跨境非接触性诈骗犯罪的国际警务合作对策研究——以中国老挝警方联合侦办的9.15跨境电信诈骗案为例

杜广雷 杨昌军

一、跨境非接触性诈骗犯罪概述

跨境非接触性诈骗犯罪是指犯罪嫌疑人运用现代的信息技术，利用受害人的“心理趋向”，在和受害人空间隔离的情况下，跨境骗取受害人财物的一种新型犯罪行为。①董邦俊、王法：《互联网+背景下电信诈骗侦防对策研究》，载《理论月刊》2016年第8期，第109-113页。近年来，随着全球化和信息化的深入发展，跨境非接触性诈骗犯罪正成为危害我国国民财产安全的重要犯罪形式，其中电信诈骗犯罪已成为当前我国非接触性诈骗犯罪的主要类型。②从固话座机到网络电话，从柜面汇款到网络支付，从固定基站到移动基站，从固定号码到变号软件，这些科技进步的产物却也成为了电信诈骗分子实施犯罪的帮凶；电话与互联网已经打破了传统地域的疆界，电信诈骗犯罪跨境趋势明显。跨境电信诈骗犯罪团伙组织严密，利用物理隔离的非接触性，以电磁、网络为媒介在境外指挥操纵，在境内选择侵害对象，骗取钱财后通过UNION、VISA系统分层次转入境外账户，形成完整的犯罪网络，每年给我国受害者造成巨大的经济损失。③于志刚：《“信息化跨国犯罪”时代与〈网络犯罪公约〉的中国取舍——兼论网络犯罪刑事管辖权的理念重塑和规则重建》，载《法学论坛》2013年第2期，第101页。据统计，2015年全国公安机关共立电信诈骗案件59万起，同比上升32.5%，造成经济损失222亿元；④杨玉红：《今年第三季度电信诈骗数量和损失总金额下降,非法贷款诈骗短信大幅增长》,载《新民晚报》2017年 11月13日。2016年全国因电信诈骗案件经济损失高达169.4亿元。⑤罗静：《当前我国电信诈骗犯罪防控的困境与对策》，载《四川警察学院学报》2017年第5期，第110页。2017年前三季度电信诈骗案件和被诈骗金额仍然惊人，案件数和被诈骗金额见图1。

图1 2017年前三季度案件数和被诈骗金额① 杨玉红：《今年第三季度电信诈骗数量和损失总金额下降,非法贷款诈骗短信大幅增长》，载《新民晚报》2017年11月13日。

当前，中国电信诈骗团伙多将犯罪窝点分散设置在境外，专门诈骗境内民众。例如，②杨玉红：《今年第三季度电信诈骗数量和损失总金额下降,非法贷款诈骗短信大幅增长》，载《新民晚报》2017年11月13日。2018年3月28日由北京市高级人民法院终审的张凯闵、林金德等85人特大跨境电信诈骗案，被告人先后在印度尼西亚、肯尼亚等国参加针对中国大陆居民进行电信诈骗的犯罪集团，利用电信网络技术手段对中国大陆居民进行诈骗，总计骗取185名被害人钱款2900余万元人民币。③杨玉红：《今年第三季度电信诈骗数量和损失总金额下降,非法贷款诈骗短信大幅增长》，载《新民晚报》2017年11月13日。由公安部统一指挥侦办的 2011年“9·28”特大跨国电信诈骗案，抓获犯罪嫌疑人828名，总涉案金额高达2.2亿元人民币，其诈骗电话窝点设在印尼、柬、菲、越、泰、老、马、新等东盟 8国，专门针对中国大陆居民实施诈骗。④杨玉红：《今年第三季度电信诈骗数量和损失总金额下降,非法贷款诈骗短信大幅增长》，载《新民晚报》2017年11月13日。因该类犯罪的嫌疑人、受害人、违法行为地在不同国家，所以有必要实施更加周延的国际警务合作，以实现对其进行有效打击与治理。但因当前国际警务合作实践中存在的各种问题，导致警方在打击跨境非接触性诈骗犯罪方面存在着诸多困境。

本文以中国、老挝联合侦办的9.15跨境电信诈骗案的国际警务合作为例，通过实地考察，并对参与案件的中国与老挝双方警员、国际友人、犯罪嫌疑人进行访谈、问卷、电话问询，深入调研了跨境非接触性诈骗犯罪的现状和警务合作情况,以收集的第一手数据和材料为基础，力求探寻当前在打击跨境非接触性诈骗犯罪方面存在的问题和打击对策，为有效打击跨境非接触性诈骗犯罪提供参考。

