我国环境污染强制责任保险的立法选择

摘要：

环境污染强制责任保险具有环境、经济及社会综合效益，有助于綠色发展目标的实现。我国于2013年开始环境污染强制责任保险试点工作，但由于缺乏基本的法律规范，导致试点实践陷入“叫好不叫座”的僵局。破解环境污染强制责任保险试点僵局的关键在立法。在立法模式上，应采取基本法与单行法并行的模式，制定《环境污染责任保险法》基本法与特殊领域的环境污染强制责任保险单行法；在立法内容上，须明确环境污染强制责任保险的投保范围、承保范围、承保机构、监管体制、保险费率、责任限额、免赔额及第三人直接请求权等核心规范，为环境污染强制责任保险的实践工作提供法律指南。

关键词：环境污染强制责任保险；试点僵局；立法模式；立法内容

作者简介：彭中遥，武汉大学法学院博士研究生，国家“2011计划”司法文明协同创新中心研究人员，湖南省生态环境保护法治研究中心研究人员，主要研究方向：环境与资源保护法学（湖北 武汉430072）。

基金项目：国家“2011计划”司法文明协同创新中心资助项目[教技函2013（26）]；国家社会科学基金重点项目“流域一体化治理的法律机制研究”（15AZD067）；司法部一般项目“生态文明建设法治保障体系研究”（14SFB20044）

中图分类号：D9126文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2018）04-0086-12

2014年泰州“天价环境公益诉讼案”以来，我国环境污染纠纷数量呈逐年上升趋势。据最高人民法院环境资源审判庭统计，我国每年的环境污染纠纷以30%的速度递增，仅2016年全年，我国受理的环境案件数量达9万余件。吕忠梅、张忠民：《环境司法专门化与环境案件类型化的现状》，《中国应用法学》2017年第6期，第89页。在众多的环境侵权案件中，时常会出现“企业污染、群众受害、政府买单”的窘境。如何运用法律的强制性规定和市场化机制，提升环境高风险企业的赔偿能力，确保环境污染受害者得到充分救济，减轻政府部门的财政负担。为解决以上难题，我国学术界与实务界开始聚焦环境污染强制责任保险目前，学术界有主张使用“环境强制责任保险”作为术语的，也有主张使用“环境强制保险”的，还有主张使用“强制性环境污染责任保险”的；实务界则多主张使用“环境污染强制责任保险”这一措辞。竺效：《论环境污染责任保险法律体系的构建》，《法学评论》2015年第1期，第160页。（以下简称“环强险”）。

早在2007年12月4日，我国就开启了自愿性环境污染责任保险根据保险关系的成立是否取决于排污企业的意志，环境污染责任保险可分为自愿责任保险与强制责任保险。环境污染自愿责任保险，又称为自愿性环境污染责任保险，是指投保人和保险机构在自愿、平等、互利的基础上，经协商一致订立保险合同的一种保险。邹海林：《责任保险论》，北京：法律出版社，1999年，第102页。（以下简称“自愿险”）的试点征程，但相关工作陷入到“叫好不叫座”的僵局。为[KG（3x]破解自愿险试点实践之僵局，环[KG）]强

险应运而生。2013年1月21日，原环境保护部、中国保监会联合印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），试图以规范性文件的形式强推环强险。2016年8月31日，原环境保护部、中国保监会等七部委联合印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，明确强调：“按程序推动修订环境污染强制责任保险相关法律或行政法规，由环境保护部门会同保险监管机构发布实施性规章。”2017年6月9日，原环境保护部、中国保监会联合发布了《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法（意见稿）》），旨在通过专项部门规章对环强险予以法制规范。2018年5月7日，生态环境部部长李干杰在京主持召开部务会议时，宣布审议并原则通过《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》），生态环境部：《生态环境部召开部务会议审议并原则通过<环境污染强制责任保险管理办法（草案）>》，中华人民共和国生态环境部官网，http：//wwwzhbgovcn/gkml/sthjbgw/qt/201805/t20180507_437465htm，（2018/05/07），[2018/06/19]。进一步规范了环强险法律制度。可以说，《办法（草案）》的出台奏响了我国构建环强险法律制度的“最强音”，但此举仍不足以改变环强险之“强制”于法无据的尴尬，难以破解环强险试点实践之僵局。我国环强险之试点僵局具体表现何在？环强险之试点实践何以陷入僵局？环强险之试点僵局为何须由立法来破解？为破解上述试点僵局，我国环强险应选择何种立法模式？又该如何设计其立法内容？本文尝试就以上问题作粗浅探讨。

一环境污染强制责任保险之试点僵局须由立法来破解

从环境法学角度看，环强险是指污染环境的被保险人依据法律的强制性规定，对其污染环境所应承担的环境侵权损害赔偿责任必须投保的保险。邹海林：《责任保险论》，第102页。从理论上来说，环强险凭借其法定强制性，具有自愿险所无可比拟的优势，更易发挥其环境、经济及社会综合效益，环强险具有以市场机制补充环境风险的传统单一行政监督、分散被保险企业环境损害赔偿风险、保障受害人及时获得相对充足的补偿、为污染预防和清理措施快速筹措资金等综合效益。柯泽东教授就认为，环境污染强制责任保险具有实现预防的功能，可以间接实现遵守法律的目的，达到管理危险、分散损失的效果，可以增进被保险人控制污染危险的自主意识，鼓励被保险人通过增加污染防治设备投资以降低保费而激励企业实现持续发展。柯泽东：《环境法论（二）》，台北：三民书局，1995年，第121页。有助于绿色发展目标的实现。

