全面开放新格局下发展中国自由贸易港的几点思考

李雷 刘天鸿

摘要：“推动形成全面开放新格局”是当前中国经济工作的重点任务，“探索建设自由贸易港”是全面开放新格局要求下的开放创新举措和制度安排。在党中央国务院部署下，上海、海南等地的自由贸易港申报建设正在加速推进。当前，国家主管部门应明确目标导向、健全法律制度、完善监管机制、强化安全保障，以期为中国自由贸易港提供安全、健康、稳定的发展环境，为全面开放新格局目标的早日达成奠定坚实基础。

关键词：全面开放新格局自由贸易港监管机制环境

当前，国际贸易形势日趋严峻复杂，中国传统开放经济发展模式遭遇重大挑战。着力构建全方位立体式的开放经济体系，发展更高层次和更高水平的对外经济贸易，是实现经济高质量发展的现实需要。习近平总书记在党的“十九大”报告中指出，要“坚持引进来与走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动，东西双向互济的开放格局”，重点是“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。可以发现，“探索建设自由贸易港”“推动形成全面开放新格局”是当前和今后一段时期中国经济工作的重点任务，研究在全面开放新格局要求下如何发展好中国自由贸易港具有深刻现实意义。

一、全面开放新格局的深层含义

全面开放新格局不同于以往的开放格局，不仅表现为横向维度上的开放范围扩大、领域拓宽，也表现为纵向维度上的开放方式创新、层次加深，它是一个全新的格局体系[1]。

（一）开放将更加均衡

改革开放40年来，全国开放型经济发展取得明显成绩，但区域结构失衡情况还很严重，中西部一些地区仍是开放洼地，且沿海地区的开放水平也参差不齐，这不利于“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的解决。为此，必须推动开放朝着更加均衡的方向发展，促使“陆海内外联动、东西双向互济” 的开放格局快速形成。

（二）开放将更加协调

改革开放40 年来，我国在“引进来”方面积累了很多经验，国外先进技术、经营理念、管理经验等蜂拥而入中国，促使中国融入全球产业链、价值链和创新链。但在“走出去”方面，中国则相形见绌，国内强大的产能、适用的技术和较为充裕的外汇目前还没有充分释放的外部渠道。为此中国必须“坚持引进来和走出去并重”，要支持企业积极稳妥走出去，以直接利用海外资源、拓展外部发展空间，从而实现资源的整体优化配置，并进一步促进国际经贸合作，实现互利共赢。

（三）开放将更加广泛

西方发达国家是中国主要的经贸合作伙伴。2018年一季度，美国、欧盟、日本占到中国外贸总额的353%。但当前国际经济格局正在发生深刻变化，美国挑起的中美贸易摩擦日趋激烈。为规避对欧美市场的过度依赖，并改善中国在全球价值链中的分工地位，必须扩大与广大发展中国家的经贸交流合作，以使出口市场多元化、进口来源多元化、投资合作伙伴多元化，从而促使风险分散化，为中国经济发展减压。

（四）开放将更加深刻

长期以来，制造业在中国发展较快、竞争力日益增强，对外向型经济的发展贡献巨大。但在服务业领域，中国的对外开放则相对滞后，产业整体竞争力不强。这种“单兵突进”的发展模式，容易造成中国开放出现“长短脚”局面，给经济发展造成“跛脚”隐忧。要大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，促进制造业转型升级，實现经济发展的两脚共进。

（五）开放将更加活跃

习近平总书记指出，发展是第一要务，创新是第一动力。在全球经济进入深度调整期的关键阶段，创新更成为各国关注的焦点，世界主要国家均希望通过创新在新一轮经济全球化中占据制高点、抢夺话语权。中国必须更加注重“创新驱动”的指导作用，要通过技术创新、制度创新等培育外贸新产品、新业态、新模式，扩大比较优势，提升整体竞争力。

（六）开放将更加具有中国特色

当前，中国正走近世界舞台中央，展现一个负责任、有担当的大国形象。积极参与全球经济治理，为全球发展贡献中国理念、中国智慧和中国方案，是中国展现大国形象的应有之义。必须推动中国的开放从政策性开放向制度性开放升级，全面发展同各国的平等互利合作，为世界经济开放体系的完善升级贡献更多中国力量[2]。

