江苏省重点公益林现状及发展对策

岳金平

(江苏省森林资源监测中心,江苏 南京 210036)

重点公益林是指生态区位极为重要或生态环境极其脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，实行全面保护或封禁管护的生态公益林(地)。江苏省重点公益林具体包括国家级公益林和省级公益林[1]。建设和保护好重点公益林，是全省林业工作的重要职责。

1 江苏省重点公益林现状

1.1 生态区位

各生态区位所占的面积比例如图1所示。在各生态区位中，省级流域性河道所占的面积比例最大，达到20.5%；以太湖、洪泽湖、高邮湖、骆马湖、石梁河水库等为主的湿地及水库所占的面积比例达17.1%；长江、淮河、沂河、沭河、泗河等重要江河干流及一级支流两岸所占的面积比例达15.9%；国有林场内的防护林和特种用途林所占的面积比例达14.1%；铁路、高速、国道、省道等两侧所占的面积比例达11.9%。

1.2 林种结构

对于森林类别为生态公益林(地)的有林地、疏林地和灌木林地，其林种划分为防护林、特种用途林。防护林是以发挥生态防护功能为主要目的的有林地、疏林地和灌木林地，面积25.4万hm2，蓄积1 014.9万m3。如表1所示，在7个亚林种中，水源涵养林、水土保持林和护岸林所占比重较高，其面积、蓄积在防护林中分别占76.1%和78.1%。

图1 江苏省重点公益林各生态区位面积占比情况

亚林种面积/万hm2面积占比/%蓄积/万m3蓄积占比/%水源涵养林5.120.1180.617.8水土保持林8.433.0285.928.2防风固沙林2.39.067.46.6农田防护林0.72.633.33.3护岸林5.823.0325.732.1护路林2.710.6105.810.4其他防护林0.41.716.21.6

特种用途林是以保存物种资源、保护生态环境，用于国防、森林旅游和科学实验等为主要经营目的的有林地、疏林地和灌木林地，面积4.8万hm2，蓄积209.6万m3。如表2所示，在各亚林种中，环境保护林和风景林所占比重较高，其面积、蓄积在特种用途林中分别占88.2%和84.3%。

表2 特种用途林各亚林种面积蓄积情况

*注：其他包括实验林、母树林、名胜古迹和革命纪念林

1.3林木蓄积量

在一定程度上，林木蓄积量的高低决定着一个地区生物量、碳汇和碳储量能力的高低。全省重点公益林总蓄积1 226.2万m3，其中：乔木林蓄积占99.8%，疏林蓄积、散生木蓄积占0.2%。全省重点公益林总蓄积以乔木林为主，而疏林、散生木的蓄积在总蓄积中的比重几乎可以忽略不计。

按林木使用权分，使用权为国有的林木蓄积占30.3%，使用权为集体的林木蓄积占27.1%，使用权为个人的林木蓄积占42.4%，使用权为其他的林木蓄积占0.2%。

1.4 生物量、碳储量

生物量指森林群落在一定时间内积累的有机质总量，包括乔木层生物量、灌木层生物量和草本层生物量，目前以乔木层生物量、灌木层生物量为主进行计算[2]。森林植物生物量是森林固碳放氧的重要指标，也是评估区域碳平衡的重要参数。全省重点公益林的总生物量达1 863.5 万t，其中乔木林生物量1 519.4万t，灌木经济林生物量38.2万t，其他灌木林生物量19.1万t，竹林生物量286.8万t。

森林植物碳储量是森林生态系统可以吸收生物物质燃烧、化石燃料燃烧和人口呼吸释放的总碳量。按照国内生物量碳计量参数研究情况，采用目前国内常用的转换系数0.5018计算，测定的森林植被碳储量包括乔木林、灌木林、经济林以及竹林的碳储量，未包括林下草本层、凋落物层及林木根系等碳储量[2]。经测算，江苏重点公益林森林碳储量为935.1万t。