正是认识到环强险所具有的重要功效，我国于2013年拉开了环强险试点工作的帷幕。截止2016年年底，我国已有30个省（直辖市、自治区）开展了环强险试点工作，投保环强险的企业共计144万家，保费金额达284亿元，保险公司共提供环境风险保障金26373亿元。第一财经：《环责险“叫好不叫座”环保部将采取约束措施瞄准欠保企业》，中国环境污染责任保险网，http：//wwwchina-eplicom/front/articles/2105htm，（2017/11/12），[2018/02/03]。然而与其他责任保险相比，环强险的投保企业数量、保费金额等数据均处落后地位。

表面上看，投保企业、保险公司、政府部门及社会公众对环强险的试点工作持赞成态度，但当前试点工作却出人意料地陷入到“叫好不叫座”的僵局，其僵局具体表现在以下三个方面：其一，企业的参保积极性较低。2017年暑假，笔者在湖南、江苏等地就环强险有关情况进行了调研。调研结果显示，无论是大型企业，还是中小型企业，他们投保环强险的积极性普遍偏低。一方面，以中石油、中石化为典型代表的大型企业虽对环强险试点工作持支持态度，但企业负责人却认为其公司完全可凭借雄厚的财力自行解决环境污染事故的赔偿问题，故而中石油、中石化等大型企业不应被纳入必须投保环强险的企业范围；另一方面，部分中小型企业由于财力薄弱，因而对环强险的试点工作抱观望态度。可以说，目前试点实践出现了抗风险能力强的企业不愿投保、抗风险能力弱的企业无力投保的尴尬局面。尽管中央部委联合发布了要求环境高风险企业投保环强险的《指导意见》，但企业为了节省开支，很少主动投保环强险。信春鹰：《中华人民共和国环境保护法释义》，北京：法律出版社，2014年，第215页。其二，保险公司的承保困惑较大。由于保险公司缺乏关于投保企业环境风险管控能力、历史污染损失等基础数据，加之其在风险评估、风险监管及保险理赔等环节的技术力量较为薄弱，因此难以准确区分投保企业的环境风险程度。原庆丹、沈晓悦、杨姝影等：《绿色信贷与环境责任保险》，北京：中国环境科学出版社，2012年，第226頁。保险公司基于规避经营风险方面的考量，往往不愿承保环强险。其三，政府部门的扶持力度较小。环强险作为一种准公共物品，其市场自发需求较低，故而环强险的试点及推广工作需要政府部门的积极引导。在环强险的试点初期，可以借鉴我国农业保险和科技保险的实践经验，由国家财政给予投保企业保费补贴与保费税前列支成本的政策支持，以推动环强险市场的稳步建立。待保险市场能够自行良性运营之时，可逐步取消政府部门的有关经济、财政和税收等优惠政策。彭中遥：《环境污染强制责任保险有关问题及法治策略》，《湖南农业大学学报（社会科学版）》2017年第3期，第103页。有关部门尽管认识到环强险的重要功效，但较少通过经济、财政、税收补助、优惠政策等手段给予该险种以激励与引导。可见，保险公司与投保企业的供需之间无法形成有效对接，加之环强险的市场培育缺乏公共资金投入，这必然会导致保险产品难以形成规模效应，从而严重阻碍环强险实践的健康发展。

上述试点僵局固然是由多重原因所致，有学者在实证调研后指出，环责险试点陷入僵局具有诸多原因。其中，投保人和保险人配合度不高是直接原因，环责险自身存在缺陷是内部原因，环责险的实践欠缺配套机制是外部原因，环责险的推行缺乏法律依据是根本原因。陈方淑：《理念与制度的调适：环境责任保险之社会化进路探析》，昆明：云南人民出版社，2013年，第209—218页。但其根本原因在于环强险缺乏基本的法律规范。根据我国《保险法》（2015）第11条第2款之规定，环强险必须依据法律、行政法规而设立。换言之，我国环强险的试点工作必须依据法律、行政法规之规定予以推进。然而，当前环强险试点实践主要依据的却是《指导意见》等政策性文件（参见表1）。因缺乏明确、可操作的上位法依据，各试点省（市、自治区）无奈选择“平移”或“细化”《指导意见》以强行推动各地试点工作的开展。但政策性文件毕竟不同于法律规范，其不具备法律上的强制力，故而难以成为破解环强险试点僵局的行动推力。如何破解上述窘境，以保障环强险试点工作的顺利推进，众矛头直指立法。 竺效：《论环境污染责任保险法律体系的构建》，《法学评论》2015年第1期，第162页。可以说，我国未来能否构筑起一个体系完善、内容丰富的环强险法律制度，对于环强险市场的良性运行具有至关重要的作用。

