律师参与化解涉法涉诉信访：经验探索与路径选择

龙乙方

（南京大学 法学院，江苏 南京 210000）

涉法涉诉信访指当事人因对政法机关处理的案件结果不满，而向其上级机关或政法机关之外的机构寻求帮助的行为。这种当事人可以选择信访渠道解决司法问题的行为模糊了信访与司法的界限，弱化了司法的权威性与中立性，所以涉法涉诉信访一直是信访治理与司法改革的关键领域[1]86。从2014年中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》和《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》提出信访改革总思路，把涉法涉诉信访纳入法治轨道，建立涉法涉诉信访依法终结制度。紧接着党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行代理律师制度。再到2015年中央政法委印发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》(以下简称“《意见》”)要求建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件机制，上述这些改革逐步肯定了律师参与化解涉法涉诉信访案件的作用。其实早在《意见》出台之前，部分地区就已经结合自身的发展情况实行律师参与化解涉法涉诉信访案件，虽取得些许成效，但仍未实现“诉访分离”的改革目标。有统计显示，法院受理的信访案件总量虽从2010年的 106.6万件/人降到 2016年的 74.4万件/人，但仍处于高位运行状态，且七年间申诉案件仅占信访案件总数的16.24%①以上数据来源于2011年至2017年每年的第4期《最高人民法院公报》。。数据分析表明，对于涉法涉诉案件当事人仍有选择信访途径维护权益的偏好。这暴露出现行涉法涉诉信访化解机制的作用十分有限，大量涉法涉诉信访案件仍不能有效解决。

为此，有必要对《意见》及相关改革实践情况一探究竟，并试图找出涉法涉诉信访化解难的根源。学界关于信访的文献至今仍是以对策型为主，少有从宏观层面出发。而信访治理是国家治理的一种重要表现方式，在研究涉法涉诉信访时有必要将其置于国家治理框架中考虑。因此，本文尝试从治理结构层面出发，以《意见》及律师参与化解涉法涉诉信访的实践为经验材料，在此基础上用治理理论来审视《意见》和先行实践存在的问题及原因并提供化解思路。

一、律师参与化解涉法涉诉信访的实践尝试

本文主要利用经验材料描述实践中律师参与化解涉法涉诉信访案件的现象②经验材料主要来源于中国知网数据库、百度搜索引擎及百度地图，但以此收集的数据有一定的局限性:其一，存在数据不齐全的可能性，因各地区宣传程度及信息开放程度不同，难免挂一漏万。其二，因仅在网上搜索材料，没有进行实地考察，所以无法展现各经验运行的具体细节。，通过分析总结出以下四种具有代表性的律师参与化解涉法涉诉信访方式:

(一)法律事务服务中心——吉林经验

所谓法律事务服务中心——吉林经验是指各地区律师以参与法律事务服务中心的方式化解涉法涉诉信访案件的总称，又因吉林市最早适用该方式，发展也最为成熟，因此把该方式简称为“吉林经验”。下文以律师参与法律事务服务中心化解涉法涉诉信访案件为研究对象，分析该经验的运行现状。法律事务服务中心是民办的非营利企业法人单位，中心内参与化解信访案件的专家主要由律师、退休政法干部及法律专家等组成社会第三方成员。其中，律师主要负责化解和代理涉法涉诉信访案件，处理的对象是对已经发生法律效力的判决和决定不服且尚未终结的信访案件。当遇有重大疑难案件时中心会组织听证会，给予信访人充分发表意见的机会，并邀请人大、政协及相关法律专家等进行点评。为推动该项工作的发展，吉林省与吉林市还纷纷出台相关文件予以支持，并采取“政府购买中心法律服务，中心公益无偿为信访人提供法律服务”的运作方式。某些地区还在吉林经验的基础上结合自身情况对该方式进行创新及细化，形成自身特色，见表1③除表中所列地区外还有阜阳市、中卫市等地区也适用信访法律事务服务中心化解涉法涉诉信访案件，但由于这些地区与吉林市信访法律事务服务中心运行方式大同小异，并无自身特色，所以并未在表中列明。。

