应当立法赋予地方志机构行政主体的法律地位

张 旭

（黑龙江省法学研究所 黑龙江 哈尔滨 150090）

2018年是地方志事业的立法年，开年之初关于史志法的相关探讨就一度成为整个方志界的学术热点。随着十九大的胜利召开，如何走依法治志之路，迎接中国方志事业的新时代更成为热点中的重点。本文认为新时代的地方志事业面临着前所未有的机遇与挑战，但现有的地方志法律法规却没有赋予地方志机构以行政主体的法律地位，这制约了地方志事业的健康发展，应当通过立法赋予地方志机构的行政主体地位。

党的十九大提出中国特色社会主义进入了新时代，新时代的地方志事业迎来了一个以志书、年鉴、方志馆、地情网、数据库、地方志资源开发利用、史志期刊、学会、理论研究、地方史“十业并举”的时代，也是实现国志、省志、市志、县志、乡镇志、村志、社区志、行业志、部门志、专门志和综合年鉴全覆盖，史志作为中华优秀传统文化的重要组成部分服务于国家、民族、社会、各级党委政府和广大人民群众的伟大时代，更是以方志文化为代表的中华文化向世界贡献中国智慧、展示中国风采并递交中国方案的新时代。

一、赋予地方志机构行政主体的法律地位是依法治志的必然趋势

2015年国务院办公厅印发了《全国地方志事业发展规划纲要（2015－2020年）》（以下简称《纲要》），《纲要》确立了我国地方志事业要走依法治志的道路。这是在依法治国、建设社会主义法治国家、建设法治政府，伴随着新方志事业科学发展的大背景下提出来的。从依法修志到依法治志，地方志事业已经从单一修志转变为志、鉴、网、库、馆、刊、用、会、研、史等多业并举的国家社会管理地方志的行政行为。地方志机构的主要职能也从政府内部的修志转变为治理整个国家的史志事业，深入挖掘开发利用地方志资源，充分发挥地方志为国家战略以及地方经济社会发展服务的功能，使其融入到国家社会发展建设之中。在这种新的时代背景下，仅依靠过去发布内部行政命令的传统工作方式已远远不能满足现实的需要，必须转变观念，更新地方志的管理思维，实行依法行政才能满足事业发展需要。

依法行政是指行政机关为行政权力的发出者、国家公务员或其他工作人员为行政行为的实施者、行政机关内部权力整体化一、责任明确，对外规范行使行政权力，不得侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，否则行政机关要承担其相应的行政法律责任。依法治志的基本内涵就是通过立法推动地方志机构职能的转变，健全各项地方志事业管理制度，建立科学、民主的决策机制，理顺地方志行政管理体制，规范地方志行政行为，完善地方志行政监督体制和机制，强化地方志行政执法能力，增强地方志行政管理部门工作人员依法行政的观念和能力，建立健全地方志工作依法行政机制。由此可知，地方志机构作为依法治志的主体，更是依法行政的主体，必须通过立法赋予其行政机关的法律地位，使其能够行使与地方志管理相配套的行政职权，做出地方志管理的具体行政行为，并承担相应的行政法律责任，这才会从根本上实现依法治志，推动地方志机构的依法行政进程。

二、赋予地方志机构行政主体的法律地位是继承和发扬中华优秀传统文化的需要

党的十八大以来，新一届中央领导集体高度重视传统文化，多次强调要继承和发扬中华优秀传统文化和民族精神。中华传统文化是我国最深层次的文化根基，方志文化作为中华传统文化的重要组成部分，在整个国家文化中起着重要的作用。地方志工作中的旧志整理，地情信息网建设，方志馆以及大量的地方志信息化工作，撰写乡土教材进入中小学课堂实行乡土教育等等都是为了更好地保存、整理、使用、开发我国的传统文化。一直以来，地方志机构存史的作用比较被人重视，但资政、育人的功能比较弱，为了加强地方志智库功能，要求地方志机构必须加大工作力度，拓宽宣志、用志渠道，更好地实现资政、育人的功能，为我国建设成为文化强国提供智力支持。因此必须赋予地方志机构行政主体的法律地位，拥有行政职权，来承担这一重要的历史使命。