认识到通过立法破解环强险试点僵局的迫切性与必要性，2017年6月9日，原环境保护部、中国保监会联合发布了《办法（意见稿）》，2018年5月7日，生态环境部审议并原则通过《办法（草案）》，在现行法律缺乏有关环强险明确规定的前提下，尝试以部门规章层级的专项立法引导和规范环强险的试点工作。本文认为，国家之所以选择以专项部门规章作为环强险立法探索的突破口，可能是基于以下两方面考量：一方面，我国环强险实践仍处“摸着石头过河”的探索阶段，此时直接通过法律、行政法规层面的立法对其予以规定的难度较大。然而作为绿色金融体系的一次重要尝试，环强险制度的构建与运行又必须要有基本的法制规范为其保驾护航，否则易陷入于法无据的窘境，并步入依靠政府行政权力强推环强险的境地，从而背离该制度构建之初衷。另一方面，较法律而言，部门规章具有应时性、灵活性和便捷性的特点，与政策相比，部门规章具备稳定性、权威性和约束性的优势，因此，将最初强推试点工作的政策性文件转化为专项的部门规章是现阶段应对环强险合法性危机的可行方案。但须注意的是，以专项部门规章的形式对环强险予以法制规范仅为一种过渡性方案，其旨在积累相关立法经验，待时机成熟之际，仍须通过法律、行政法规层面的立法对环强险予以明确规定。唯有如此，才能持续助力环强险的实践工作。

事实上，截止《办法（草案）》审议通过之时，我国已有少量中央立法与地方立法涉及环强险（参见表2），但现有立法整体呈现出法律位阶较低、专项条款较少、原则性规定较多、可操作性较差、核心内容较泛、涉及领域较窄的特点。质言之，我国现有立法规定无法破解环强险的试点僵局。

就中央立法而言，我国初显“1+5”的环强险立法结构。该构造以《办法（草案）》专项立法为引领，以土壤污染防治、海洋船舶油污污染防治、危险化学品内河运输污染防治、海洋石油勘探开发污染防治、海洋油气矿产资源勘探开发污染防治5个特殊领域的细化规定为补充。但由于《办法（草案）》在立法层级上仅属部门规章，加之该办法尚未正式施行，故而难于发挥其“引领”作用。同时，在5个特殊领域中，仅海洋船舶油污污染防治领域的立法结构及立法内容相对完善，海洋船舶油污领域的立法规定主要包括：《海洋环境保护法》（2017）第66条关于建立船舶油污保险的倡导条款；国务院《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2018）第52—54条关于行为人取得船舶油污损害民事责任保险或者取得财务担保的行为规范专条及第71—72条关于法律责任的专条；交通运输部《船舶油污损害民事责任保险实施办法》（2013）第1—20条的专项立法规定。基本能满足环强险的试点需求，而其他4个领域的规定过于原则抽象，如国务院《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983）仅于第9条规定：“企业、事业单位和作业者应具有有关污染损害民事责任保险或其他财务保证。”又如国务院《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2018）仅于26条规定：“海洋油气矿产资源勘探开发单位应当办理有关污染损害民事责任保险。”无法“落地”。

就地方立法而言，我国已有9部涉及环强险的地方性法规及地方政府规章，但绝大多数条款为鼓励性、宣示性规定，不具备基本的可操作性。例如，《湖北省土壤污染防治条例》（2016）第19条规定：“土壤污染高风险行业企业依据国家规定实行土壤污染强制责任保险。”《巢湖流域水污染防治条例》（2014）第42条规定：“县级以上人民政府应当根据国家规定开展环境污染强制责任保险方面的优惠政策。”上述两条款实则为“预备”立法，在中央立法缺乏关于投保环强险之明确规定的背景下，仅为两个“睡美人”条款。未来只有通过中央立法对环强险的法律地位及性质予以确认后，上述地方性立法条款方可转引适用。

从理论上来说，《环境保护法》与《保险法》是与环强险关系最为密切的两部法律。《环境保护法》（2014）第52条明文规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险。”据此可知，《环境保护法》仅就自愿险进行了鼓励性规定，尚未就环强险予以任何涉及。之所以如此设计，立法机关的主要顾虑在于“我国建立环境污染强制责任保险制度需要一个循序渐进的过程，若不分青红皂白要求全部企业投保环境污染强制责任保险，难免有滥用国家行政权力之嫌，这可能会对政府形象造成极大破坏，也易导致污染企业出现道德风险与逆选择”，“因此，较为稳妥的做法是鼓励企业投保自愿性环境污染责任保险”信春鹰：《中华人民共和国环境保护法释义》，第181—183页。。本文认为，首先，须肯定立法机关所持的不能“不分青红皂白”地“要求全部企业投保环境污染强制责任保险”的观点，故而应将投保环强险的范围限于环境高风险企业行业。其次，须通过设计环强险的责任限额、免赔额、抗辩事由等核心规范，以避免污染企业出现道德风险与逆选择的情形。此外，须认识到立法机关为求稳妥而将环境责任保险立法限于鼓励性规定的做法，不仅会对环强险的推行造成严重阻碍，而且易引发对政府和法律信用的连带性损害，于海纯：《我国食品安全责任强制保险的法律构造研究》，《中国法学》2015年第3期，第244—264页。因而亟需通过上位立法明确环强险的合法性。