二、发展自由贸易港对推动形成全面开放新格局作用重大

事实上，早在“十九大”召开之前，党中央、国务院已就自由贸易港建设相关事宜进行了部署。2013年，党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区”。2017年3月，国务院印发了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（国发〔2017〕23号），提出“在洋山保税港区和上海浦东机场保税港区等海关特殊监管区域内，设立自由贸易港，对标国际最高水平，实施更高标准的‘一线放开、‘二线安全高效管住贸易监管制度”。作为一项全新的开放创新举措和制度安排，发展自由贸易港对推动形成全面开放新格局作用重大。

（一）自由贸易港有助于补齐中国开放短板

目前，中国的对外开放水平还不能完全适应世界经济调速换挡后的新轨道，短板较多。一是对外开放度深度不够，尽管中国《外商投资产业指导目录（2017年修订）》已经将外商投资限制类和禁止类措施分别减至35 条和28条，但一些要求中方控股的企业仍有进一步开放的空间[3]。二是外资利用规模偏小，2017年统计数据显示，美国利用外资规模为3850亿美元，而中国同期利用外资规模仅为1390亿美元，大约只有美国的1/3。三是产业结构优化不到位，中国“一产效率偏低、二产比例失衡、三产相对落后”的局面没有完全扭转，与党中央关于“经济发展要从注重‘量的扩大转变为谋求‘质的提升”的要求相比还有差距。四是制度性话语权不够，发达国家正试图通过制定跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、跨大西洋贸易和投资伙伴协议（TTIP）和国际服务贸易协定（TISA）等多边贸易投资规则重构国际经贸秩序，中国有被边缘化的危险[4]，等等。探索建设自由贸易港，通过制度创新，有利于促进国际资源要素有序向中国流动，可以扩大中国外资利用规模，提升外资利用质量；可以通过先行先试，积累经验，为中国深度参与国际经贸新规则制定，提升国际竞争力等提供强有力支撑。整体看，自由贸易港是优化经济结构、对接国际贸易新规则、顺应全球经济治理新格局、补齐中国开放短板的重要抓手。

（二）自由贸易港有助于巩固深度开放支点

中国经济发展进入“新常态”之后，原有的低成本竞争优势在不断丧失。从要素价格变化角度看，中国已经进入生产要素价格集中上升期，劳动力成本、土地成本等持续攀升是不争事实；而从贸易机制红利看，随着WTO多哈回合谈判的失败和TPP、RCEP等多边自由贸易协定的兴起，WTO在世界贸易领域的统治地位受到严重冲击，其带来的开放红利已所剩不多[5]。因此，培育开放发展新优势是现阶段中国经济发展面临的紧要任务。建设自由贸易港，通过允许区内的企业自由投资和生产加工，实现商品自由中转、长期停留与销售，做到从原材料采购、生产、加工到销售的全产业链配置自由支配，可以压缩要素成本的支出；通过推行公平透明的竞争规则，可以倒逼国内企业按照国际最高贸易与投资要求进行转型升级；通过自由贸易港本身的网络效应，可发挥以点带面的作用带动周边区域及全国经济发展。可以这么说，建设自由贸易港对于扩大中国开放的广度、深度和力度，实现中国从贸易大国向贸易强国、产业强国的转变等有非常重要的支点作用。

（三）自由贸易港有助于夯实开放大平台

由于缺少国际贸易规则的制定权和话语权，广大的发展中国家在与发达国家的国际贸易交往中处于不利地位，利益常受到损害。2013年，习近平主席提出了“一带一路”合作倡议，其核心理念是“共商、共建、共享”，目的是做到“政策沟通、道路联通、贸易畅通、资金融通和民心相通。它不搞排他性安排，反对保护主义，是一个实现共赢发展的国际合作平台，也是中国开放创新的大平台。自由贸易港可以通过吸纳国际先进经验，做到政策沟通；通过加强物流合作，实现道路联通；通过全面加强海关（检验检疫）、运输物流、电子商务等领域合作，实现贸易畅通；通过与相关国家商谈投资保护协定，实现资金融通；通过便利人员来往，加强人员交流，做到民心相通，等等。总体看，中国发展自由贸易港可以为“一带一路”合作倡议这一开放大平台提供重要基础支撑，它有助于推动世界经济朝更加开放、包容、普惠、平衡、共赢发展，也是为世界贡献中国方案、中国智慧和中国力量，展现好中国负责任的大国形象的重要途径。

