环境行政公益诉讼判决形式的疏失及其完善——从试点期间典型案例切入

刘 超

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)

一、问题的提出

近些年来，学界展开对环境公益诉讼的热烈讨论，实务界也积极进行实践探索，环境公益诉讼实践对规则体系提出了迫切需求，但总体而言，国家立法顶层设计层面的制度供给严重不足。我国2012年修订的《民事诉讼法》第55条首次在我国法律体系中规定了环境民事公益诉讼，2014年修订的《环境保护法》第58条规定了环境公益诉讼条款。2017年6月27日，我国同时修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，分别在第55条和第25条增加一款，新增的规定为检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼提供了明确的法律依据。在此制度语境下，我国环境公益诉讼制度建设与司法实践沿着传统的诉讼类型与机制路径展开。

我国将环境公益诉讼划分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼两大类型，现行规则体系与司法实践也沿着此路径分别展开。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号)等司法解释的施行，为环境民事公益诉讼制度的具体实施提供了操作准则，但已有实证研究表明，其整体效果较为有限，距离成熟和完善的常规法律机制尚有较大的差距[1]。针对当前的环境公益诉讼制度运行的困境，实务界和学界在主张完善环境民事公益诉讼制度的同时，也开始从更宏观层面反思环境公益诉讼制度建设的结构与顺序。学界越来越倾向于认为，在两种类型的环境公益诉讼制度构建与司法实践中，应当以环境行政公益诉讼为先[2]，或者认为，环境民事公益诉讼并不是环境公益司法化的重点，应当将环境行政公益诉讼作为环境公益诉讼的重点和发展方向[3]。

我国当前高度重视环境行政公益诉讼的制度建构与司法实践，正在系统推进以检察机关为中心的环境公益诉讼制度改革[4]。从2015年全国人大常委会颁布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》授权最高人民检察院在13个省市区试点检察机关提起公益诉讼开始，我国最高人民法院和最高人民检察院出台了数个规范(环境)行政公益诉讼的内部规章和规范文件，试点地区检察机关提起了多起公益诉讼案件。整体梳理这一制度实践，可发现检察机关提起的公益诉讼案件，在案件性质上大多数为行政公益诉讼案件，在案件类型上大多数为环境公益诉讼案件。[注]以全国人大常委会授权最高人民检察院在13个省市区试点检察机关提起公益诉讼的两年试点期为考察对象，当前尚未能检索到试点期间各个试点领域案件数量的详细统计数据，只公布了试点期间提起公益诉讼案件1150件，人民法院判决结案437件。根据当前规范体系对于适格环境公益诉讼原告的规定，符合法定资质的社会组织和人民检察院可以提起民事公益诉讼，仅有人民检察院可以提起行政公益诉讼。由于社会组织依法提起民事公益诉讼案件35件，则人民法院判决结案的437件中，行政公益诉讼案件为400件以上。由于《检察机关提起公益诉讼试点方案》特别强调：“试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。”不少实证研究均表明，当前的公益诉讼案件主要集中于生态环境和资源保护领域，比如，最高人民检察院民事行政检察厅刘艺副厅长在其《检察机关提起民事公益诉讼若干问题》的报告中(浙江大学光华法学院举办“中国环境民事公益诉讼理论与实践”高端论坛，2017年6月10日)表明，通过截止2017年5月的数据分析显示，环境领域内提起的包括民事和行政的公益诉讼占到试点领域比例的30.1%，包含资源类是69.1%。另有研究也通过实证分析得出结论，涉及环境和资源保护的公益诉讼案件均占公益诉讼案件总数的7成以上，具体数据及其分析参见胡卫列、田凯：《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》，载《行政法学研究》2017年第2期。因此，某种意义上，可以说环境行政公益诉讼是我国行政公益诉讼中的主要和典型形态，行政公益诉讼的规则体系是以生态环境和资源保护领域的行政公益诉讼规则需求为蓝本展开。

