中美贸易摩擦的前世今生

郭禾

双边与多边模式的选择，本质上是贸易保护主义和全球经济一体化之争

自特朗普上台以来，美国在全球事务中的举动变得越来越不可预测。这位号称“不走寻常路”的美国总统上任伊始就签署了退出TPP谈判的决定；紧接着又宣布退出已经签署的《巴黎气候协定》、退出联合国教科文组织；近来又宣布废止《伊核协定》。这些举动不仅让全世界大跌眼镜，就连其西方盟友也都琢磨不透。即使德、法等最重要盟友轮番游说，也没能动摇特朗普退出《伊核协定》的决心。退出TPP谈判也让长期在亚太地区跟随其左右的日本等国摸不着头脑。

特朗普的行事风格同样也反映在中美贸易关系上。最为直接的表现就是近来特朗普启动了针对中国的特别301调查，并在《特别301调查报告》中将中国列为重点观察国家。时隔多年之后，知识产权问题再次成为了中美贸易关系的晴雨表。美国此次置WTO多边机制于不顾，转而适用作为其国内法的《综合贸易法案》启动特别301调查的做法，与其处理其他国际事务的行为模式如出一辙。

回望美国近几十年来对待国际事务的整体态度，可以看到，在联合国成立初期美国曾将诸多事务置于联合国框架下处理。但由于联合国框架下各国均有同等的一票，且五个常任理事国均有否决权，导致美国的目的在联合国框架下无法实现。故在处理后来的一些事务时美国开始采取绕开联合国的做法。在国际经济和贸易方面，美国政策也同样以能否实现目标为其价值标准。仅就知识产权问题而言，美国曾经借助联合国教科文组织或世界知识产权组织处理过若干与知识产权相关的国际事务，如在20世纪50年代制定《世界版权公约》、80年代提出集成电路知识产权保护问题等。但因为上述机制没有制裁措施，故在20世纪80年代中期美国开始转向关贸总协定（GATT），试图通过在GATT中引入知识产权贸易，并利用其原有的制裁措施解决知识产权纠纷。但在这种新的多边机制建立起来之前，美国仍然以其国内法为依据，先后针对日本、韩国、新加坡以及中国台湾地区等，以301调查和贸易制裁为手段促成与这些国家和地区的双边条约。1994年WTO在GATT基础上成立，美国针对WTO成员设立了《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS），达成了其目标；针对非WTO成员则仍然以其301调查以及随后的贸易制裁迫使对方与其达成协议。TRIPS协定规定的知识产权保护水平比当时其他知识产权国际条约更高，各国普遍认为TRIPS协定反映了美国人的利益。在这期间，美国针对WTO成员的行为都还是在WTO多边框架下进行的。

具体到中美贸易关系，自20世纪80年代起，中美贸易关系就一直被美国主导。美国主要通过其国内法的规定以及国内相关产业的反应，直接决定针对中国的纺织品、农产品等进口配额以及是否给予中国最惠国待遇。一年一度的最惠国待遇谈判曾是中美贸易谈判中中国最为头痛的议题。为了解决最惠国待遇问题，中美政府曾专门就知识产权保护问题达成一致，并签订了政府间知识产权保护协定。比如，在1992年中美政府間备忘录中，中国政府就承诺制定反不正当竞争法、修订专利法、著作权法等具体内容，甚至还就未在中国申请专利的美国的药品、农药等化学品给予行政保护。这种一年一度由美方审核最惠国待遇的方式显然让中方不爽。但在双边谈判机制下，因为中国的产品出口依赖美国市场，加之中国整体实力明显弱于美国，除了知识产权领域，其他领域完全没有让步的空间，故中国在双边谈判中一直处于被动地位。为此，中国政府一直在寻求各种解决这一问题的路径。

而此时，GATT乌拉圭回合谈判正紧锣密鼓地进行。由于GATT这一多边机制确立了成员间互给最惠国待遇的原则，中国政府便积极启动了恢复GATT创始国地位的工作。然而，因为多种因素，中国未能在1994年前完成“复关”谈判。在WTO成立后，中国开始了“入世”的艰苦努力，直到2001年中国才完成了加入WTO的全部谈判，成为其正式成员，从而解决了与美国及其他WTO成员的最惠国待遇“紧箍咒”问题。

加入WTO为中国经济发展创造了良好的国际环境。十多年来，中国在WTO框架下利用劳动力等方面的优势，外贸总额直线上升，进而带动了经济的快速发展。虽然这中间也曾因WTO规则等因素与包括美国在内的国家或地区有过贸易摩擦，但在这一多边框架下最终都得以圆满解决。尽管中国也曾因为在WTO框架下就一些问题的裁决而修改国内法，但总体上看WTO对中国经济发展的作用无疑是正面的。相反，美国在WTO框架下提起的针对中国的诉讼，如侵犯知识产权的诉讼等，均以败诉告终。

与中国经济快速发展相对比的是，在2008年全球经济衰退的影响下美国等西方国家经济受到重大影响。在过去十多年里，WTO的多边机制并没有完全实现美国的意志。近年来，美国国内价值观出现分裂，在“美国第一”的观念影响下，其贸易政策开始趋向保守，贸易保护主义在美国抬头。特朗普大选获胜只是这些思潮的一种反映而已。

特朗普上台以后，不断更换其身边的重要官员。在上任的官员中，有诸多是20世纪80-90年代在政府中担任职务的鹰派人物。这些人的观念以及行为模式自然会在很大程度上受到当初的影响。美国凭借目前仍然存在的总体实力优势，以双边谈判的方式解决中美贸易摩擦，自然就成了首选方式。因此，双边与多边模式的选择本质上是贸易保护主义和全球经济一体化之争。

应当看到，解决贸易摩擦的双边与多边之争仅仅还是法律和技术层面上的问题。这些问题同样反映在美国与其盟友之间。比如美国与欧盟在钢、铝征税问题上就是这样。事实上，中美贸易摩擦还存在更为深层此的观念性问题。美国在《特别301调查报告》中反复提到中国发布的《中国制造2025》等各类国家计划或战略等，这或许才是应当引起中国特别关注的地方。

（作者为中国人民大学教授）