面的要求,但在高校自主采购活动中就难以覆盖整个采购过程,经常出现由于无法直接引用而产生不同程度的制度空白、模糊和不确定性[3]。面对这种采购制度上的不确定性,许多高校采取两种截然不同的极端做法:一是“宁紧勿松”,仍然片面强调按照政府采购政策甚至是公开招标执行,简单沿用上位法规定的相关采购方式,对法律赋予采购人自主的权力没有充分利用；二是“一放了之”,片面理解“放管服”政策的实质,单纯地提高学校的采购限额,对限额以下的采购简单地“一放了之”,限额以下的采购项目由二级单位或者直接由具体教师负责采购,在一定程度上形成“想怎么买就怎么买”,相应的采购手段和监管措施没有跟上,带来较大的廉政风险。

1.2 采购效率低

由于科学研究的自身规律及科研经费拨款制度的要求,高校用户对仪器设备采购的时效性要求不断提高。科学研究属于探索性研究,研究进展具有不确定性和不可预知性,相关科研设备的采购会随着研究需要而发生变化,加之科研项目经费到款时间与额度不易确定等,使得科研项目对设备的采购时间要求与行政办公设备差异性大,科研设备采购的时效性要求高[4]。高校采用的采购方式仍然以公开招标为主,从初始的采购需求起草到最后的履约验收,整个过程最少40 天,如果采购项目有特殊情况,遇上废标、质疑、投诉等原因导致项目暂停、失败、或重新招标,则采购时间会更长[5]。受法律规定所限和高校自身环节设置的影响,采购的过程中存在着采购流程长、采购环节多、采购效率低等问题难以解决。

1.3 采购竞争不充分

因限额以下采购一般发布在学校网站上,大多数潜在投标人不习惯每天上各高校网站尤其是各院系的网站一一查看相关采购招标信息,导致发出的采购招标信息不能及时传达给相关供应商,信息的公开度大打折扣,直接影响潜在投标人的范围和数量[6]。受金额所限,高校自主采购项目的投标成本相对较高,对供应商吸引力不大,在信息公告不充分的情况下,难以组织起有效的竞争,在很大程度上削弱了高校自主采购的竞争力度[7]。

1.4 采购人主体责任体现不足

《中华人民共和国政府采购法》及一系列法规、规章的出台,最初目的是反腐倡廉、提高财政资金使用效益、逐步与国际接轨,现代化的政府采购制度开始建立,政府采购规模效益和透明度逐步提高,监管更加便利,但也出现追求程序正义、保障采购效果的责任不够清晰的现象。因此,近几年来,局部还权于采购人、明确采购人的主体责任成为共识,《中华人民共和国政府采购法实施条例》和财政部87号令都明确采购人在需求管理、履约验收管理、质疑答复、信息公开、执行采购政策等方面具有主体责任[8]。长期以来,高校采购在参照政府采购政策执行采购的过程中,也着重强调廉政风险防控,重程序轻结果,采购人的合理使用需求和主体责任难以体现。

1.5 采购信息化程度有待提高

一方面,高校采购在管理手段上,信息化和自动化程度普遍不高,采购参数的审批、招标文件与合同的审签等大多采用传统纸质方式,效率低下,要做到规范与效率兼而有之,最好的途径就是信息化建设,努力做到网下无交易,网上全公开[9]。另一方面,《政府采购法》中明确规定采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存,保存期限为从采购结束之日起至少保存15年[10],高校采购在参照管理的过程中,产生了大量的纸质文件保存的空间需求,而高校用房普遍紧张,这也成为制约高校采购的一个瓶颈,需要借助国家大力推动“互联网+”电子化采购的东风,利用信息化手段加以解决。

2 高校快速采购的解决方案

中山大学鉴于国家对高校的投入倍增导致采购量激增的现状,积极寻求创新突破、增速提效的新办法,充分利用信息网络技术和已有的高校网上竞价平台供应商资源,参照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》及其他相关的法律法规的核心原则,结合学校快速发展的实际情况,成功研发出国内高校独有的网上智能快速采购系统。快速采购系统在法规允许范围内积极优化流程和规则,在制度设计和系统架构中充分体现了“简政放权、用户导向”的思路,灵活运用互联网信息技术,突破了传统招投标的思维方式,将招标、投标和评标全部实现电子数据信息化[11]。