1.5 重点公益林健康状况

按森林灾害等级分，轻度、中度灾害面积分别占13.0%、0.7%；森林灾害类型以病虫害为主，病虫害、气候灾害分别占有林地面积的15.3%、0.1%。树冠叶片或针叶的损失率是判别森林健康状况的重要指标之一[3]。在有林地面积中，轻度、中度、重度脱叶面积分别占6.5%、0.2 %、0.3%。

森林在受害后其树叶一般会发黄或褪色，树叶褪色率是判别森林健康的又一重要指标[4]。在有林地面积中，轻度、中度、重度褪色面积分别占6.6%、0.2%、0.3%，三者合计占到有林地面积的7.1%。

根据森林灾害、树冠脱叶、树叶褪色3项指标各项评价因子权重综合评价森林健康等级[3]。经调查，在有林地面积中，健康类面积占90.3%，亚健康类面积占6.7%，中健康类面积占2.7%，不健康面积占0.3%。森林健康特征总体上为优良。

2 存在的问题

2.1 资源总量不足，不能满足经济社会发展的需要

重点公益林以提供公益性、社会性产品或者服务为主要利用方向，在改善地区生态环境、促进区域生态平衡、建设生态文明进程中发挥着巨大作用。

全省的重点公益林总量仍然偏低，不能适应经济社会发展。全省常住人口7 869.34万人(2010年)，人均重点公益林面积仅0.004 4 hm2，同期全省的人均森林面积0.018 hm2、人均森林蓄积仅1.07 m3，也远低于全国平均水平(全国人均森林面积0.145 hm2、人均森林蓄积量10.151 m3，分别是江苏省的8.1倍、9.5倍)。

从环境保护情况来看，全省工业废水排放总量231 014.31万t、工业废气排放总量31 212.93亿标立方、工业二氧化硫排放量904 357 t(2010年)，而同期全省重点公益林仅吸收二氧化硫32 735.23 t，吸收量占排放量的比值仅为3.6%。随着经济社会的持续快速发展、人口、资源、环境方面的矛盾已日趋突出，现有的重点公益林总量远不能满足当前经济社会发展的需要。

2.2 基层技术力量薄弱，不能及时掌握重点公益林动态变化

全省基层林业技术力量非常薄弱，特别是乡镇一级的林业技术人才严重稀缺，这一直是困扰着全省重点公益林监测、保护和管理工作中的一道难题。

2007年，省编办批复江苏省森林资源监测中心增挂“江苏省生态公益林管理中心”牌子，自此全省生态公益林的监测及管理工作逐步走上了快车道。然而基层林业技术力量仍然十分薄弱，平均每个乡(镇)只有近1人从事林业工作，而且还不属于专职人员。各地出现的有关地块面积、地类、林种等方面的变化情况，就很难将数据及时、准确地反馈至省生态公益林管理中心，直接影响了监测效率，也间接影响了全省“一张图”的动态更新时效。

2.3 受工程建设的影响，部分重点公益林地块调整较为频繁

《江苏省生态公益林条例》第二十条指出“因占用减少的国家级、省级生态公益林的面积，由所在地县级林业行政主管部门按照‘占一补一’的原则，在本行政区域内组织异地恢复，本行政区域内异地恢复困难的，应当向上一级林业行政主管部门提出申请，由上一级林业行政主管部门在本级行政区域内组织异地恢复，异地恢复所需费用由提出申请的县(市、区)人民政府承担。”

江苏是林业小省，森林资源总量较少，特别是重点公益林，在国土面积中所占的比例很低且大多呈零星状分布。当前城镇化进程加速推进，交通、水利、电力、商业性开发等建设项目在实施的过程中就可能涉及重点公益林。项目建设使用到的重点公益林大多处于生态区位非常重要的区域且森林正发挥着较高的生态功能，而通过“占一补一”调整进来的地块，短期内其相应的生态功能较低，还不能发挥出最大化的生态效益。部分地块的频繁调整，也增加了重点公益林监测的难度，从长远来看，这将不利于重点公益林的动态监测与管理。

