高校内控建设评价指标体系构建研究*

（广州中医药大学 广东·广州）

一、背景

近年为推动高校完善内部控制，提高内部管理水平，政府出台了一系列法律法规规范高校内部控制。2012年11月，财政部出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起试行，由此我国高校内控建设迈入制度化和实操性阶段。2015年12月，为进一步加强内控建设的执行力度，财政部发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求内控尚未建立或内控制度不健全的单位，必须于2016年底前完成内控的建立和实施。

高校内控建设如火如荼地开展和落地，但囿于我国高校内控制度化建设起步较晚，相关理论发展尚不成熟，尤其对内控建设情况的评价更为滞后，原因包括评价标准不够统一、明确、评价范围和内容不够完善等，很大程度上制约了内控作用的发挥，因此开展高校内控评价指标体系构建研究已成为当务之急。

二、构建高校内控建设评价指标体系的意义

1.有助于促进高校对内控建设的重视

构建高校内控建设评价指标体系，可为规范高校内控的监督与评价工作提供可操作性指引，通过执行内控评价、开展风险评估，推进高校优化内控流程、明确各岗位职责、健全和完善内控体系，同时通过明晰各级人员的作用，提高每个人员的参与度，使其认识到内控工作的重要性，强化对内控工作的重视，进而发挥内控的风险防控作用，为高校可持续发展保驾护航。

2.有助于进一步规范高校内控建设

内控评价是内控建设的重要组成部分，高校内控建设评价指标体系是衡量高校内控设计与运行有效性的“尺子”，如果缺失将难以评判内控的效果与效率，导致高校潜在风险上升，反之借助“尺子”可以对内控建设情况进行检验，及时发现内控薄弱环节及潜在内控缺陷并予以整改。

3.有助于管控高校贪腐行为

国家关于建设世界一流大学和一流学科的战略部署不断贯彻落实，部分高校收到用于软硬件建设及科研、教学等的财政资金陡增，资金管理使用不当很可能造成国有资产的流失。结合近年高校频发的贪腐事件来看，贪污、挪用基建、科研财政拨款等现象多发生于内控不健全或存在内控漏洞的高校，因此必须加快构建高校内控建设评价指标体系，落实对高校内控系统性、持续性的评价与监督，进一步规范高校资金活动并保障资金安全，充分发挥财政资金效益，助推一流大学和一流学科建设。

4.有助于提高高校内控的实操性

通过高校内控建设评价指标体系构建和实施，进一步细化评价范围和内容，加大量化指标的运用，一方面有助于内控建设有的放矢，另一方面针对评价结果提出具体应对措施，能够有效促进高校内控建设和评价工作，真正发挥以评促建、以评促改的作用。

三、构建高校内控建设评价指标体系的原则

1.合法合规

为推动行政事业单位加强和完善内控建设，政府发布了系列规章制度，高校内控建设和评价必须以此为基础，内控建设评价指标体系的构建应符合该系列规定。

2.全面覆盖

高校内控建设评价指标体系总体划分为单位层面与业务层面，应覆盖高校经济和业务活动的全范围，贯穿高校内部决策、执行及监督全过程，尤其关注内控关键岗位，尽量细化和延伸至学校各层级的每位工作人员，通过人员全覆盖提升人人参与的主体意识，提升内控评价的成效。

3.风险导向

高校运行和经济活动有其独特性，构建高校内控建设评价指标体系应结合近年频频发生的腐败案例、审计发现的管理漏洞等，以严控风险、化解问题为目标，把是否关注高校经济活动如工程建设、资产控制、政府采购等重点领域和关键岗位中各个风险点，是否针对风险隐患或薄弱环节合理配置权责、细化工作流程、发挥牵制作用作为关键评价指标。

4.共同利用

高校内控建设评价指标体系应能为政府监管部门、高校与社会独立第三方共同利用。政府监管部门利用评价指标体系实现督促指导、推动高校的内部控制建设和有效运作；高校通过成立评价工作小组，利用评价指标体系进行评价与监督，履行内部控制建设主体的职责；社会独立第三方则利用评价指标体系发挥对高校内控建设的外部监督或咨询作用。

四、高校内控建设评价指标体系的构建

1.构建内控建设评价指标体系

（1）增强指标体系的可操作性，将评价指标细化到二级。单位层面的内部控制一般在高校整体层面运行，分为内部控制工作情况、内部控制关键岗位人员情况、发展规划制定与落实情况、对权力运行的制约情况、会计机构与人员情况和内部控制管理信息系统情况六方面。单位层面评价指标共计60分，有6个一级指标与22个二级指标。