《保险法》（2015）第11条第2款规定：“除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立。”环强险作为一种典型的强制责任保险，其设立必须依据法律、行政法规之明文规定。然而，在法律层面，我国尚未出台针对环强险的专项立法规定，在行政法规层面，除海洋船舶油污污染防治领域外，其他领域的实践工作完全不具备可操作性，这显然与上述规定相冲突。可以发现，我国环境基本法与保险基本法尚未就环强险予以明文规定。没有明确的法律规定作为依据，环强险试点工作的合法性与正当性就必然会遭受质疑。原环境保护部办公厅有关工作人员更是一针见血地指出，“当前我国环境污染强制责任保险试点工作尚无明确法律依据”笔者曾于2017年3月9日向原环境保护部申请获取“我国环境污染强制责任保险试点情况的有关数据统计及调研报告”等相关信息，原环境保护部于2017年3月24日受理了笔者提出的政府信息公开申请，并作出如下答复：“经查，环境污染强制责任保险目前处试点阶段，尚无明确法律法规依据，我部会同保监会于2013年1月联合印发的《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》是指导性政策文件，不具备强制力。企业没有向环保部门报告其是否应当投保等信息的法律义务，我部未曾制作也未获取过有关我国必须投保环境污染强制责任保险的企业数量信息，你申请的信息不存在。”原环境保护部政府信息公开告知书2017年第87号。，故而试点中所称的“环境污染强制责任保险”并非法律意义上的强制责任保险。

通过上述试点检视与文本梳理可知，现行政策性文件難以为环强险试点提供行动推力，而既有较为分散的立法模式又无法满足环强险实践工作的基本需求。竺效：《论我国环境污染责任保险单行法的构建》，《现代法学》2015年第3期，第115—122页。易言之，我国环强险试点陷入僵局的症结在于其缺乏基本的法律规范，因此环强险之试点僵局须由新一轮的立法来破解。事实上，新修订《环境保护法》（2014）与《保险法》（2015）的出台已宣告我国环强险立法新阶段的开始，即短期内无法在环境基本法与保险基本法中设置有关环强险的专门条款，而《办法（草案）》的公布也昭示着立法者正尝试就环强险进行专项立法，因此，探讨环强险的立法模式正当其时。

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二环境污染强制责任保险立法模式之选择

所谓立法模式，是指制定法律的基本模式，即享有立法权的立法主体，依照立法程序，采取一定的法体形式制定法律的样式。王树义、周迪：《论法国环境立法模式的新发展——以法国<综合环境政策与协商法>的制定为例》，《法制与社会发展》2015年第2期，第137页。因此，立法模式包括立法体制与法体形式两方面内容。所谓立法体制，是关于立法权行使的体系和制度的总称。立法体制的核心是立法权的配置。所谓法体形式，是指在立法体系内对某一领域法律表示方式的选择。立法体制是对立法过程的程序规制，它在国家范围内是相对稳定的。法体形式则关乎立法风格和立法技术，是相对灵活的。王树义：《俄罗斯生态法》，武汉：武汉大学出版社，2001年，第94页。本文仅就环强险的法体形式予以讨论。

关于环强险的立法模式，学界大致有以下五种建议方案：其一，在环境基本法的相关章节中，就环强险的投保主体、承保范围等内容作出原则性规定；汪立志、李霞：《强制保险的国际比较研究》，北京：中国金融出版社，2016年，第262—270页。其二，采用环境法典专章模式，即在环境法典中设专门章节规定环强险的法律规则；原庆丹、沈晓悦、杨姝影等：《绿色信贷与环境责任保险》，第177—179页。其三，制定一部专门的环强险基本法，就环强险相关法律问题进行集中的单法规制；杜鹃：《我国环境污染责任保险基础理论与发展策略研究》，上海：复旦大学出版社，2012年，第221—222页。其四，通过对环境单行法进行修改和补充的方式，针对各重要环境要素设计其特殊的环强险制度；吴良志、熊靖：《环境侵权受害者司法保护》，北京：中国法制出版社，2017年，第105—111页。其五，除在环境基本法中对环强险作出原则性规定外，制定一部专门的环境责任保险基本法，就环强险的重要内容作出明确规定，同时配合其他环境单行法对环强险予以共同规制。竺效：《论环境污染责任保险法律体系的构建》，《法学评论》2015年第1期，第164—165页。

本文认为，首先，通过修改《环境保护法》对环强险进行原则性规定是一种立法成本较低的方案，但鉴于《环境保护法》2014年才修改，近期修改环境基本法的概率极低，因而此种方案在短时间内难以实施。同时，考虑到我国没有设立环境法典，故而通过环境法典设专章就环强险进行集中规制的方案也不具有可操作性。

其次，制定一部专门的法律就环强险予以单法规制看似是一种“一劳永逸”的方案，但实际上难以做到，主要理由有三：第一，环强险的投保范围涉及石油与天然气开采、危险废物处置、重金属冶炼等多个环境高风险领域，考虑到各领域的风险程度、保险费率、责任限额等内容均存差异，故而仅以一部专项法律对环强险复杂多变的各项内容作出全面规定的方式是不可行的。第二，即便可行，这种方式也不符合我国环境立法的惯例。由于环境问题具有潜伏性、复杂性与多样性，AC Leiter Environmental Insurance：Does it Defy the Rules？Harvard Environmental Law Review，2001（25），pp309-321同时考虑到立法的严肃性、稳定性与权威性，我国环境立法一贯采取极为谨慎的态度，坚持“宜粗不宜细”的原则，李爱年、邓雅静：《生态保护补偿制度的价值取向和立法选择》，《时代法学》2014年第6期，第14—19页。即法律以原则性、倡导性规定居多，细化、可操作的规定一般由环境单行法来设计。第三，每部法律的制定都需经历一个循序渐进的过程，而我国的环境立法大致需经历从部门规章至行政法规再至法律的过程。在《办法（草案）》仍未正式出台情况下，在《环境污染强制责任保险实施条例》《环境污染责任保险法》尚未列入立法规划的背景下，直接制定《环境污染强制责任保险法》的做法显然不妥。