学界与实务界已梳理与归纳了我国当前的(环境)行政公益诉讼制度建设的实践效果。检察机关提起环境行政公益诉讼，“不仅进一步有效发挥了检察机关作为国家法律监督机关的职能，而且大大释放了行政诉讼制度的能量，积极拓展了对行政机关违法行为司法监督的空间，开拓了司法维护国家利益和公共利益的领域，开辟了司法维护国家利益和社会公共利益的中国式道路。”[5]但是，检察机关提起环境行政公益诉讼的制度实践所呈现的一些问题与缺陷也逐渐呈现：(1)对于这一制度创新，规则上供给不足，导致从整体效果看，还是办理的公益诉讼案件数量偏少，与事先的预期以及社会各界的期待还有一定距离[6]。(2)虽然现行制度规定了检察机关作为环境民事公益诉讼的主体和环境行政公益诉讼的唯一适格主体，但学界对于此制度选择从未停止质疑。有学者从现行法律规定、环境公益诉讼的性质和内容、检察机关不具备提起环境公益诉讼的专业知识与能力等方面，认为检察机关并非环境公益诉讼原告的最佳主体[7]。这也折射了现行环境行政公益诉讼的制度设计存在着诸多亟待解决的内生难题。(3)就当前的环境行政公益诉讼案件梳理，我国已经审结的环境行政公益诉讼案件的受案范围在实践中还基本上是行政不作为[8]，判决结果主要是确认违法和责令履行职责，受案范围的狭窄与判决类型的单一，折射出环境行政公益诉讼与行政诉讼之间的关系亟待审视与厘清。随着我国《行政诉讼法》的修改与理论研究的进展，行政诉讼判决形式类型逐渐被系统揭示和丰富拓展。而案例分析与实证研究则表明，我国当前的环境行政公益诉讼的判决形式较为单一。由此，需要探究的是，该现象究竟是环境行政公益诉讼制度内生需求，还是当前制度设计与实践中亟待改进的缺陷。

二、环境行政公益诉讼判决类型梳理与检讨——从典型案例切入

行政判决是国家审判机关对行政行为进行法律鉴定的基本形式。在我国当前关于环境行政公益诉讼的理论探讨和制度设计中，普遍认为，“环境行政公益诉讼，顾名思义既是公益诉讼的一个亚类，也是行政诉讼的一种类型。”[9]所以，虽然我国当前制定和实施的检察机关提起环境行政公益诉讼，是一项崭新的制度探索，但在制度逻辑上属于在既有的行政诉讼框架内进行的制度拓展解释。[注]比如，有学者在梳理检察机关提起公益诉讼的实践时认为，“检察机关提起公益诉讼特别是提起行政公益诉讼，作为一项崭新的制度探索，拓展了在行政诉讼框架下加强对行政机关违法行为司法监督的空间，弥补了对公共利益进行司法救济的空白”。参见胡卫列、田凯：《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》，载《行政法学研究》2017年第2期。因此，环境行政公益诉讼制度也应当受到行政诉讼法理与制度体系审视，判决类型在理论上也应当适用行政诉讼的判决形式类型。

(一) 我国当前行政诉讼判决形式

2014年修改之前的《行政诉讼法》没有明确规定行政诉讼具体类型，而是在第54条规定了我国行政诉讼的判决分为维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决这四种判决形式。随后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)又增加了确认判决与驳回诉讼请求这两种判决形式，也即《行政诉讼法》(1990年)及其司法解释规定的六种判决形式。这六种行政判决形式的广泛适用，“取得了一定的社会效果，但是，随着行政审判的深入开展、审判实践的丰富，这几种判决形式难以适应各种类型的行政案件，已经暴露出局限性，主要表现为以下几个方面：不利于行政争议的合理解决、不利于全方位地保护公民的合法权益和社会公共利益、不利于人民法院有效行使行政审判权。”[10]2014年修改的《行政诉讼法》第69条、第70条、第72条、第73条、第74条、第77条规定了行政诉讼判决形式，分别为驳回诉讼请求判决、撤销判决、履行职责判决、履行给付义务判决、确认判决和变更判决。有学者进一步从判决形式类型上将行政诉讼判决分为两大类：原告败诉判决方式为驳回诉讼请求；被告败诉判决方式包括撤销判决，变更判决，课予义务判决，一般给付判决，确认违法、无效判决，确认法律关系存在判决[11]。总体而言，2014年修改的《行政诉讼法》在之前立法的基础上，吸纳有关司法解释的相关规定和行政诉讼实践进展与规则需求，拓展了行政诉讼的判决形式类型与内容，使得行政诉讼判决部分是最为丰富和最有特色的内容之一，“这些有关判决的内容互相联系、互相呼应，形成了完整的类型化网格，在一定程度上实现了行政诉讼类型化构造的任务。”[12]