三、自由貿易港在中国的申报建设发展现状

1983年，时任福建省委第一书记项南提出要在厦门探索建设以“货物自由进出、人员自由往来、货币自由兑换”的自由港，这是中国最早的自由贸易港建设设想[6]。但由于受当时各方面条件的限制，探索自由港建设的“厦门方案”并没有得到真正落实。此后国内的其他有港口的城市如大连、宁波等也提出建设自由贸易港[7]，但由于种种原因也未得到有效实施推进。党的十九大提出“探索建设自由贸易港”后，上海、海南等地的申报建设发展进程加快。

（一）上海自由贸易港进展

上海港口条件优越，2017年集装箱吞吐量超过4000万标准箱，为全球最大的集装箱港口。经过4年多的自由贸易试验区建设，上海港在体制机制创新等方面取得明显成效，在港区一体化、组织架构、监管制度、市场准入、港区基础设施、特色产业与腹地经济等方面奠定了丰厚基础，基本具备建设自由贸易港的前提条件。

根据《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（国发〔2017〕23号）要求，上海在前期大量企业需求调研和专题研究的基础上，形成了自由贸易港建设的初步方案。

根据方案，上海自由贸易港将借鉴新加坡、迪拜等国际成熟自由贸易港“负面清单+非违规不干预”的通行做法，实行“一线放开、二线管住、区内自由”的监管模式，重点依托信息化监管手段，最大程度简化入区货物的贸易管制方式，同时还将按照国际通行做法建立和完善风险防控体系。目前，上海已经向国务院提交了上海自由贸易港的建设方案。

（二）海南自由贸易港的申报建设情况

海南省位于中国最南端，地处海上丝绸之路的重要节点，在建设“一带一路”的进程中，具有非常重要的地位和作用。

2018年4月13日，习近平主席在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。4月14日，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》发布，其明确提出在海南全岛建设自由贸易试验区，探索实行符合海南发展定位的自由贸易港政策。

从定位看，海南自由贸易港将打造成为中国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户；从进程看，海南的自由贸易港将分四阶段推进，到2050 年形成高度市场化、国际化、法治化、现代化的制度体系；从主导产业看，海南自由贸易港将不以转口贸易和加工制造为重点，而以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导；从风险防范看，海南将从金融、海关监管、检验检疫三方面提出相关举措。2018年6月3日，海南省决定设立海口江东新区，将其作为建设海南自由贸易港的重点先行区域。

四、促进中国自由贸易港建设发展的几点建议

自由贸易港在中国属于全新探索，应多借鉴境外成熟自由贸易港的发展经验，重点抓好如下几方面工作，促进中国自由贸易港的建设发展。

（一）明确目标定位

香港、新加坡之所以成为世界著名的自由贸易港，首先依赖于它们能够根据自身的区位、基础设施、经济水平、科技水平等条件进行准确定位并明确自身的经济发展目标。我国发展自由贸易港，要汲取前期自由贸易试验区探索实践的经验与教训，按照国际先进标准抓好对申报主体的综合评价工作，做到成熟一个批准一个，要严防一窝蜂式的突击建设和遍地开花，不能搞大水漫灌，以防止产生同质化竞争恶果及无序改革带来的制度风险。在目标导向上，也不应求大求全，要根据自身条件科学确定发展目标。如上海自贸港等可集中发展金融行业、离岸贸易等；而海南自贸港可大力发展现代旅游业和高端服务业等。当然，自由贸易港的目标定位也可随着经济形势变化和自身发展基础的完善而进行调整。

（二）健全法律制度

习近平总书记在十八届中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据。自由贸易港的建设发展本身就是一个改革创新的集成过程，显然离不开相关法律法规的支持。然而自由贸易港具有“境内关外”的典型特征，其在管理理念、对象、方式、体制、发展定位等方面与一般海关监管区有明显不同，所以不能将国内相关规章制度简单套用在自由贸易港上。前期国内在自由贸易试验区探索方面已经出台了一些法规制度，但还没有专门适用于自由贸易港的法律法规。如果不及时制定出台专门法律法规，对自由贸易港政府职能工作等进行规范和引导，则会造成重大改革于法无据，形成巨大制度风险。国际上，成熟自由贸易港普遍享有“豁免适用”相关法律的特权和相对独立的监管体系，基本做法是“先立法、后设区”[8]。为抓好自由贸易港的建设发展，中国应加快自由贸易港的立法工作，以期为自由贸易港的改革创新和可持续发展提供充分法律依据与强力支撑。

