对网约车平台将如何监管？

闵杰

“从市场份额上来讲，滴滴属于一家独大的企业，这种状况下，政府不是要培养

一个新的市场主体去进行竞争，而更多是在这种市场格局下，避免垄断市场主体

利用市场垄断地位做一些垄断的市场行为，强化对垄断行为进行监管。”

滴滴平臺在三个月内发生的两起恶性安全事件，引发了整个网约车行业的信任危机。

实际上，从2016年起，交通运输部就开始着手对网约车建章立制，先后出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》等规定。

而根据中国政法大学法治政府研究院的统计，截至2018年上半年，已经有190个城市，包括4个直辖市、186个地级市发布了网约车地方细则。在全国298个地级市和直辖市中，已发布细则的城市占比为63.76%。

如此多的规定，为什么没能管住网约车平台？网约车模式，能不能让出行变得更安全？如何探索网约车平台更有效的监管方式？《中国新闻周刊》就此专访了国家发改委综合运输研究所城市交通运输研究中心主任程世东。

发生问题是因为没有落实政策法规

中国新闻周刊：今年网约车连续出现了严重的安全事件，你认为最主要的原因是什么？

程世东：最主要的原因还是在安全方面的一些措施没有做到位。我觉得主要包括两大方面的措施，第一事前的预防性措施。其实从政策和法规制定之初就很重视这一块，主要是审核驾驶员的背景。这两次事件大家也看出来，罪犯在这以前可能都有一定的前科。事前审核，是要把一些特殊的、原来犯比较严重的刑事案件的人员，通过审核排除在外，更好地保障用户的安全，这种事前的审核是必须的。第二在运营过程中的一些举措，比如监控的措施，能起到警示和威慑作用，能降低案件发生概率。此外，如果和公安部门有顺畅的沟通机制和渠道，即使发生案件，也会把伤害程度降到最低。事前的预防性和事中的相关举措，现在来看，这两块都没有做得很好。

中国新闻周刊：事件发生后，很多人质疑网约车的安全性。你认为，相比传统出租车行业，网约车的安全性更高了，还是更低了？

程世东：我认为二者没有办法直接对比。传统的巡游车，驾驶员都是经过审核的，审核的程度、考核的程度都比较高，毫无疑问管理更加规范，约束性更强一些。事前预防性的措施，对现在的网约车来讲一定是好的。而从事中角度看，目前网约车平台都实时跟踪到车辆，可能会在这一方面降低一些风险。一个是在事前审核可能更可靠，其他的日常管理措施更加严格，而网约车可能是在事中的时候约束性更强一些。

但对整个出租车，包括网约车和巡游车，如果以后融合到一起，或者说二者都采取相应的措施，双方的安全性都会提高。我觉得我们不要去对比谁更高，其实是双方都可以把安全做得更好。

中国新闻周刊：网约车行业中不少平台采用的是C2C模式，网约车平台只是一个平台，并不直接拥有车辆和司机。在这种模式下，平台的管理责任和安全责任，是否就被弱化了？

程世东：我不这么认为，而且政策法规在这方面是非常明确的。2016年7月份国务院出台的深化出租车改革的指导意见，以及几个部委出的管理办法里边很清楚，网约车平台是承运人，这就意味着它是对乘客负有全权责任，不仅仅是一个信息的撮合者。

我也认为把平台定位为运输的承运人是一个非常准确的界定，因为对于用户来讲，我们是把钱付给了平台，不是付给了司机。我把钱付给了谁，其实就是购买谁的服务，谁就要为我负责。至于说，平台跟司机，跟一些汽车租赁的企业，它们之间的关系是另一层关系。乘客购买的是平台的服务，后边的责任划分、利益分摊，跟用户没有关系。平台必须对用户负责，后边责任的划分，那是你的事情。

目前的惩罚机制对平台威慑力不够大

中国新闻周刊：2016年网约车新政发布后，各地都出台了网约车的准入门槛和监管规定，为什么还会发生这么多问题。你认为，主要原因是什么？

程世东：发生问题是因为我们没有把政策法规很好落实。我们出台了规定，要求网约车平台的人、车、包括平台本身的合规，但是没有达到我们理想的合规进程。

分析原因的话，首先是平台没有积极配合政府去做。政府一直在推动合规化，但平台没有这种积极性，原因也很简单，如果合规，可能对平台业务量会有比较大的影响。企业没有意愿，另一方面政府要推动，就需要一种监督机制或者惩罚机制，才能够推动企业去做。

目前政府所能够采取的措施，到现在为止，最主要的还是按照相关的暂行管理办法，一旦抓住非法营运的车辆，对其进行处罚，目前可能也就是处罚一两万的罚金。这种处罚，我觉得可能对平台的威慑力不够大。因为平台的资本实力很强，这种监管手段其实效果并不好。最近几个月，相关部门也在探索，是不是有更有效的手段，才能对这些规模比较庞大、资本实力比较强的网络平台企业能够有更有效的监管手段。

这次从国家层面，由交通运输部牵头几个部委出台这种联合监管、联合惩戒的举措，都是在探讨这种更有效的手段。国外对这种网络性的平台，在处罚的时候，不是按照单个个体来去处罚，而更多的是按照营业额的百分比来去惩罚，处罚的金额就会很高，一般都以亿为单位来处罚，对平台企业来讲，威慑力就会高很多，会相对比较有效。我们的政策和法规也需要根据新的这种业态，做出相应的调整。