(二) 当前环境行政公益诉讼判决形式的梳理及解释

表1是笔者通过中国裁判文书网、无讼案例网以及最高人民法院公布的司法指导案例检索到判决书等较为详细的裁判文书资料而整理的典型环境行政公益诉讼案件。这里需要说明本文的“典型”案例的选择标准。本文限于论述主题与篇幅，选择了8件环境行政公益诉讼案件作为“典型”案件，其共性标准是，这些案件从不同侧面折射了我国当前的环境行政公益诉讼判决形式所呈现的一些特征及疏失。

表1 试点期间典型环境行政公益诉讼案件梳理

从表1的环境行政公益诉讼案例梳理可知，我国试点期间环境行政公益诉讼案件的判决形式可从以下几个方面进行剖析与解释：

1. 环境行政公益诉讼判决形式类型狭窄。我国2014年修改的《行政诉讼法》规定的行政诉讼判决形式包括驳回诉讼请求判决、撤销判决、履行职责判决、履行给付义务判决、确认判决和变更判决这六种类型。而表1案件梳理表明，我国试点期间环境行政公益诉讼案件的判决结果主要是履行职责判决和确认判决这两种形式。就环境行政公益诉讼的价值目标、制度逻辑与实践运行情况综合考察，现实的环境行政公益诉讼案件的判决形式之所以只有履行职责判决与确认(违法)判决，没有其他几种判决形式，其原因主要有：(1)《行政诉讼法》(2014年)第69条规定了驳回诉讼请求判决。由于在试点期间，检察机关提起的行政公益诉讼案件全部胜诉，所以环境行政公益诉讼案件的判决结果没有人民法院判决驳回原告的诉讼请求的判决形式。(2)《行政诉讼法》(2014年)第70条规定了撤销判决。正如前述所论，我国已经审结的环境行政公益诉讼案件的受案范围在实践中基本上是行政不作为，这客观上使得在环境行政公益诉讼案件中，法院规避了对行政行为的合法性审查。所以，当前的环境行政公益诉讼案件没有适用撤销判决形式。(3)《行政诉讼法》(2014年)第73条规定了履行给付义务判决。虽然有研究认为，该条规定因为内涵丰富，因而有极大的包容空间，需要在司法实践中继续进行理论积累，因为，“给付行为可以是作为类的给付行为，也可以是不作为类的停止给付行为，给付义务可以是作为类的给付义务，也可以是不作为类的给付义务(负担义务)”[13]。但是，有研究认为，《行政诉讼法》(2014年)第73条规定的“判决被告履行给付义务”中的“给付义务”应当限缩于金钱给付，且金钱给付领域也应当特定化，即“行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”[14]。最高人民法院2018年2月实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》也明确界定了《行政诉讼法》(2014年)第73条规定“给付义务”判决的适用范围。[注]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(2018年2月6日施行)第92条规定：“原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。”而环境行政公益诉讼是检察机关为督促行政机关履行法定职责以保护环境公益的法律程序，该类案件的判决结果在法理上不适用《行政诉讼法》第73条规定的履行给付义务的判决形式。(4)《行政诉讼法》(2014年)第77条规定了变更判决。根据该条规定，变更判决适用的对象是“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”。该条的适用涉及法院对于专业性较强的行政活动的判断，在处理司法权与行政权的关系的传统理论要求司法权对行政权应保持谦抑性以避免司法权的过于活跃可能导致侵蚀其自身的合法性的背景下[15]，就一般的行政诉讼案件来看，“法院对司法变更权的运用非常谨慎，以致变更权几乎处于‘备而不用’的状态。”[16]450因此，环境行政公益诉讼案件中，更为鲜见变更判决形式的运用。