此外，环强险立法固然可以采用对环境单行法进行修改和补充的方式进行，但此种方案存在如下问题：第一，环强险理应适用于大气、水体、土壤等重要的环境要素，故而所涉应当修改或补充的环境单行法较多，这显然需要耗费漫长的时间，可谓“远水不解近渴” 王树义：《关于制定<中华人民共和国土壤污染防治法>的几点思考》，《法学评论》2008年第3期，第73—78页。。第二，仅以增设环强险为由就提议修改或补充多部环境单行法，实则难以启动立法程序。第三，环强险试点陷入僵局的根本原因在于基本法律依据或主要法律制度的缺失，而修改或补充环境单行法的方式不仅立法成本较高，而且效果有限，可谓“治标不治本”。

通过上述分析可知，前四种立法模式均不可取。笔者认为，一个体系完善、内容丰富的环强险制度，不仅需要有一部环境责任保险基本法就環强险的定义、适用范围、监督管理机构等内容作出原则规定，而且需要有多部环境单行法就环强险的保险费率、责任限额等问题作出细化规定。因此，本文认同第五种立法模式之建议，并将其归纳为基本法所谓“基本法”，又称“牵头法”或“龙头法”，是指环责险领域最主要或最重要的法律。环责险领域的基本法理应具有下述基本功能：其一，调整环责险领域中最主要或最重要的社会关系，并为其他社会关系的调整提供最基本的法律规范或法律制度；其二，为环责险实践工作规定统一的法律原则和法律制度；其三，为环责险领域中，法律效力较低的其他规范性法律文件的制定提供上位法依据；其四，作为环责险实践活动最基本的法律依据。与单行法单行法是与基本法相对应的称谓。基本法规定的是比较综合的法律问题，而单行法是对基本法中规定的某个特别法律事项进行的特别规定。晋海：《基本法模式：我国环境立法的理性选择》，《江淮论坛》2007年第5期，第62页。并行的模式。具体而言，由《环境污染责任保险法》作为该领域的基本法，就何谓环强险领域基本法这一议题，学界尚未达成共识。如有学者提出，应以《环境污染强制责任保险法》作为该领域的基本法。杜鹃：《我国环境污染责任保险基础理论与发展策略研究》，第221—222页。又有学者认为，应以《环境污染责任保险法》作为该领域的基本法。竺效：《论环境污染责任保险法律体系的构建》，《法学评论》2015年第1期，第160—166页。本文认为，我国环强险以何种立法形式、何种立法名称、何时推进立法，须综合考虑立法的必要性、法律的可操作性、既有的立法条件、法律实施后可能引发的社会效应等因素。从笔者搜集的资料来看，目前尚无国家或地区专门对环强险单独立法。同时，结合立法成本、立法必要性和可行性等因素，笔者认为，以《环境污染责任保险法》作为环强险的基本法更为合理且更具可操作性。并在该法中纳入环强险的有关内容。《环境污染责任保险法》的目标不在于对环强险作全面、细化规定，而在于就环强险的定义、适用范围、监管机构、投保与承保、风险评估与排查、赔偿、罚则等基础性与程序性内容作重点规定，以建立环强险的投保、运行和理赔机制，指导各部环强险单行法的制定和适用。在《环境污染责任保险法》业已施行的基础上，再根据实际情况制定诸如《沿海内河航运船舶环境污染强制责任保险实施条例》《海洋石油勘探开发环境污染强制责任保险实施条例》《场所环境污染强制责任保险实施条例》等专门类别的环强险单行法，此类立法需根据实际需求适时补充，若特定领域对环强险提出了特定规则要求，而《环境保护法》《保险法》《环境污染责任保险法》等法律无法满足其需求，而且这类规则空白地带较广，则须考虑制定专门性的环强险单行法。竺效：《环境责任保险的立法研究》，北京：法律出版社，2014年，第182页。以满足环强险在特殊领域的实践需要。

综上，鉴于打破环强险试点僵局的紧迫性和我国环境立法的惯例，环强险的立法工作可采取从部门规章向行政法规、法律过渡的形式，分“三个步骤”稳步推进。申言之，将尽快施行部门规章层面的《办法（草案）》作为短期目标，对于短期目标来说，无论采取哪种立法形式，都会与《环境保护法》第52条、《保险法》第11条之规定相冲突。对于这一问题，最有效的解决方案是修改环境基本法和保险基本法，即一方面通过修改《环境保护法》明确环强险的合法地位，另一方面通过修改《保险法》对有权实施强制保险的特殊主体和理由作出更多许可。就目前情况而言，可将环强险的其他立法形式视为未来制定行政法规、法律的前提性工作。将国务院以行政法规的形式颁布《环境污染强制责任保险实施条例》作为中期目标，将全国人大常委会以法律的形式制定《环境污染责任保险法》并纳入环强险作为长期目标。在完成短期——中期——长期立法目标的路线图之后，再以《环境污染责任保险法》为基石，制定特殊领域、专门类别的环强险单行法，同时对现行有关法律法规进行修改和完善，从而形成一个结构完善、内容丰富的环强险法律体系。

