“一票否决”不能滥用

褚松燕

[摘要]“一票否决”的本意是通过刚性的制度或指标，倒逼公务人员积极作为，实现政府发展的总体目标。然而，非闭合权力运行逻辑、缺少弹性的政策执行逻辑、权力任性逻辑等，导致当前我国出现了“一票否决”滥用问题。杜绝“一票否决”的滥用，要以公共利益和广大人民群众的切身利益为出发点，形成权力闭环，增强政策执行灵活性，提高全民践行法治的能力。

[关键词]“一票否决” 绩效考核 内在逻辑 [中图分类号]D63 [文献标识码]A

“一票否决”的本意是通过刚性的目标责任制或指标考核，督促公务员对于特定时期的政府中心工作，或一些长期持续性的重要工作积极履职。其初衷相对单一，即通过考核，将每一个具体的关键目标或指标的完成情况与机构或个人的发展、利益挂钩，形成一定的责任追究机制，倒逼公务员积极作为，从而推动政府总体目标的实现。但由于其并未在法律法规层面有所体现，“一票否决”难以被视为制度，大多数时候被视为工作方法;由于其是通过文件的方式体现，“一票否决”往往在不设时限的事项中成为事实上的制度，达不到或远远偏离预设效果。之所以如此，主要缘于“一票否决”的内在逻辑。

“一票否决”的内在逻辑

第一，“一票否决”体现的是与单一制直线职能型组织结构相适应的非闭合权力运行逻辑。首先，责权不一致导致基层政府责大而权小。我国是单一制国家，省级及以下行政区域大多采取与中央政府机构相对应的机构设置，由此在全国行政区域内形成了中央政府居于最高端的直线职能型组织结构，各部门、各行政区域也均采用直线职能型组织结构。在现实中，中央与地方政府之间、中央部门与地方政府和地方业务相近部门之间、地方各级政府之间，主要依靠事权、财权和人事权等方面的文件规定和不同层级政府领导人之间的协商协调来开展工作。而由于缺乏责权一致基础上的操作性制度规定，直线职能型组织结构中运行的“权力——服从”关系就呈现出非闭合性，越往上，权力越大，责任越小;越往下，权力越小，责任越大。下级政府特别是基层政府责大而权小，对“一票否决”事项的关注会替代对制度和正当程序的尊重。其次，权力运行的非闭合性还以粗放式管理形式呈现出来。“一票否决”与目标管理相结合，看似相对简单的指标化的科学管理，在操作上简便明确易行，但由于上级政府、上级部门都可以列出“一票否决”事项，使得一些基层政府及部门在众多繁杂的“一票否决”事项间陷入难以抉择的困境。最后，问责不足，即问责不仅缺乏法律依据，也没有清晰的界定，且难以区分政治问责、行政问责。同时，只有自上而下的问责，缺少同级问责和基于“委托——代理”关系的公众问责，加重了权力运行的非闭合性。

第二，“一票否决”的刚性结果导向缺少弹性的政策执行逻辑。执行的目的是实现政策意图，“一票否决”通过明确的否定性红线，树立了执行的刚性结果预期。在现实中，特别是在全面深化改革时期，社会现实千变万化，人民群众的利益需求更是呈现多元化。设立刚性的结果预期固然有好处，但在一定程度上也忽视了地区差异基础上的公众利益需求多元化，进而忽视了不同层次政策执行者所处社会情境的复杂程度。因此，“一票否决”的刚性结果导向固然能够在一定程度上倒逼基层机构发挥创造性和主动性，但如果突破一定限度，将会导致基层机构把创造性和主动性放到“上有政策、下有对策”的“变通”上，最终导致“中梗阻”和“最后一公里”问题。