2. 确认违法判决过于形式主义。《行政诉讼法》(2014年)第74条规定了确认违法判决形式并具体规定了确认违法判决适用情形。根据该条规定，当行政行为违法但不适宜或不需要判决撤销或者责令履行的，可以判决确认违法。因此，“确认违法判决被认为是撤销判决、履行判决的一种替代方式”，“确认违法判决对行政行为合法性作了否定评价，却不改变该行政行为所形成的法律关系。”[16]453申言之，在《行政诉讼法》的制度逻辑与规则体系中，确认违法判决的意义在于确认行政行为违法性的同时，存续该行政行为的效力、保留该行政行为的法律效果。

在环境行政公益诉讼案件中，检察机关提起环境行政公益诉讼的制度目标在于督促行政机关履行职责以保护环境公益。在环境行政公益诉讼实践中，基于环境公益诉讼制度设计以及实践的特殊性，使得很多案件中确认违法的判决形式主义明显：

(1)从环境公益诉讼的制度设计特殊性来考察。根据我国《行政诉讼法》(2014)第25条第4款的规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使环境公益受到侵害的，“应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”申言之，比对于传统行政诉讼，环境行政公益诉讼增加了一个法定的诉前程序环节作为检察机关向法院提起诉讼的必经法定环节。在环境行政公益诉讼制度体系中，诉前程序与诉讼程序是同等重要的各具独立性价值的程序制度，二者一起承载环境行政公益诉讼追求的监督行政、督促履职的制度目标。诉前程序的独立性价值表现为，若诉前程序能够纠正行政机关违法行为或者督促依法履职，则应当终结程序、决定结案，可视之已经实现环境行政公益诉讼的制度目标。但现实中，由于忽视了诉前程序的独立价值和制度意义，使得未履行法定职责的行政机关即使在诉前程序环节按照检察机关的建议矫正了违法行为或不作为、履行了法定职责，却依然被提起诉讼。经过诉前程序，行政机关纠正违法行为或履行法定职责，有些检察机关变更诉讼请求，请求法院确认行政机关在诉前程序之前的行政行为违法，这在结果上使得不少环境行政公益诉讼案件的判决结果仅为确认违法[17]。比如，在表1中编号1、2的案件均为判决形式仅为“确认违法”的案例。比如，在案件1中，公益诉讼人洪山区检察院于2016年10月28日向被告洪山区城乡统筹局提出武洪检行建〔2016〕3号《检察建议书》，建议被告对汤逊湖围栏、围网、网箱(简称“三网”)养殖行为及时履行监管职责，于2016年12月16日向洪山区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求包括确认被告洪山区城乡统筹局怠于履行职责违法和判令被告洪山区城乡统筹局采取有效措施依法履行监管职责。在审理过程中，2017年1月19日，被告对汤逊湖的“三网”设施全部拆除完毕。于是，公益诉讼人虽撤回要求被告继续履行查处职责的诉讼请求，但仍要求确认被告怠于履行查处职责的行为违法。洪山区人民法院于2017年5月5日的判决书中对公益诉讼人的该项诉讼请求予以支持。

(2)从环境行政公益诉讼的制度实践特殊性来考察。有些环境行政公益诉讼案件中，行政机关在收到检察机关发出的检察建议后，积极依法履行职责并在法定期限内履行职责(一个月或两个月)。[注]检察机关提起公益诉讼试点期间，相关法律文件规定检察机关提起环境行政公益诉讼的诉前程序履职期限为一个月，比如，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过)第40条规定：“在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。”试点期结束后2018年3月2日起施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条将诉前程序履职期限修改为两个月：“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。”但在有些环境行政公益诉讼案件中，收到检察建议的行政机关可能基于行政机关完全履职受到自然条件限制、行政机关履职行为要经过一定的法定程序、环境执法行为需要多个相关部门的配合等多种客观原因，[注]具体分析参见刘超：《环境行政公益诉讼诉前程序省思》，载《法学》2018年第1期。实质上无法在法定期限内(试点期间为一个月)履行法定职责，但却在诉前程序结束至提起行政公益诉讼的起诉审查阶段，或在检察机关提起行政公益诉讼至人民法院开庭审理之前，行政机关纠正违法行为或者依法履行法定职责。在这些情形下，被诉行政机关已经纠正违法行为或者依法履行法定职责，环境行政公益诉讼的制度目标已经实现。但现实中，作为公益诉讼人的检察机关往往变更诉讼请求，请求确认行政行为纠正之前的行为违法。比如，在表1案例2中，鉴于被告长春市九台区国土资源局在诉讼中已对违法行为人进行了查处，并已使被侵害的耕地恢复原状，公益诉讼的诉讼目的已实现，故法院没有支持公益诉讼人长春市九台区人民检察院判令被告长春市九台区国土资源局立即依法履行监管职责、恢复被违法占用的耕地的诉讼请求，而支持了其确认被告对李某非法占用耕地行为未依法履行监管职责违法的诉讼请求。