三环境污染强制责任保险立法内容之设计

在明确立法模式后，实现环强险价值的核心命题已从赋予该险种合法性与正当性，转换为如何构建环强险的投保、运行和理赔机制，以及如何设计合理的保险合同条款，以发挥环强险的环境、经济及社会综合效益。因此，下文拟就环强险的投保范围、承保范围、承保机构、监管体制、责任限额、免赔额、第三人直接请求权等重要内容进行初步立法设计。

（一）投保范围

准确厘定投保范围是环强险试点得以有效进行的前提条件。目前，《指导意见》将环强险的投保范围规定为涉重金属企业、按地方有关规定已被纳入投保范围的企业及其他环境高风险企业。原环境保护部、中国保险监督管理委员会《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》第2条。同时，《办法（意见稿）》第5条明确规定了八类须强制投保的企业范围。本文建议，未来立法可参照上述规定，以附录或目录事实上，环境高风险目录制度在我国已有多年的实践经验，如《水污染防治法》第41条规定的“严重污染水环境的工艺目录”和“严重污染水环境的设备目录”；又如《固体废物污染环境防治法》第28条规定的“严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录”和第51条规定的“国家危险废物名录”。的形式列明须投保环强险的企业范围。其次，在遵守中央立法规定的前提下，应允许有立法权限的地方人大及其常委会、地方政府可分别通过地方性法规、地方政府规章的形式，就环强险的投保范围作出更为细化的规定。此外，各省生态环境保护主管部门可根据企业环境风险度、区域环境敏感度等指标，定期发布和更新当地环强险的投保企业范围。原环境保护部、中国保险监督管理委员会《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》第2条。

（二）承保范围

所谓承保范围，是指保险机构应承保环强险的责任范围。根据《办法（意见稿）》第6条《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》第6条：“环境污染强制责任保险的保险责任，包括：（1）第三者人身损害。环境高风险企业因突发环境事件或者生产经营过程中污染环境，导致第三者生命、健康、身体遭受侵害，造成人体疾病、伤残、死亡等，应当承担的赔偿责任。（2）第三者财产损害。环境高风险企业因突发环境事件或者在生产经营过程中污染环境，直接造成第三者财产损毁或价值减少而应当承担的赔偿责任。（3）生态环境损害。环境高风险企业发生较大、重大或者特别重大突发环境事件，导致生态环境损害而应当承担的赔偿责任，包括生态环境修复费用，生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失，以及其他必要合理费用。（4）应急处置与清污费用。环境高风险企业、第三者或者政府有关部门、公益组织等机构，为避免或者减少第三者人身损害、财产损失或者生态环境损害而支出的必要、合理的应急处置费用、污染物清理费用。”之规定，环强险的承保范围包括第三者人身伤害与财产损失、应急处置与清污费用、生态环境损害。需要注意的是，《指导意见》所规定的责任范围中并未纳入生态环境本身的损害。原环境保护部、中国保險监督管理委员会：《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》第3条第1款。因此，《办法（意见稿）》一旦得以施行，保险公司的承保风险将显著增加。生态环境损害是否应纳入环强险的责任范围，主要取决于保险公司是否能准确评估环境损害程度及损害发生概率。马宁：《环境责任保险与环境风险控制的法律体系建构》，《法学研究》2018年第1期，第106—125页。鉴于生态环境损害赔偿制度已于2018年在全国试行，生态环境主管部门也正在着手制定相应的技术评估标准、技术总纲及专项技术规范。张林鸿、葛曹宏阳：《生态环境损害赔偿磋商的法律困境与制度跟进——以全国首例生态环境损害赔偿磋商案展开》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2018年第1期，第78—79页。因此，从技术层面来看，生态环境损害责任具有可保性与可赔性。本文认为，环强险的责任范围应包括第三者的人身及财产损害、纯财务损失与相应的精神损害，并可将预防、清理及修复环境所支出的费用解释为财产损害的具体表现形式。未来立法应明确将人身及财产损害纳入环强险的责任范围，并将生态环境损害、精神损害交由保险市场自由决定。竺效：《环境责任保险的立法研究》，第155页。当然，承保机构可根据环境风险程度的不同，划分更为精准的保险责任范围，由承保机构、投保企业就环强险的合同予以约定，并根据环境风险程度收取或缴纳相应保费。