表1 全国适用法律事务服务中心化解涉法涉诉信访案件地区表

(二)律师顾问团——恩施经验

律师顾问团——恩施经验是各地区律师以顾问团方式参与化解涉法涉诉信访案件的总称，又因恩施州是最早适用律师顾问团的地区，成效也最为显著，故把这种方式称为“恩施经验”。下文主要以恩施州的运行情况为描述对象，以展现该经验的运行状况。恩施州为化解涉法涉诉信访案件在基层建立大量的村(居)“法律诊所”，开展律师送法下乡活动。律师不仅为当事人免费提供咨询、代理申诉，还需对行政机关的重大决策进行风险评估并提出合法性审查意见。为便于“诉访对接”，法院内部还成立了诉访局，当法院不当处理案件时信访人便可直接向诉访局反映。而政府为保障律师工作有章可循，还颁布了相关文件以规范律师顾问团的管理，并将顾问团工作经费纳入财政预算。部分采取恩施经验的城市还根据本地区的需求对该经验的运行方式进行相应的调整，形成具有自身特色的纠纷化解方式，见表2①除表中所列地区外，还有济宁市、黄石市、武汉市、沈阳市及郑州市也采取律师顾问团化解涉法涉诉信访案件，但基本特征与恩施州并无太大差异，所以并未在上表列明。。

表2 全国适用律师顾问团化解涉法涉诉信访案件地区表

(三)律师值班——山东经验

律师值班——山东经验是律师以代理申诉值班的方式参与化解涉法涉诉信访案件的简称，之所以称之为山东经验是因为该方式主要在山东适用。虽然目前仅有山东省采取律师代理申诉值班化解涉法涉诉信访案件，但由于该方式在较短时间内便取得惊人效果，所以有必要对该经验的运行现状进行分析。律师代理申诉值班具体指在省、市两级法院成立律师值班室，律师从政府获取经费并免费为信访人提供法律咨询、代理申诉。为保障律师代理申诉值班化解涉法涉诉信访案件有效运行，省高级人民法院与省司法厅、律协联合发文规定律师仅代理申诉案件，即不服人民法院作出的生效刑事裁决、裁定，以及生效的民事、行政案件经过再审后仍不服向法院申诉的案件。同时，律师代理申诉必须在申诉人和律师双方自愿的基础上进行。

(四)公益法律服务中心——北京经验

公益法律服务中心——北京经验，指各地区律师以参与公益法律服务中心的方式化解涉法涉诉信访案件的总称，之所以称为北京经验是因为该方式在北京市运行得最为成熟。从北京市高级人民法院每天安排法律专家、律师与心理咨询师等在信访接待站接访，至成立公益法律服务与研究中心无偿为群众提供法律服务②该种方式在北京被称为“公益法律服务与研究中心”，而在其他地区皆被命名为“公益法律服务中心”，但两者在具体运行上并无太大差别，所以在此把该种方式称为公益法律服务中心——北京经验。，北京市高级人民法院已经将律师接谈信访人作为法院接谈初访的前置程序。目前某些地区在借鉴北京经验化解涉法涉诉信访时还结合自身特点对该方式进行调整，形成具有自身特色的涉法涉诉信访化解方式，见表3③除表中所列地区外还有上海、沈阳、无锡、东莞、乌鲁木齐、安阳及南宁等市也采取公益法律服务中心化解涉法涉诉信访案件，但基本特征与北京市并无太大差异，所以并未在上表列明。。公益法律服务中心运作后的首要任务便是大力宣传，告知群众在公检法等司法机关的信访接待大厅有各方专家及律师值班，无偿为信访人提供信访服务。虽各方专家公益无偿为信访人服务，但专家可从政府获得相应补助。律师在公益法律服务中心主要负责处理涉法涉诉信访案件，在接访后对案件审查分流，属于无理信访的，仅需出具法律意见书；若法院工作的确存在问题，律师还需在法律意见书中指明问题所在。

表3 全国适用公益法律服务中心化解涉法涉诉信访案件地区表

二、律师参与化解涉法涉诉信访效果的有限性

通过分析实践中较为典型的律师参与化解涉法涉诉信访的四种方式，可以看出实践中律师公益无偿为信访人提供法律服务虽化解了一定量的涉法涉诉信访案件，但律师参与化解涉法涉诉信访改革的效果仍具有一定的有限性。

(一)信访及司法制度的有效性不足

无论是实践经验还是《意见》抑或是各地根据《意见》制定的实施细则，都是在信访与司法两项制度交错运行的情况下开展的，所以实践中依然存在当事人恣意游离在两套规则之间的现象。虽然《意见》规定律师参与的功能是为信访人提供法律咨询、代理申诉，但由于缺乏刚性的制度约束，信访人在咨询律师后仍可以选择自己认为最有利的纠纷化解方式，而非必须按照律师的建议行事。因此，当事人继续选择信访途径解决司法问题的现象在实践中屡见不鲜，说明律师参与化解涉法涉诉信访改革仍未划清信访与司法的界限，两项制度的有效性难以发挥，涉法涉诉信访难题未能从根本上得到解决。