虽然《行政诉讼法》(2014年)第74条规定，“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”属于不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法的情形。这为现实环境公益诉讼案件中法院判决确认违法提供了法律依据。但是，不同于一般行政诉讼中行政相对人提起诉讼救济权利的情形，环境行政公益诉讼是检察机关出于保障与救济环境公益的目标而提起。况且，环境行政公益诉讼中新增的诉前程序环节可以实现该制度预期，继续适用确认违法判决，实质上使得该类诉讼中确认违法的判决沦为形式主义的结果而浪费稀缺的司法资源。

3. 履行职责判决过于笼统。在试点期间的环境行政公益诉讼案件中，法院判决行政机关履行环境监管职责是另一种较为常见的判决形式。当前检察机关在履行职责过程中发现生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，向行政机关提出检察建议督促其依法履行职责。行政机关经过诉前程序、诉前程序结束至提起行政公益诉讼的起诉审查阶段、检察机关提起行政公益诉讼至人民法院开庭审理之前以及诉讼开庭审理过程中等各个阶段均未履行法定职责的，法院判决行政机关履行职责是环境行政公益诉讼实现督促行政机关依法履行职责的重要制度效果。但是，就试点期间环境行政公益诉讼典型案例综合梳理，无论案件事实情况和法律适用的难易复杂程度，履行职责判决较为普遍地呈现出过于笼统的特征，履行职责判决大多没有明确规定履行的具体内容。

表1梳理的编号3～7的案件均为履行职责判决，其中，案件3和案件4的履行职责判决尚规定了行政机关的履职期限。比如，贵州省普安县人民法院行政判决书[(2017)黔2323行初10号](案件3)判决中，法院责令被告安龙县普坪镇人民政府依法履行垃圾管理职责，采取补救措施，于2017年12月31日前完善垃圾堆放场的环保治理工作，确保达到环保要求。广东省肇庆市鼎湖区人民法院行政判决书[(2017)粤1203行初32号](案件4)中，法院限被告肇庆市端州区农林局于本判决发生法律效力之日起六十日内履行法定职责，并使第三人滥伐林木的林地补种树木达到国家规定。而案件5～7的判决则过于笼统。比如，吉林省集安市人民法院行政判决书[(2017)吉0582行初2号](案件5)判决书中，法院仅责令被告集安市林业局于判决生效后，依法履行对补种的3000株红松予以验收的法定职责。广东省清远市清新区人民法院行政判决书[(2016)粤1803行初113号](案件6)中，法院“责令被告清远市清新区浸潭镇人民政府对该镇白花塱垃圾填埋场在封场后继续履行监管职责，防止其对周边环境造成污染。”山东省沂南县人民法院行政判决书[(2017)鲁1321行初16号](案件7)中，法院“责令被告沂南县水利局履行汶河、蒙河沂南段河砂监管的法定职责。”

三、环境行政公益诉讼判决形式之完善

我国2014年修改的《行政诉讼法》丰富、拓展和完善了行政诉讼的判决形式。梳理试点期间的环境行政公益诉讼案件，作为特殊行政诉讼的环境行政公益诉讼案件的判决形式则主要为确认违法判决和履行职责判决，限缩了一般行政诉讼其他判决形式的适用。最为频繁适用的确认违法与履行职责的判决则分别呈现了形式主义与过于笼统的弊端。因此，当试点期间结束，我国通过修改《行政诉讼法》正式规定检察机关提起环境行政公益诉讼制度，并且颁布实施相关司法解释的制度语境下，根据最新的制度进展与规则体系，探究环境行政公益诉讼判决形式的完善路径，对于我国环境行政公益诉讼的健康有序推进尤有必要。