（三）承保机构

承保机构是环强险实践运行的市场载体。就全球实践情况来看，环强险的承保机构主要有三种模式：一是专门机构模式，即设立专门的环境保险公司来承保环强险；二是联保集团模式，即由现有的多个保险公司共同组建环强险的联保集团；三是普通承保机构模式，即由现有的保险公司自愿承保环强险。彭中遥：《环境污染强制责任保险有关问题及法治策略》，《湖南农业大学学报（社会科学版）》2017年第3期，第103页。考虑到我国地域辽阔、各地风险管控水平参差不齐的实际情况，因此可以对环强险采取就地承保、风险分散的策略，周珂、刘红林：《论我国环境侵权责任保险制度的构建》，《政法论坛》2003年第5期，第13—17页。对不同的环境风险类型采用不同的承保模式。具体而言，涉及突发性环境污染行为的环强险应视为商业保险，由各地现有的保险公司组成联保集团予以承保；涉及渐进性环境污染行为的环强险应视为政策性保险，由政府部门设立专门的政策性保险机构进行承保。之所以如此设计，主要考虑的是突发性环境污染事故的赔偿数额相对较小，通过若干个保险公司联合承保的形式能有效承担相应的环境污染责任；鉴于渐进性的环境污染事故所涉风险较大，此时保险公司往往不愿承保，故须由政府设立专门的政策性保险公司，为环强险的有效运行提供政策及资金保障。

（四）监管体制

目前，我国尚未形成有效的环强险监管体制，故而有必要通过立法对其进行规制。笔者认为，应当结合国务院机构改革方案2018年《国务院机构改革方案》规定：“组建生态环境部，不再保留环境保护部”，“将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。”新华社：《国务院机构改革方案》，中国政府网，http：//wwwgovcn/xinwen/2018-03/17/content_5275116htm，（2018/03/17），[2018/04/24]。来建立健全环强险的监管体制。具体而言，建议根据保险主体的不同，分别规定投保企业、保险机构的监管机构，即由新组建的生态环境部依法监管环境高风险企业参保环强险的情况，由新组建的中国银行保险监督管理委员会依法监管保险机构承保环强险的情况。同时，相关行政主管部门需在其法定职权范围内配合做好环强险的试点实践工作。如工业和信息化主管部门负责环境高风险企业能耗数据的监测与共享工作，交通运输主管部门负责船舶油污领域的信息收集工作，财政主管部门负责环强险相关资金的监管工作。彭中遥：《环境污染强制责任保险的法律制度危机及应对》，《当代经济管理》2018年第8期，第94页。此外，考虑到环强险实践涉及多个行政主管部门的客观情况，因而有必要建立相关部门间的议事协调机制，并增强各部门间的沟通力度与配合程度，努力变单部门牵头为多部门合作，变要素管理为协调监管，促使各部门在环强险的实践工作中达成共识、形成合力。

（五）保险费率

合理、科学的保险费率体系是维系环强险市场供需平衡的关键基点。由于环强险具有较强的政策性目标，其业务经营的目标往往不在于盈利，而在于保值和适当增值，而且其年度结余资金理应全部提存为特别准备金，以备保险公司在经费短缺之时弥补使用。竺效：《环境责任保险的立法研究》，第165页。因此，环强险保险费率计算与保险业务经营应遵循“无亏无盈”原则。“无亏无盈”原则在我国机动车交通事故责任强制保险的实践中已有探索。如《机动车交通事故责任强制保险条例》第6条第1款规定：“机动车交通事故责任强制保险实行统一的保险条款和基础保险费率。保监会按照机动车交通事故责任强制保险业务总体上不盈利不亏损的原則审批保险费率。”本文认为，该经验值得借鉴推广并适用于环强险领域。此外，环强险应根据投保企业环境风险变化状况实行浮动费率。原环境保护部、中国保险监督管理委员会《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》第8条。具体而言，保险公司应当综合考虑投保企业的环境风险、历史发生污染事故及其造成的损失等方面的综合数据，兼顾投保企业的经济承受能力，科学厘定其环强险的基准费率。在此基础上，保险公司应根据投保企业环境风险评估结果，综合考虑投保企业的环境守法状况具体包括投保企业的环境影响评价文件审批、建设项目竣工环保验收、排污许可证核发、环保设置运行、清洁生产审核、事故应急管理等环境法律制度执行情况等环境守法状况。以及行业特点、工艺、规模、所处区域环境敏感性等情况，合理厘定投保企业的保险费率。

（六）责任限额与免赔额

所谓责任限额，是指保险合同项下保险公司承担赔偿的最高金额，对于超出部分的赔偿金须由投保企业自行承担。贾爱玲：《环境责任保险制度研究》，北京：中国环境科学出版社，2010年，第242页。为避免投保企业出现逆选择和道德风险等情形，有必要通过立法设计环强险的责任限额，强化投保企业的注意义务，维系保险公司的正常经营，并减少环境污染事故的发生。本文建议，环强险实践应实行累计责任限额制所谓累计责任限额制，是指在保单有效期内，投保企业因污染环境所致的赔偿责任不止一次时，保险公司对所有人身伤亡、财产损失所承担的赔偿责任以保单约定的最高累计责任限额为限。当累计给付的保险赔偿金已达保险期间的最高累计责任限额时，保单效力自动终止。邹海林：《责任保险论》，第184页。的方式，在此基础上，根据投保企业的环境风险程度实行不同的责任限额，环境高风险企业则应当依据责任限额的具体档次例如，《南京市开展环境污染强制责任保险实施办法》第12条规定：“建立合理的保费分类、分级价格体系。其中，环境风险级别分为较大环境风险、重大环境风险两类，保险金额设置分为100万元、200万元、500万元、800万元、1000万元、2000万元、4000万元七档。具体保费额等级，应根据风险级别和企事业单位规模、行业特点、周围环境敏感程度等因素确定。”本文认为，该地方立法条款内容值得在未来环强险的中央立法中予以采纳。来投保环强险。当然，各地可根据实际情况，依据环强险有关法律、行政法规之规定，通过地方立法制定出更为细化有效的环强险责任限额。