三、赋予地方志机构行政主体的法律地位是地方志事业健康发展的现实需要

根据《地方志工作条例》（以下简称《条例》）第四条、第五条的规定，地方志机构是人民政府的内部行政机构，不是行政机关，不具有行政主体资格。所谓行政主体是指依法享有国家行政职权，能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。在行政法上，具有行政主体资格意味着，此行政机关能进行对外管理，它所做的行政行为具有对外法律效力，行政主体有着与其地位相适应的行政权利义务，即一定的规范创制权、行政命令权、行政处理决定权、行政检查权、行政奖励权、行政制裁权等；它的法定义务包括执行法律、依法行使职权、履行法定职责、遵守法律程序、纠正违法或不当、对侵权损害予以赔偿或补偿等。我国的地方志机构由于不具有行政主体资格，不能行使行政主体的行政权力，在现实工作中困难重重，具体表现如下：

（一）地方志工作缺少行政权力

我国编纂地方志的工作体制是坚持党委领导、政府主持、编委会组织实施，地方志编委会作为领导机构，具体执行部门是编委会下设的地方志机构。要完成这项规模大、时间长的修志工作，需要调动政府机关、社会团体等各方力量，组织人力、物力、资金，争取各部门积极参与，地方志机构作为政府的内部工作机构不能以自己的名义独立行使行政权力，只能不断地提请其所在的人民政府下文督促、检查各个参与修志单位的工作进度。虽然许多地方都规定了承编责任书制度，但根据以往的经验来看，只有在当地政府领导重视修志工作时，承编责任书才能有效地制约各个承编单位按时按质量地完成修志任务，但大多数情况下承编责任书的约束力十分有限。所以，在开展地方志工作中，地方志机构只能依托本级党委、政府来进行推动，针对个别单位工作屡推不进时只能向其发出工作建议函，同时还必须要得到各个单位相关领导的批示才能真正地推进修志工作。这种工作方式与工作格局势必造成修志工作进展缓慢，效率不高，极大地挫伤地方志工作者的积极性，严重制约着地方志事业的健康发展。

（二）地方志机构无强制执行权

根据《条例》第二、五、十一、十二、十四条的规定，地方志机构的行政职能包括：1.地方志事业进行组织编纂、管理、开发利用，组织、指导、督促和检查地方志工作；2.拟定地方志工作规划和编纂方案；3.组织编纂地方志书、地方综合年鉴；4.搜集、保存地方志文献和资料，组织整理旧志，推动方志理论研究；5.组织开发利用地方志资源；6.组织地方志书审查验收；7.对志书进行备案管理等。根据《条例》第十八条、第十九条的规定，擅自编纂出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴的，由县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构提请本级人民政府出版行政部门依法查处。未经审查验收、批准将地方志文稿交付出版，或者地方志存在违反宪法、法律、法规规定内容的，由上级人民政府或者本级人民政府责令采取相应措施予以纠正，并视情节追究有关单位和个人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这说明对违法编纂出版地方志的行为，地方志机构只有提出申请权，而真正实行行政处罚的主体是本级人民政府的出版部门。

可以说，现行地方志机构的管理修志行为实质上是一种行政机构的内部行政行为，属于政府的内部事务，不具有可诉性，一旦出现纠纷不适用行政复议或行政诉讼的方式来解决，而是依据行政机关上下级以及内部工作规章来处理。法律对地方志机构定性为内部的行政机构决定了它工作的局限性，不能对违反修志工作的国家机关、社会组织或个人进行有效地行政管理，采取强硬的行政处罚措施来保证修志工作的顺利开展，无法与管理国家史志事业的重任相匹配，体制不顺成为地方志事业发展的根本性瓶颈。

四、应当在立法时赋予地方志机构行政主体的法律地位

本文建议在地方志立法时，将“国家地方志工作指导机构”修改为“国家地方志行政管理部门”；把“县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构”修改为“县级以上地方志行政管理部门”。通过这样的表述就直接赋予了地方志机构以行政机关的地位，具体条文表述如下：

“国家地方志行政管理部门主管全国地方志事业，统筹规划，组织协调，检查和指导全国地方志工作。

县级以上地方各级人民政府地方志行政管理部门主管本行政区域内的地方志事业，对本行政区域内国家机关、社会团体、企业事业组织、公民的地方志活动实行指导和检查。

乡、民族乡、镇人民政府应当指定机构或工作人员负责地方志工作。

承编地方志工作的国家机关、社会团体、企业事业组织的地方志机构或者地方志工作人员，负责开展本单位的地方志工作。”

总之，赋予地立志办公室以行政主体资格是史志立法的一个探讨重点，也是地方志事业发展的正常态势，相信被赋予了行政主体地位的地方志机构必定能不付重托，稳步前行！