（2）相对于单位层面的内部控制，业务层面更详细，包含预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务购置、资产控制、建设项目控制与合同控制六个方面。业务层面评价指标共计40分，有6个一级指标与22个二级指标。

评分等级一级指标 二级指标 得分制职能部门评价1.内部1.1单独设置内部控控制 或确定牵头部门（5分）工 作 情 况1.2开展内部控制评价工作（5分）（14分）1.3财会、纪检监察等部门配合内控工作（4分）2.1健全内部控制关键岗位责任制（2分）2.内部控制2.2健全内部控制关键岗位人员关键岗位人 轮岗制（2分）员 情 况（8 2.3内部控制关键岗位人员专业分） 胜任能力（2分）2.4内部控制关键岗位人员业务与道德培训（2分）5.1设立专门机构负责发展规划工作（3分）5.2编制年度工作计划、发展规划3.发展规划 具保障制度（2分）制定与落实情况（10分）5.3发展规划方案制定与实施合规（3分）5.4发展规划经论证调研，具有可操作性（2分）

评分等级一级指标 二级指标 评价得分4.1经济活动的决策、执行和监督相分离（4分）4.对权力运4.2议事决策机制结合集体研究、专行的制约情 家论证与技术咨询（4分）况（12分）4.3健全“三重一大”内部决策机制（4分）5.会计机构5.1会计机构规范性（2分）与人员情况5.2会计人员专业胜任能力（2分）（6分）5.3财务信息真实、完整（2分）6.1健全内部控制管理信息系统（2分）6.2内部控制管理信息系统实行归口管理（2分）6.内部控制6.3内部控制管理信息系统功能覆管理信息系 盖主要业务流程（2分）统情况（10分）6.4健全内部控制管理信息系统用户管理与系统数据定期备份制度（2分）6.5健全内部控制管理信息系统安全保密和泄密责任追究制度（2分）（60分） 单位层面评分7.1实行规范的预算执行制度（2分）7.预算业务7.2预算调整按程序执行（1分）管理控制情7.3开展和实施规范的预算绩效评况（7分） 价工作（2分）7.4会计决算信息真实、完整、准确与及时（2分）8.1收入业务经财务部门集中核算，按时上缴各类非税收入，核算规范、相关岗位设置合理（2分）8.收支业务8.2支出实施归口管理、纳入预算，管理控制情 有授权审批制度和决策机制，核算况（6分） 规范，报销审核制度及支付控制到位（2分）8.3债务举借和偿还经充分论证和集体决策，及时登记证入账、定期对账、及时还本付息（2分）9.1采购申请审查严格，采购计划与9.政府采购 预算编制合理（2分）业务管理控9.2采购方式合规（2分）制情况（7 9.3采购验收规范，付款审批严格（2分） 分）9.4采购档案保管妥当（1分）10.1现金库存管理和银行账户管理合规（2分）10.资产管10.2实物资产管理合规（2分）理控制情况10.3无形资产管理合规，产权明晰（6分） （1分）10.4对外投资分析等管理合规（1分）论证及决策机制

评分等级一级指标 二级指标 评价得分11.1校园建设总体规划获批，立项有可行性研究（2分）11.建设项11.2工程项目招标合法合规，资金目管理控制 使用规范（2分）情况（8分）11.3工程项目验收规范，竣工决算及时，真实（2分）11.4竣工项目产权登记及时办理，竣工项目建设档案整理及时移交（2分）12.1合同管理制度健全，有归口管12.合同管 理部门（2分）理控制情况12.2合同签订经过授权，印章管理（6分） 规范（2分）12.3合同执行规范，合同管理妥当（2分）（40分）业务层面评分

2.构建评分等级

构建评分等级可对内控评价各细项指标区别对待，使内控建设评价结果更为直观，对内控的薄弱点和风险点更具准确性的把握。按照单位层面与业务层面总评分分为以下四档。

分值区间（%） 评分等级 内控现状分析0―30 差 内控严重不足，需建立内控30―60 中 内控较差，需改进内控60―85 良 内控尚可，需进一步完善85―100 优 内控完善，需进一步执行

五、风险评估与整改

高校内控建设评价指标体系是对高校单位层面和业务层面经济活动的全覆盖，高校应在全面评价的基础上，对重要经济业务与高风险的领域进行整改，尤其对评分等级为“差”及“中”的领域进行进一步分析和风险识别、确认，通过分析风险发生的可能性与风险发生后的影响绘制风险坐标图，进而确定整改的优先顺序及策略。针对风险发生可能性高与风险发生后影响大的高风险区域的控制缺陷，应积极规避和转移风险并优先进行针对性整改。