(二)律师参与的积极性有限

从实践可知，律师化解涉法涉诉信访案件的主要任务是为信访人分析案件或代理申诉。同时，《意见》规定律师参与化解涉法涉诉信访案件的具体任务是:“对原案件处理正确的，帮助信访人理解政法机关作出的处理意见，劝导其服判息诉；对原案件处理可能存在错误或瑕疵的，向政法机关提出建议，促使问题进入法律程序解决。”但一方面，由于该项制度改革尚未打破信访与司法的界限，两项制度的有效性不足，所以实践中当事人同时寻求信访与司法救济的双重行动逻辑没有明显的改善。这说明律师为信访人评析信访事项并提供解决方案的工作，在多数情况下并没有得到当事人的认可。另一方面，根据《意见》内容可知，律师对政法机关提出的建议能否被政法机关采纳，是律师参与化解涉法涉诉信访案件的另一核心问题。但实践及《意见》和各地区的实施细则并未明确律师意见书的效力，因此政法机关采纳律师意见的可能性极低。综上，可以说明律师的参与在本质上并没有得到当事人与政法机关的认可，这样不仅会打击律师参与的积极性，从而也会导致律师的参与难逃流于形式的宿命。

(三)律师参与化解涉法涉诉信访制度的可持续性不足

其一，上文已经提到律师参与的积极性有限是该项制度可持续性不足的原因之一。其二，实践经验及各地的实施细则都从不同角度限定了律师参与的案件类型。如山东省规定律师参与化解的涉法涉诉信访案件仅限于法院的判决、决定，而检察院、公安机关等政法机关并不包含在内，且律师值班的地点也仅限于中级人民法院和高级人民法院。除山东省外，黑龙江、湖北等地也纷纷限定了律师参与的案件范围，如此一来，部分涉法涉诉信访案件并不属于本次改革范围。同时，实践中还存在《意见》宣传不到位的现象，这也在一定程度上限制了律师参与的范围。律师参与范围受限的直接不良后果便是该项制度能化解的涉法涉诉信访案件量有限，此种做法已经从根本上限制了制度的可持续发展。其三，实践经验及《意见》和实施细则都存在统筹规划、组织协调规定不完善的情况。从实践经验及上文的论述可知律师参与化解涉法涉诉信访案件不只是律师简单地加入就行，为使该项制度长久运行必须有统筹的规划和相关组织的支持。但实践经验并未涉及，且《意见》也仅规定律师参与化解涉法涉诉信访需政法机关予以配合，而对其他单位则未作出规定。通常一个案件不可能只涉及双方当事人，律师还需要从其他证人与相关人(单位)处收集证据、了解案情。《意见》及各地实施细则在制定时并未考虑相关因素，缺乏相关人(单位)的配合，信访案件的化解在一定程度上也会受阻。再如，实践中大多数地区都采取“政府购买法律服务，律师公益无偿化解案件”的方式，但《意见》仅强调律师的公益无偿性，忽视了制度的经济保障。为保障制度的可持续发展，政府还需出台相关文件对“政府购买法律服务”的做法加以支持。

三、律师参与化解涉法涉诉信访困境的成因分析

从《意见》的内容可知此次改革试图通过律师的参与为涉法涉诉信访化解提供专业性元素，实现诉访分离的目标。但通过上述分析可知本次改革仍不能从根本上解决涉法涉诉信访难题。因信访与司法制度的有效性不足导致律师参与的积极性有限与制度的可持续性发展受阻，所以律师参与化解涉法涉诉信访改革的困境根源在于信访与司法界限不明，功能混同。用国家治理理论来分析则可从“信访+”二元治理结构中找到根源。所谓“信访+”二元治理结构指:由于《信访条例》的颁布扩展了信访的功能，再因维稳压力的加大，信访事件激增，信访功能广泛渗入行政管理、纠纷解决、权利救济、社会保障等各种政治制度领域，由此便形成了“信访+”二元治理结构①关于“信访+”二元治理结构论述，具体可参见吴英姿《论司法认同:危机与重建》，载于《中国法学》，2016年第3期；《从诉访难分看治理模式创新》，载于《法治现代化研究》，2017年第1期。。这种治理结构最典型的特征便是信访与其他制度并存、功能交错使用，不可避免地导致不同制度的行动方针与运行逻辑相互冲突。而涉法涉诉信访治理便是典型的“信访—司法”二元治理结构。在“信访—司法”二元治理结构之下，信访制度与司法制度交错运行，处于一种“你中有我，我中有你”相互交织的状态中，并不能完全或清楚地区别开来[2]10。所以两项制度在运行过程中不可避免地相互影响，导致制度边界模糊、功能定位不明，信访人便借机在两项制度之间游走，最终结果便是两项制度有效性不足。而律师参与化解涉法涉诉信访改革仍是在这种二元结构之下进行，所以取得的效果有限。