第三，“一票否决”的滥用反映出政府不同部门显示和争夺权力存在感的权力任性逻辑。由于缺少责权一致基础上的不同层级政府之间人、财、事权关系的法律制度，导致一些权力以及人、财、事资源向上集中，而责任向下集中。同时，不同行政层次之间、条块之间的府际关系也呈现出一定的任意性和随意性。近年来，在我国行政体制改革和行政审批制度改革中，中央政府都鼓励地方政府先行先试，探索职能相近部门的合并。但在我国以往的行政经验中，除了垂直管理部门，政府部门机构往往上下对应。改革中的地方政府特别是基层政府部门的合并，往往使其上级政府部门出现一定的危机感或“缺腿感”，于是，一些上级政府部门运用“一票否决”以显示存在感，由此形成甚至加剧了整个政府系统向上负责的唯上是从，破坏了社会的公平和谐。

如何杜绝“一票否决”的滥用

第一，以公共利益和人民群众切身利益为出发点，梳理既有的“一票否决”事项。在技术层面上，“一票否决”的出发点是通过目标责任制考核来落实重点任务，但重点任务中有能够量化的，也有不能够量化的。从操作层面看，只有在梳理现有“一票否决”事项的基础上，才能够进行以人民为中心指导下的清理。简言之，“一票否决”项目的去留、设定，应该依据法定程序开门决策，要首先确立相关制度和程序，并在此基础上对“一票否决”的公共利益导向、合法性、责权一致性进行评估。对于在公共利益导向、合法性、责权一致性方面存在问题的“一票否决”事项，要坚决予以取缔。对于当前还需要存在的“一票否决”事项，应完善其法治实操性，并将其纳入总体绩效考核体系中予以科学化。

第二，雕琢精细化制度，形成与单一制直线职能型组织结构相适应的权力闭环。21世纪以来，我国逐渐进入制度精细化时代，即在制度化、程序化、规范化方面下功夫，以增强社会公众稳定的心理预期。加强制度细节建设，乃是当前及以后较长一段时期内法治中国建设的重点。其中，责权一致原则需要与当前已经基本完成的责任清单、权力清单结合起来，需要体现在不同层级、不同部门之间责权配置的职能说明上，还需要体现在循环往复的行政程序与工作流程上，更需要体现在责任承担以及问责上。制度的精细化需要较长的雕琢过程，按照党的十九大报告所设计的两阶段战略安排，從组织结构到权力运行，再到具体行为的情境预期，都需要从实体和程序方面予以健全和完善。

第三，加大向基层和一线授权的力度，增强政策执行灵活性。政策意图的实现需要坚定而灵活的政策执行，特别是在基层行政区域内，不同群体的切身利益，甚至个人利益，都可能起着潜在公共利益风向标的作用，而基层政府和一线政策执行者往往比上级政府及部门更了解公共利益的情境化特点。政策执行效果的刚性化约束，从指标数量上来说不能没有，这是“一票否决”存在的意义，但绝不能多，不能喧宾夺主，而要给予基层政府和一线政策执行者更为灵活的工作空间和时间，使其可以结合当地的具体情况与社会各方进行良性互动，行使自由裁量权。

第四，加强对全社会的法治教育力度，增强全民践行法治的能力。首先，要加强对政府工作人员的法治教育力度，公务员的招录、晋升、绩效评价等都需要增加法律制度方面的内容，公务员培训也应当增加法学课程的比重。其次，要在中小学教育体系中加强公民教育课程，增强中小学生的公民责任感和守法意识。最后，要加强面向社会公众的普法宣传，加大法院旁听力度，拓展人民陪审、人民调解范围，使整个社会逐渐形成守法光荣的风尚，切实增强全民践行法治的能力。

总之，“一票否决”不可轻言禁绝，而是要以人民为中心，以公共利益和广大人民群众的切身利益为出发点，以法治体现责权一致和科学的参与性管理，清晰厘定“一票否决”高压线功能的底线领域，以闭环运行的权力、相应的问责追责链条、张弛有度的自由裁量、科学合理的绩效考核，形成刚柔相济的现代化治理体系。

责编/孙渴 美编/于珊