(一) 试点期间环境行政公益诉讼判决形式弊端的法理根源及改进

归纳现行规则设计及其实践运行存在的弊端并探究其内在法理根源，是有针对性地更新法理与改进规则的前提。试点期间环境行政公益诉讼判决形式所呈现的上述弊端，主要基于以下几个方面的原因，为完善环境行政公益诉讼的判决形式，应针对性地予以改进：(1)检察机关在环境行政公益诉讼中角色定位的偏差，影响规则设计上与制度实践中的两造失衡。现行各项方案均缺乏检察机关承担败诉后果的规定，这在规则设计预期上与司法规律不符，“任何诉讼都存在败诉的可能性，检察机关参与公益诉讼也不例外，诉讼中必须有足够的证据，证明行政机关的行为侵犯了公共利益，检察机关才有胜诉的可能，若证据不足则难以胜诉。”[18]试点期间，检察机关作为原告在其提起的公益诉讼案件中全部胜诉，[注]参见《最高人民检察院曹建明检察长在全国检察机关全面开展公益诉讼工作电视电话会议上的讲话》(2017年7月18日)。这客观上使得试点期间尚未出现因为检察机关败诉而适用驳回原告诉讼请求的判决。为矫正此规则困境，应当将检察机关作为原告参与环境行政公益诉讼的法律地位界定为与被告具有同等诉讼地位的诉讼参与人。(2)现行的行政诉讼构造上的“内错裂”形态造成的影响。有研究认为，“我国行政诉讼既不是完整意义上的主观诉讼，也不是完整意义上的客观诉讼，诉讼请求的主观性与法院审判的客观性使得我国行政诉讼在构造上呈现出一种扭曲的‘内错裂’形态。”[19]82就一般行政法理而论，主观诉讼下的规则设计与运行服务于公民个人权利的保护与救济；客观诉讼下的规则设计与实施服务于维护客观的法律秩序和确保行政活动的适法性。行政诉讼法规则构造上主观诉讼抑或客观诉讼的立法定位，会对立法目的、原告资格、诉讼标的、审理规则与判决形式等多个层面的规则体系形成影响。对于判决形式而言，主观诉讼回应相对人诉讼请求的特点，决定了因应相对人多样化的诉讼请求，随之呈现丰富性特征，其判决形式种类包括撤销判决、变更行政机关的决定等。“客观诉讼主要是监督行政机关依法行政的特点决定了其判决种类主要围绕行政行为违法或越权作出判决，其判决种类包括驳回起诉、撤销判决等。”[19]98以此观之，我国现行《行政诉讼法》规定的多种判决形式糅合了主观诉讼规则与客观诉讼规则。我国《行政诉讼法》以“保护公民、法人和其他组织合法权益”为立法目的，虽然《行政诉讼法》在立法目的中也规定“监督行政机关依法行使行政职权”，但从制度逻辑与司法实践考察，“现有的监督是以行政相对人权益受到侵害为前提的”[20]。而以保障与救济个人权益受到侵害的行政主观诉讼不适用于环境行政公益诉讼，因为在环境行政公益诉讼中，在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的行为，损害的是无直接个体受害人的环境公益，难以契合主观诉讼的法理，亟待适用客观诉讼规则体系。这要求环境行政公益诉讼在判决形式上与主观诉讼模式中以回应相对人诉讼请求、救济受侵害的个人权益的判决形式不同，而应当以审查与矫正违法行政行为为指向、以实现维护法律秩序与环境公益为目标。因此，环境行政公益诉讼的判决形式应当契合客观诉讼理念，《行政诉讼法》(2014年)第73条规定的给付义务的判决形式在内生逻辑上不适用于环境行政公益诉讼。

(二) 环境行政公益诉讼判决形式的完善路径

针对前述归纳的试点期间环境行政公益诉讼判决形式类型及其缺陷，根据对导致其弊端的法理根源剖析与更新建议，结合2018年3月2日起施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条规定的环境行政公益诉讼判决形式，在制度设计与司法实践中完善环境行政公益诉讼判决形式应当注重以下几个方面内容：