中国新闻周刊：网约车行业，不合规问题非常突出，不合规车辆和驾驶员大量存在，会导致什么问题？

程世东：一方面，存在大量不合规车辆和驾驶员，在安全方面可能就有隐患;另一方面，可能会影响到我们原来对网约车的定位。根据原来的要求，网约车与巡游车错位发展，网约车跟传统出租车定位不一样，是相对比较高端的。现在因为没有合规，网约车现在提供的服务可能是普通的出行服务，会影响原来的一些设想和规定，使原来的政策失效。但是最大的问题还是安全方面的隐患。

中国新闻周刊：网约车平台和监管部门之间，存在“数据拉锯”问题，平台并不愿意主动将完整真实的数据交给监管部门。根本的原因是什么？企业也有担忧，上传数据后，政府是否有能力处理和运用好这些数据？

程世东：平台没有把数据及时地向政府的监管平台上传，而政府也没有监管手段让企业及时上传，所以就导致现在的这种结果。

至于上传哪些数据，应该是围绕监管所需要的数据。监管部门提出监管要求，为了达到这个要求，企业就应该把相关的数据给监管部门，这是一个最大的原则。

当然这对政府的管理也是非常大的挑战，因为监管部门需要相关的科技人才来进行支撑。现在企业的技术水平是非常高的，因为企业有高薪在养着庞大的队伍。而政府，因为体制的原因，不可能养那么多高科技的人才，不可能有那么大的队伍。当政府和企业在面临科技手段博弈的时候，如何做到比较有效的监管，这也是一个挑战。

政府应对合规后的政策效果做出预判

中国新闻周刊：对于网约车平台，监管部门应该如何探索更有效的监管方式？

程世东：现在的市场格局是有了非常大的变化，原来是相对比较均衡，现在是一个垄断的市场格局，就应该对这种市场格局有比较强的监管的手段。我们的处罚措施、处罚的力度、处罚的方式要跟原来不一样。要有对垄断市场主体比较有效的监管手段。

监管方式需要更好地利用技术的、科技的方式来去监管。比如，现在大家质疑，网约车平台加价行为，是真的运力不足，还是平台造成的运力短缺来提高价格？监管部门需要通过信息手段来掌握供需状况。比如，有人质疑平台派单的不公平性，那监管部门应该通过企业的算法判断出是不是真的不公平，跟它对外公开的派单准则是否一致？

网约车本身是一个新兴的业态，虽然还没有脱离出租车这个行业，但是加上了新的技术手段，产生了新的市场格局。它还在不断的摸索中前进，对于政府的管理是同样的。政府也没有相关的管理经验，也在慢慢地探索自己的監管方式。现在最核心的是，出现了问题，能不能及时地采取措施，能够把管理的不足和缺项补上，防止在未来再次发生，这个是需要去关注的。对未来的前瞻性预判方面，对企业的管理人员和政府的管理人员，都需要有一定的包容性。

中国新闻周刊：目前网约车迎来全行业整改，你认为要特别关注哪些问题？

程世东：现在监管部门很明确，12月31日之前所有网约车平台基本合规。以前各地政府在出台政策的时候，有一个过渡期。但是国家政策出台了两年，地方政策也出台一年多了，这么长时间了还没有达到监管初衷理想的状况，所以现在采取更严格的监管手段来实现人车的合规。

整改过程中需要处理几个问题。首要的是，现在已经积累了一些问题，有一部分车辆是由司机跟汽车租赁公司签订协议去买的，不管是车辆也好，还是驾驶员也好，如果它不符合政府的规定怎么办？这可能具有相当一部分规模，如果处理不好的话，这是潜在的行业不稳定的问题。比如，北京这方面问题就会比较突出一些，因为北京的细则要求“京人京车”，车的问题不是很大，京籍要求就比较麻烦了，大部分司机可能不是北京户口，涉及人群可能会比较大，带来的问题也比较严重。

监管部门需要考虑，政策是不是跟老百姓的需求能够相对匹配？如果说按照现在的这种准入门槛，不能满足老百姓合理的打车需求怎么办？这个是监管部门现在需要去考虑的问题。

而且这个问题也比较迫切，12月31日之前要基本实现合规，现在只剩三个月的时间。100天的时间里，至少政府应该做出预案，尤其是条件比较严格的城市要做出预判。如果说在这以前能够做出判断，觉得老百姓的需求可能是满足不了，需要进行政策调整的话，在这以前做出调整也是未尝不可的一种举措。如果等问题出现了再去进行评估，那时间周期其实挺长的，至少要三五个月。如果是这样，我们为什么不提前到现在就开始着手去做这个工作，来避免出现比较大的社会影响。

中国新闻周刊：关于滴滴是否存在垄断，存在很多不同看法，你怎么看？是否应该对这种“垄断”采取措施？

程世东：从市场份额上来讲，应该是比较明确的，滴滴是属于一家独大的状况。我个人认为这种市场格局在短期内要有比较大的变化的可能性也不是特别大，当然也不排除在某些个别的城市，会有这个相对比较充分的竞争。

但从未来看，政府的管理会越来越规范，在以前的快速发展过程里，很多的低价竞争带来的市场份额的快速扩张，未来可能就不会允许这么去做。包括行业大规模的合并，政府在监管方面也会比较谨慎。

这种状况下，政府需要去做的，不是说要培养一个新的市场主体去进行竞争，而更多是在这种市场格局下，要对垄断的市场主体进行监管，避免它会利用市场垄断地位，做一些垄断的市场行为。