2.1 试行评估、全新定义

中山大学针对预算金额在学校分散采购限额标准与政府采购分散采购限额标准之间的货物、工程、服务采购项目,于2016年5月发布“中山大学快速采购实施办法(试行)”,共14项条款,对快速采购的定义、适用范围、采购范围、评审原则等作了框架性的规定,由中山大学政府采购与招投标管理中心(下称“招标中心”)负责执行,试行期6个月。2017年1月,招标中心对试行期的采购数据进行了整理和分析,向学校提交了“中山大学快速采购系统试行期评估报告”,在通过学校审批后,及时启动第二阶段的规范性文件起草工作,经过了公开征集意见、校内部门会签、主管校领导会商、校党委常委会集体审议等多个环节,于2017年7月正式发布“中山大学快速采购实施细则”(以下简称“细则”)并付诸实施。“细则”在原有试行办法的基础上,扩充为3章节31条款,吸收上位法的精神实质,结合学校的实际情况,规定了学校快速采购的定义及相关的采购程序,细化了评审方法、评审方式、评审规则、评审流程等内容,并对采购过程中的一些特殊情形作了约定,还在条款内为蓬勃发展的电商平台直购等采购手段预留了政策空间,待成熟后全面推行。“细则”的实施,为校内政府采购分散采购限额标准以下的采购项目提供了制度保障和执行依据。

2.2 简化流程、增速提效

快速采购的流程设计秉承“简政放权、放管结合、优化服务”的原则,把整个采购过程简化为6步(见图1):(1)用户使用学校的NetID(身份认证系统)登录快速采购系统,通过已定义好格式的Excel标准模板导入采购需求并在系统提交；(2)采购经办人员无须制作文件,只需要在系统对用户提交的数据审核把关后发布采购需求；(3)供应商无须制作投标文件,只需在网上待投报列表中选择自己有优势的项目,在系统上对应采购需求报价和上传电子文档；(4)供应商系统报价时限一般为5～7天,截止后采购经办人员会对投报供应商的资格进行审查,经办人仅能审查资格文件看不到实际投报情况,审查后将通过资格审查的供应商提交给用户进行初选,报价时间截止后不足3家供应商报价的项目则延长3～7日报价时间,必要时可修正采购方案后延期报价；(5)用户在系统审核供应商投报情况后,初选拟成交供应商并填写初选意见后提交；(6)经办人对用户提交的初选意见,根据实施细则的规定,选择自动评审、现场评审、远程评审等不同评审方式,进行网络化的自动或专家评审,并发布最后的评审结果。快速采购去掉了采购流程中许多不必要的校内审批环节,通过网络投报缩短了供应商投报时限,优化了供应商投报家数的要求,让不同的采购项目均有对应的解决方案,“不走回头路”,避免了重新招标的繁琐,有效节约了采购时间。

图1 快速采购流程

2.3 依托平台、信息公开

快速采购系统依托全国高校竞价网平台建立,成为高校竞价网平台中的大额快采模块(见图2)。高校竞价网平台是各高校独立的竞价采购管理系统和资源共享的供应商统一认证端口的有机结合,目前已建成全国中心、各省区域分中心及高校竞价网管理系统三层管理运作体系,各高校的竞价管理系统通过全国竞价网管理中心服务器连接构成供应商采购平台, 供应商入口端作为公共端, 主要包括供应商登录统一验证模块、供应商资质及基本信息模块、供应商投标后的服务及质量评价体系模块等[12]。

图2 高校竞价网平台大额快采模块

快速采购利用已经积累了10多年的高校竞价网平台的3万多家供应商资源,充分引入供应商竞争,通过需求公开、网上报名、数据化填报切实减轻供应商的投报成本,提高供应商参与快速采购项目的积极性。

2.4 采购自主、用户初选

快速采购的环节设计上跟随政府采购改革的大方向,处处体现还权于采购人的设计:(1)用户在论证后自主启动采购,在采购需求标准模板中直接填写数据化的参数,模板可按规则灵活设置评分标准,各项参数填写后赋予的分数一目了然；(2)用户登录系统界面后一键导入,系统自动跳转,界面直观、修改方便,免除用户繁琐的重复填写过程；(3)借鉴香港高校采购的做法,尊重用户对采购结果的选择权,用户在既定规则内可以自行评审投报材料和作出采购结果选择, 并对自己的选择作出合乎情理的解释[13],在系统内填写好选择解释并提交,再由专家库系统自动抽取的评审专家对用户初选的理由进行复核和评审,在充分尊重用户意见的基础上增加了评审把关的环节。

2.5 网络操作、全程留痕

3 高校快速采购的应用效果

我校启用快速采购系统后,在采购人员没有增加的情况下,面对学校快速发展带来的倍增工作量(见图3),采购效率(项目平均完成时间)却逐年提高(见图4),采购的用户好评率逐年上升。充分显示了快速采购应用后的显著效果。

图3 近3年采购项目数对比

图4 近几年项目平均完成时间对比

高校快速采购方式的实践,填补了高校小额零星采购限额至政府采购分散采购限额标准之间的采购方式的空白地带,为高校采购全过程的信息化提供了良好的借鉴思路,通过构建信息化的快速采购系统,将用户需求数据化、经办人操作便捷化、供应商投标快捷化、专家评审智能化、采购信息公开化,充分利用了国家“放管服”给予高校采购的政策自主空间,为破解高校招标采购程序繁杂、效率低下的难题做出了贡献。