（三）完善监管机制

发展自由贸易港不仅需要完备的法律支撑体系，也需要统一完整的监管制度体系。借鉴国际成熟经验，中国自由贸易港首先应构建“一线放开、区内自由、二线管住”的分类监管制度。对货物、物品进出自由贸易港的“一线”，除禁止或限制进境的情况外，一般免于海关监管，货物不缴纳关税和其他进出口税；企业可在自由贸易港区内自由开展仓储、物流、销售、展览、维修、组装、加工、制造、包装等生产经营活动，区内业务准入无需审核批准；对货物、物品进出“二线”，实行正常进出口申报管理，开展常规海关监管工作。其次要完善“负面清单+红线管理”的监管制度，对有违公共道德或秩序，影响公共安全、公共卫生或健康，或者存在动植物检疫需要和保护专利、商标和版权需要的商品，按国际公约制定国际贸易管制类项目（包括禁止类、限制类）的负面清单，划出“可为”与“不可为”之间的红线。再者，还要健全信用管理机制，应综合海关、金融、保险及其他领域的信用体系，对区内的企业实行统一身份认证、统一诚信建档、统一信用评级，动态记录企业诚信更新信息，以保证企业在运营活动中通行身份的唯一性，营造出“守信者多方扶持、失信者处处受阻”的社会氛围。

（四）强化安全保障

自由贸易港享有高度自由的发展权利，但这种自由不是“绝对自由”或者“无政府状态”下的自由，其一样需要政府管制以维持安全、健康、稳定的发展环境。因为自由贸易港在运行过程中潜藏着各种安全风险。一是疫病疫情传入风险。因为将有更多的人员和活体动植物搭乘交通工具来到自由贸易港，导致疫情疫病侵入中国的可能性大幅攀升；二是生态安全风险，越来越多的人员携带物及动植物产品输入，其中的生物入侵风险不小；三是核生化有害因子风险，因为难以避免有过往船舶偷偷运送核生化武器等大范围杀伤性物品；四是国际洗钱犯罪等风险，因为取消了外汇管制，融资汇兑自由。所以，政府部门应根据TBT和SPS等国际协定要求，加强自由贸易港的安全监管，要强化风险信息采集和评估防控，做好各类安全风险的防范和处置。

参考文献：

[1]戴翔，张二震，王原雪全面开放新格局：内涵、路径及方略[J]贵州社会科学，2018（3）

[2]汪洋推动形成全面开放新格局[N]人民日报，2017—11—10（004）

[3]田昕清建设自由贸易港浅谈[J]区域经济评论，2018（2）

[4]崔衛杰正确认识自由贸易港的发展方向[J]海外投资与出口信贷，2017（6）

[5]陈果自由贸易港，新一轮开放的新高地[EB/OL] https：//mpweixinqqcom/s？src=11&timestamp;=15282 54245&ver;=921&signature;=l70QDuOSyvvK44vpq0ljg51Oqyi WZarUQYshE1QRfr6HNgkejwfzFjnLjykZ1gxCvoRUWrDx2piN4 BMqyx3CfVNZen6xZ8ox-npqkLGbYktLXalq4EmP1xkEV5y WalXp&new;=1

[6]上海对外经贸大学自由贸易港战略研究院关于建设自由贸易港的经验借鉴与实施建议[J]国际商务研究，2018（1）

[7]赵爱玲建设自由贸易港助力全面开放新格局[J]中国对外贸易，2017（11）

[8]竺彩华中国建设自由贸易港须立法先行[N]国际商报，2018—2—27（002）

〔本文系江苏检验检疫局政策研究项目“新形势下海关检验检疫职能支持江苏自由贸易港建设发展的路径研究”（项目编号：ZY201805）阶段性成果。〕

（李雷、刘天鸿，连云港海关。）