1. 系统规定与适用驳回原告诉讼请求判决形式。试点期间，检察机关提起公益诉讼案件全部胜诉，这不符合诉讼规律，根源于在规则设计与适用中没有尊重诉讼规律，而实质上将检察机关放置于高于被监督行政机关的诉讼地位。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》矫正了这一结构性缺陷，这首先表现在其第10条规定：“人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉。”该规定矫正了曾引起学界与实务界广泛争议的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(2015年)第25条的规定：“地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误，应当向上一级人民法院提出抗诉。”即将原来的人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定从而“抗诉”修改为“上诉”。这一修改尊重了司法规律，也为适用驳回原告诉讼请求这一判决形式提供了前提。所以，《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条规定人民法院可以适用于行政公益诉讼的判决形式包括：“被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。”

需要强调的是，人民法院驳回原告人民检察院的诉讼请求适用的情形，除了前述《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的能够判定行政机关不存在违法行使职权或者不作为行为之外，在规则完善与司法实践中，还应当包括原告的诉讼请求超出法院审查范围的情况。比如，在表1贵州省仁怀市人民法院行政判决书[(2016)黔0382行初3号](案件8)中，公益诉讼人毕节市七星关区人民检察院2016年7月向毕节市七星关区环境保护局发出检察建议，督促履行法定职责。被告七星关环保局于2016年11月29日向贵耀公司作出责令改正违法行为决定书(七星环责改字〔2016〕2号)责令其立即停止建设、生产，并于2016年12月30日前恢复原状，还将处理情况于2016年12月1日函告公益诉讼人。公益诉讼人于2016年11月22日提起行政公益诉讼，仁怀市人民法院于2016年12月14日开庭审理此案，并支持公益诉讼人的诉讼请求。公益诉讼人认为被告虽然纠正了违法行为，但造成贵耀公司自2014年7月至2016年3月期间的排污行为未得到有效监管，从而造成了严重环境影响，当庭撤回要求被告七星关环保局继续对贵耀公司违法行为履行职责的诉讼请求，诉请确认被告毕节市七星关区环境保护局对毕节贵耀材料科技有限责任公司在2014年7月至2016年3月期间的违法排污行为未依法履行职责违法。很明显，被告对第三方公司于2014年7月至2016年3月期间的违法排污行为未依法履行职责的行为，属于诉前程序检察建议(2016年7月)之前的行为。从诉讼法理论和行政公益诉讼的制度逻辑考察，行政机关在检察机关提出检察建议之前存在的违法行为是检察机关提起公益诉讼的事实基础，而非诉讼标的，超出了法院的审查范围，应当驳回原告诉讼请求。

2. 尊重诉前程序的独立价值而慎用确认违法判决形式。前述内容梳理了试点期间，环境行政公益诉讼判决经常适用的确认违法的判决形式，带有较强的形式主义色彩，在有些情形下有浪费稀缺司法资源之嫌。如果严格依据《行政诉讼法》(2014年)第74条的规定，行政行为违法但不适宜或不需要撤销的情形，可以确认违法。撤销判决是糅杂了主观诉讼与客观诉讼理念与目的的判决形式，根据该条规定，有些情形下“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”。申言之，在主观诉讼理念下，该类违法行政行为虽然被行政机关矫正，但法院在主观诉讼保障与救济行政相对人诉讼请求的语境下，仍然根据原告的诉讼请求确认原行政行为违法。表1梳理的案件1和案件2属于这种情形。但这种制度实施的逻辑不契合应当定位为客观诉讼的环境行政公益诉讼。客观诉讼的规则实施目的在于维护法秩序和矫正违法行为。在环境行政公益诉讼中，没有直接的个人权益受到侵害的行政相对人。人民检察院针对行政机关违法行使职权或者不作为导致环境公益遭受侵害的行为提起环境行政公益诉讼之前，必须有一个法定的诉前程序环节，一旦行政机关在诉前程序环节矫正了违法行为，则应当认为已经实现了环境行政公益诉讼程序的预期目标，不需要再通过诉讼环节确认原行政行为违法。即使在法院开庭审理前，行政机关矫正了违法行为，最理想的、资源配置最佳的选择是检察机关撤回起诉，这样可以节省稀缺的司法资源。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条一定程度上支持了这种检察机关撤回起诉的做法，但也同时允许人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的做法。[注]《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条：“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。”笔者认为，这不是契合环境行政公益诉讼作为客观诉讼的最佳选择，应当予以矫正与完善。