(一)二元结构下当事人的双重行动逻辑

在“信访—司法”二元结构之下，信访与司法两项制度界限模糊、功能混同，当事人可以随意选择一种或同时适用两种规则达到自己的目的。在律师参与化解涉法涉诉信访中，当事人在咨询律师之后仍可选择自己认为最有利的解决方式，而不是必须适用律师建议的方式。如当事人发现司法程序难以解决或不能快速解决纠纷，还可以选择信访程序来实现自己的目的。当事人的双重行动逻辑往往寻求的是规则之外的救济方法，破坏了制度的有效性。当事人恣意选择救济方式的行为还易产生“寻租空间”，影响制度的可持续发展，如当事人利用“越级访”“进京访”等策略向政法机关施压以谋求更多利益。

(二)二元结构下当事人的双重行动逻辑导致信访与司法两项制度的有效性不足

“信访—司法”二元治理结构下当事人随意选择救济程序的双重行动逻辑之所以导致信访与司法两项制度刚性不足、效力不高，根本原因在于信访在本质上是行政管理行为，遵循的是权力运行逻辑或政治逻辑，而司法是中立的裁判者通过法律的裁判与衡量行为，遵循的是法律逻辑[3]197。当事人的双重行动导致两种制度交错运行、诉访不分，本质上是两种制度博弈，致使两种制度的功能都被弱化，陷入低能状态。因此两种制度的权威性与公信力也会受到冲击，制度有效性不足由此产生。

“信访—司法”二元治理结构下当事人的双重行动逻辑及信访与司法制度的有效性不足影响着律师参与化解涉法涉诉信访改革的效果。也正是因为律师参与化解涉法涉诉信访改革未能从根本上打破这种二元结构的桎梏，改革仍延续“头痛医头，脚痛医脚”的作风，所以此项改革成效不显著，同时伴随着一些弊端，并不能根治涉法涉诉信访难题。

四、律师参与化解涉法涉诉信访的路径选择

(一)建立民主沟通对话平台

律师参与化解涉法涉诉信访效果的有限性说明，在“信访—司法”二元治理结构下的律师参与化解涉法涉诉信访改革并没有从根本上解决问题。上述研究表明，想要根治涉法涉诉信访难题必须打破“信访—司法”二元治理结构。而正是因信访的纠纷解决、权利救济功能扩张至司法领域，信访的上通下达、反映民意功能异化为表达诉求、解决问题[4]25-26，导致大量本应由司法解决的纠纷纷纷转向信访渠道，出现信访与司法的逆向选择，最终形成“信访—司法”二元结构。因此，想要打破这种二元结构必须重新定位信访功能，划清信访与司法的界限。信访功能扩张是因为其衍生的纠纷解决、权利救济等功能侵入至司法领域，所以明确制度界限时不仅需要重新定位信访功能还需分离其纠纷解决与权利救济功能，可尝试从将信访改造为公众参与决策的民主沟通对话平台入手。民主沟通对话平台的功能，是就分流到平台需要公共决策的问题召开听证会供信访人与决策机关共同讨论，从而达成意见共识。将信访改造为公众参与决策的公共平台，一方面回归了信访上通下达的功能，而且还提升了群众反映民意、政治参与的能力；另一方面，把信访改造成民主沟通对话平台本质上是在取消信访的纠纷解决与权利救济功能，当事人只能通过该平台反映意见，而不能向其寻求救济并要求解决纠纷。借此划清了信访与司法的界限，信访仅负责反映民意，而解决纠纷和实现救济的功能则归还给司法。把信访建立成民主沟通对话平台、限缩与改造信访功能行为的本质就是在解构“信访—司法”二元治理结构，明确信访与司法的界限，有助于实现诉访分离的改革目标和各项制度的有效性。