2.4 生态效益补偿标准偏低，不利于重点公益林的保护管理

为加强重点公益林资源的保护和管理，维护生态安全，江苏省在国家《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的基础上，制定了《江苏省省级森林生态效益补偿基金管理办法》。省级补偿基金主要用于国家级公益林、省级公益林的营造、抚育、保护和管理等方面的补助。对于中央财政安排的国家级重点公益林补偿标准低于省级补偿标准的，不足部分由省级财政补足。从2016年起，全省生态补偿标准已提高到450元·hm-2。

尽管补偿标准有所提升，但仍然偏低。经测算，全省重点公益林的碳储量为935.1万t，碳汇价值112.2亿元，然而同期的森林生态效益补偿金额却只有近1亿元，还不足碳汇价值的1%。此外，重点公益林每年发挥的涵养水源、保育土壤、固碳释氧、积累营养物质、净化大气环境(提供负离子，吸收二氧化硫、氟化物、氮氧化物，滞尘)等生态系统服务功能，这些价值量还远高于碳汇价值。

3 对策与建议

3.1 增加重点公益林资源总量，提高生态承载能力

《森林法实施条例》第八条规定“省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的百分之三十。”全省重点公益林总面积34.70万hm2，仅占同期全省森林总面积的24.6%，没有达到相关法律法规的要求，需要逐步增加面积总量。省政府批准实施的《江苏省林地保护利用规划(2010-2020年)》，提出到2020年全省重点公益林地面积占林地总面积的比例达到26%。增加重点公益林资源总量，将有利于提高生态承载能力。

3.2 将国家级公益林和省级公益林优先纳入省不动产统一登记

国家级公益林、省级公益林主要分布区域的生态环境极其脆弱，生态地位非常重要，如果因为建设保护不力从而导致遭受人为破坏，那么所带来的生态影响将是长期和持久的。为此，在省不动产统一登记工作中，应及时将国家级、省级公益林纳入不动产登记并优先划为林地范畴进行管理[5]。

3.3 加强基层队伍建设，全面提升重点公益林监测水平

林业事业的发展离不开基层队伍。各地应从建设生态文明、维护生态安全的战略高度出发，从改善地区生态环境、促进区域生态平衡的角度出发，进一步夯实基层林业队伍。乡镇一级应确保有1名专职林业技术人员并做好监测上报工作。

负责全省重点公益林监测的部门，要定期组织开展技术培训，特别是要面向各市、县(市、区)及有关的重点乡(镇)技术人员，将相关的技术方法进行讲解。各地要及时将地块变化情况上报省重点公益林监测部门，在保证监测时效的同时，还能提高监测成果的质量。

3.4 提高重点公益林补偿标准

生态公益林的生态优先属性制约其生产经营，提高生态公益林补偿标准，既是生态公益林生态价值的体现，也是对林农牺牲经济利益以产出生态效益所做出的真正的补偿[4]。江苏省于2007 年设立了省级森林生态效益补偿基金，补偿标准已提高到目前的450元·hm-2。尽管补偿标准有所提升，但仍低于浙江省；补偿基金额更是远低于广东、浙江、福建等林业大省。

江苏人口、资源、环境承载压力很大，改善生态宜居环境显得尤为紧迫。经测算，生态公益林在营造、抚育、保护和管理等方面发生的费用，全省一、二、三类地区分别需要3 750、3 165、2 730 元·hm-2以上[5]。从国家层面看，江苏省内的国家级、省级公益林面积并不多，全省的补偿标准可大幅高于其他省份，目前可考虑提高到750元·hm-2，并结合省级财政状况逐步提高到3 000元·hm-2以上。苏州市自2016年起已将全市范围内县级以上生态公益林的补偿标准提高到3 000元·hm-2，在江苏省起到了很好的示范作用。