3. 具体化履行职责判决。履行职责判决是既有的环境行政公益诉讼中最经常适用的判决形式，也典型体现和承载了环境行政公益诉讼监督环境行政违法行为、保障环境公益的制度目标。前述内容已梳理与剖析了试点期间环境行政公益诉讼中的履行职责判决普遍存在的适用过于笼统的弊端，不利于实质上实现环境行政公益诉讼矫正环境行政违法行为的制度追求。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条进一步解释和具体化了检察公益诉讼案件中适用的履行职责判决形式，“被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行”，明确规定了判决形式要明载“一定期限”。笔者承认，法院的履行职责判决有一定的模糊性体现了司法权的谦抑及其对行政权专业性的尊重，充分发挥行政自由裁量权的空间。与此同时，根据试点期间大量环境行政公益诉讼案件梳理的情况，笔者建议，对于行政机关行使职责的范围、条件和后果等因素非常确定因而致使行政机关实质上没有很大裁量余地的情形下，履行职责判决需要进一步明确化规定行政机关履行职责的期限、内容和方式等，还需要尊重“地方性”与“普适性”融合的环境司法的本质要求[21]，在具体判决履行职责时应当针对环境行政违法行为发生对环境公益影响的特殊领域、特殊地域，有针对性地规定履行职责的内容，以便实质实现环境行公益诉讼的制度目标。

4. 重视具体适用撤销判决与变更判决形式。从学界一般共识性观点和制度现状来考察，我国现行的行政诉讼制度体系是以保障行政相对人权利的撤销诉讼作为中心构建起来的。撤销判决又是以行政行为的司法审查为基础，因此，撤销判决是同时具有主观诉讼取向与客观诉讼取向的判决形式，是行政诉讼中最为频繁适用的判决形式。正如前述所言，我国试点期间的环境行政公益诉讼的受案范围主要是针对行政不作为的环境行政违法行为，这种制度实施现状客观上使得撤销判决形式在环境行政公益诉讼判决中几近于无。随着我国系统构建检察机关提起公益诉讼制度，撤销判决形式应当越来越频繁适用于环境行政公益诉讼案件。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条规定，“被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为”。根据行政违法行为的具体情况，撤销判决可以一并撤销或部分撤销，在撤销判决的同时，“并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为”，判决被诉行政机关重新作出行政行为不是一类独立的，而是附随于撤销判决的判决形式，以重新作出的行政行为是法律上容许、事实上可能和现实中必要为前提。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条还规定了行政公益诉讼判决中，“被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更”。申言之，该司法解释明确规定了变更判决也是检察机关提起行政公益诉讼的判决形式，只是根据该判决形式的适用范围，需要以“被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”的情形导致了环境公益的损害作为判断标准。

四、结 语

两年试点期间，我国试点的检察机关提起环境行政公益诉讼的制度实践在克服传统环境司法困境、矫正环境行政违法行为、保障与救济环境公益中发挥了有益功效。两年试点期结束，我国通过修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及颁布试行《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等专门司法解释的方式，进一步系统全面地构建了较为完整的检察机关提起公益诉讼的规则体系。但是，我们必须清醒认识，试点的意义在于提供经验、彰显问题以期在一体推行与全面实施制度时针对性改进。通过两年试点期间的典型案例梳理与剖析可知，我国的环境行政公益诉讼案件判决形式过于狭窄，且主要适用的判决违法的判决形式过于形式化、履行职责的判决形式则普遍过于笼统而难以契合制度预期。因此，我们应当在探究和应对规则供给与制度运行疏失的基础上，在检察机关提起环境行政公益诉讼的规则完善与制度实践中，丰富环境行政公益诉讼的判决形式，以推动环境行政公益诉讼的有序健康运行。