(二)律师角色重新定位

把信访定位为民主沟通对话平台后，群众将公共问题向平台反映，平台并不负责解决问题而是将问题分类转交给相关部门，借此供群众与相关部门面对面沟通交流。对于涉法涉诉信访案件，民主沟通对话平台发挥效用的前提是必须有专业法律人士识别分流案件，把需要公共决策的案件分流至平台。无论是经济和谐发展，还是个人权益保障，以及规范秩序的协调，律师都在其中发挥着极其重要的中介和有序化的作用[5]84-86。把信访定位为民主沟通对话平台后，涉法涉诉信访案件中律师除了为信访人分析案件材料、提出解决方案及代理申诉外，还需识别分流案件。将可诉的案件分向司法部门或其他仲裁、调解等多元纠纷解决渠道；将不可诉、需要政策回应的案件导入信访平台，由信访平台对案件再分类并流向立法、检察、监察等相关部门，各部门便借信访平台与当事人沟通对话。因此，将信访改造成民主沟通对话平台的同时还需要对律师角色重新定位，明确其识别分流案件的功能。在涉法涉诉信访中增加律师的识别分流功能后，信访工作流程演变为“受理—识别分流—沟通对话”。而且在涉法涉诉信访中，存在部分仅为当事人私人恩怨的案件，信访人只想通过信访渠道向决策机关或立法部门反映意见。这类型案件在受理并经过律师识别分流之后便由平台将案件转交给立法或决策部门，最后信访人和立法决策部门借助信访平台对问题进行面对面交流。立法及决策机关处理信访案件的方式是借信访平台就某一类型案件举行听证会，广泛邀请群众与法律专家参与，与群众面对面交流，在了解群众对案件的反映之后便可与专家讨论并决定是否立法。将信访改造为民主沟通对话平台并重新定位律师识别分流案件功能的做法，肯定了律师参与积极效用的同时还打破了“信访—司法”二元治理结构，在一定程度上也强化了信访与司法两项制度的有效性。制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程[6]12。

(三)构建回应型政府

将信访改造为民主沟通对话平台后，信访就是充当民意反映与政府回应之间的一条纽带，无需对案件进行实际处理，由政府与当事人“沟通对话”回应其诉求。政府的这种回应机制可以从回应型政府中找到根源。所谓回应型政府，就是以解决公共问题为责任，体现服务导向、合作共治、及时反映、依法治理特征，具有稳定、可靠、可持续发展的回应性，以及有效回应社会所需回应力的政府及其治理模式[7]46。其中“回应”指的是政府对公众需求及时作出反应，具体在信访案件中主要针对信访上传下达、意见表达等功能。回应型政府在涉法涉诉信访案件治理中主要针对的是经律师识别分流之后需要公共决策的案件，对于该类型案件政府需借助信访听证会平台与信访人就案情进行面对面讨论。政府的及时回应在一定程度上肯定了律师参与的效用，鼓励了律师参与的积极性，为律师参与化解涉法涉诉信访制度持续发展奠定基础。回应型政府可以通过以下手段治理涉法涉诉信访难题:

第一，鼓励律师积极参与。涉法涉诉信访中政府与信访人充分对话的前提是律师对案件的识别与分流。为了保证民意传达与政府回应的良性发展，保障律师积极参与是涉法涉诉信访改革需要重点考虑的情况。

第二，政府及时回应。政府及相关部门从民主沟通对话平台接到信访案件后应积极主动回应，与信访人就信访问题进行平等、公开的交流，争取双方共同协商解决信访难题。政府及时回应既能让信访人了解案件的进展，还能防止信访人采取更为极端的上访方式，有利于保障社会安定和谐，达到双方共赢的目标。

第三，完善信访听证会制度。信访平台将案件转交给各部门后，各部门便借信访平台召开听证会与信访人就案情进行沟通交流。信访听证会作为信访人与政府面对面沟通对话的平台，事关信访案件处理的结果，所以需要保障群众的积极参与。因此，听证前的公告尤为重要，听证后也需对听证过程以多种形式公开，保障群众的知情权。

第四，构建网上信访平台。随着网络影响力的与日俱增，信访部门也可以将其建设为政府与信访人沟通对话的公共平台。构建网上信访平台，使信访人的诉求表达多元，增强政府的回应能力，充分保障对话的平等性与回应的及时性。