所谓免赔额，是指保险公司与投保企业在保险合同中约定的免赔金额，保险公司仅就超出免赔额的部分承担赔偿责任，而投保企业须自行承担已约定好的免赔金额。贾爱玲：《环境责任保险制度研究》，第249页。设立免赔额之目的在于有效化解环强险可能诱发的道德风险，避免企业在投保环强险后故意制造环境污染事故行为的发生。未来立法应当根据环强险试点实践经验和环境侵权损害的特点，依据企业行为是否具有潜在的环境危害性，针对不同类型的环境危害行为结合各类生态环境要素的特点，明确环强险免赔额的计算方法及标准。

（七）第三人直接请求权

环强险具有保护环境之社会公益性目的，故而应当允许环境污染受害人（第三人）有权直接请求保险公司给予赔偿，竺效：《环境责任保险的立法研究》，第163页。便于环境污染受害人（第三人）能够及时获得赔偿，以迅速采取必要的环境侵权损害防范、清理与修复措施。事实上，第三人对保险公司拥有直接请求权的立法已不在少数。如《日本机动车损害赔偿保障法》第16条第1款规定：“在依法发生机动车保有者损害赔偿责任时，受害人根据政令规定，可以在保险金额的限度内向保险公司请求支付损害赔偿额。”又如我国《保险法》第65条规定：“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。责任保险的被保险人给第三者造成损害，被保险人对第三者应负的赔偿责任确定的，根据被保险人的请求，保险人应当直接向该第三者赔偿保险金。被保险人怠于请求的，第三者有权就其应获赔偿部分直接向保险人请求赔偿保险金。”上述经验值得借鉴推广并适用于环强险领域。因此，本文建议未来立法规定：“环境污染强制责任保险的保险人对被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律规定或者合同约定，直接向该第三者赔偿保险金。被保险人给第三者造成损害，被保险人对第三者应付的赔偿责任确定的，根据被保险人的请求，保险人应当直接向该第三者赔偿保险金。被保险人怠于请求的，第三者有权就其应获赔偿部分直接向保险人请求赔偿保险金。被保险人给第三者造成损害，被保险人未向该第三者赔偿的，保险人不得向被保险人赔偿保险金。”

当然，未来立法还须就环强险的定义、保险合同、合同解除、通知义务、保险期间、投保方式、风险评估、投保后风险排查、责任触发机制、除外责任、保险事故勘查、事故核定、事故鉴定、纠纷处理、法律责任、附则等内容进行设计，鉴于国内学者对此已有一定积累，竺效：《论我国环境污染责任保险单行法的构建》，《现代法学》2015年第3期；第115—122页；马宁：《环境责任保险与环境风险控制的法律体系建构》，《法学研究》2018年第1期，第106—125页；彭中遥：《环境污染强制责任保险的法律制度危机及应对》，《当代经济管理》2018年第8期，第89—97页。本文不作展开。

至此，本文在试点实践检视与法律文本梳理的基础上，对环强险的立法问题进行了初步探讨。受限于研究深度与本文篇幅，上述探讨可能较为粗浅，所提立法策略仅能谨慎地称之为“试解”。但粗浅的探讨足以表明，我国环强险试点陷入僵局的症结在于其缺乏基本的法律规范。为破解环强险之试点僵局，须严格贯彻“三步走”的立法目标路线图，即尽快施行部门规章层面的《环境污染强制责任保险管理办法》，适时制定行政法规层面的《环境污染强制责任保险实施条例》，最终出台法律层面的《环境污染责任保险法》，同时在上述法律法规中明确环强险制度的具体内容，以推动环强险市场的稳步、有序和健康运行。

Legislative Choice of Compulsory Liability Insurancefor Environmental Pollution in China

PENG Zhong-yao

Abstract： Compulsory liability insurance for environmental pollution has the comprehensive benefits of environment， economy and society， and contributes to the realization of green development goals. Since 2013， the pilot work of environmental pollution compulsory liability insurance has started in China. Due to lack of basic laws and regulations， the pilot work came to a deadlock “with praise but no support”. The key to solving deadlock of the pilot work of environmental pollution compulsory liability insurance is legislation. In the legislative model， the parallel law of the Basic Law and the Single Act should be adopted to make the Basic Law of the Environmental Pollution Liability Insurance and the Law on Environmental Pollution Compulsory Liability Insurance in a Special Field； In the legislative content， it is necessary to clear the core norms of the coverage of the compulsory liability insurance for environmental pollution， such as the scope of the insurance， the scope of coverage， the regulatory system， the insurance rate， the limit of liability， the deductibles and the direct claim of the thirt party， so as to provide a legal guide for the practical work of environmental pollution compulsory liability insurance.

Keywords： environmental pollution compulsory liability insurance； pilot deadlock； legislative mode； legislation contents

【責任编辑龚桂明陈西玲】