二、中国老挝联合侦办9.15电信诈骗案件的实证分析

（一）案情简述

2017年9月9月15日12时许，河南省K市受害人侯某报警称：“银行工作人员”（电话+53XXXXXXXXX）电话告知其银联卡透支大量现金而涉嫌犯罪，被要求到附近银行公证财产，又被要求联系指定的公安、检察机关工作人员进行权益保护，侯某照做后即被骗走2.6万元人民币。中国河南警方将其确定为9.15跨境电信诈骗案，并成立专案组。专案组通过CS、SIS技术在获取大量犯罪证据、数据后，协调多家公司通过TTS（信令溯源），CDR（电磁痕迹），IP、MAC同环境参与因子等高新信息技术的支持，最终确定了张某某等17人在老挝设置话务、电磁网络终端，发起信令 IP（103.X.XX.X），经新加坡、美国两次跳转实施非接触性诈骗犯罪，并通过网银流转至二、三级银行账户再转入第三方支付公司，最终在中国台湾取走被骗钱财的犯罪事实。这起中国9.15电信诈骗案件呈现出非接触性跨境案件的典型特征，即犯罪嫌疑人利用电信手段和网上银行，操作受害人及其钱财跨多国边境远程运作，完成甲地作案、乙地转账、丙地取款的犯罪行为。

（二）警务合作的开展情况

2017年11月，中国警方分批赴老挝开展工作。经过中老双方联合侦办，最终锁定犯罪嫌疑人藏匿窝点。老挝公安部选准时机精准打击，一举抓获数十名犯罪嫌疑人。2018年初，在老挝公安部、外交部，中国驻老挝大使馆警务联络组等共同支持和努力下，案件的犯罪嫌疑人全部被押解回国。

9.15电信诈骗案件取得了巨大的成功，在国际警务合作史上具有重要的意义。这一案件侦破中，国际警务合作有以下几个特点：一是老方高度重视，公安部直属警力直接进行合作查处；二是行动迅速，从通报老方案情到收网仅用了3个小时；三是战果丰硕，一次性收网涉嫌冒充公检法诈骗人员25人，涉及案件200余起，涉案金额千余万元。

（三）合作成功的基本经验

这一案件的侦破，也为我国打击非接触性跨境犯罪的国际警务合作积累了经验。

1．国际友好关系是国际警务合作的基础

中老两国同为社会主义国家，理想信念相通，友谊源远流长。双方在政治、经济、军事、文化、卫生等领域友好交流与合作不断深化。2017年11月，习近平访问老挝时指出，中方珍视中老传统友谊，愿同老方携手努力，不断丰富和发展高度互信、互助、互惠的全面战略合作伙伴关系。2018年5月30日，老挝国家主席本扬再次访问中国，推动了中老两国的深度合作。近几年，中国提出的“一带一路”倡议与老挝的“变陆锁国为陆联国”战略高度契合。中老铁路、中老高速、琅勃拉邦水电站等一大批有影响力的“一带一路”标志性项目成功落地，为中老两国携手构建新型国际关系、共建人类命运共同体注入了强劲动力。这也为中老双方长期紧密合作，共同应对传统和非传统安全问题，营造了良好的国际氛围。在案件侦破和处理过程中，老方对案件高度重视，在重大应急问题解决、中方警员安全、犯罪嫌疑人的召回等方面都给予了大力帮助。我国警方深切感受到了国际友好氛围所产生的巨大能量。

2．充分了解合作国情况是国际警务合作的必要条件

开展国际警务合作要对合作国的经济、文化、科技等进行了解，尤其是要熟知境外警务合作的基础性工作，避免准备不充分产生负面影响。如老挝电信商主要有telecom和line两家公司，telecom对中国手机终端支持效果较好，而line网络经常出现断网、信号飘离等现象，一定程度上影响了中国手机终端设备检测的运转。又如老挝酒店业发展不均衡，当工作组成员入住犯罪团伙附近的酒店时环境冷清，还担忧是黑店或暴露身份。但经过长时间的了解获悉，这也是老挝酒店业的常态。因此，全面了解合作国的国情警情，是警务合作成功的先决条件。

3．加强与中国驻外使馆沟通协调是国际警务合作的保障

境外执法涉及外交、主权等多方面敏感问题，稍有不慎就会引发争端，工作组对此保持了高度警惕，采取了适宜的处理方式。当犯罪嫌疑人被收网后，老挝公安部第一时间通报了中国驻老挝大使馆警务联络组，前方工作组积极沟通、协调，此案件的应急处理方式得到了大使馆警务联络组的认可并大力支持，保障了中老两国外交和警务合作程序上的正当性与合法化。警务联络组积极发挥作用，对案件后续的持续关注，为犯罪嫌疑人的召回等一系列工作奠定了坚实的基础。

4．与所在国警方的互信互动是国际警务合作的关键

本案中，中老双方警员密切互动、增进互信，使警务合作更加顺畅。一是互动的频次多；在前期，双方警员几天接触一次，后期，长时间在一起研究案件，双方警员亲如兄弟。二是互动的层次多；从老方警界领导人、中层局长到一般警员都与中方开展过警务合作的交流。老挝公安部党委常委、将军Bounmy SENG KHAM YONG接见中方工作组代表时指出，中老两国警务合作正步入快车道，希望两国更加紧密合作、共同打击危害传统安全和非传统安全的各类犯罪；老挝公安部移民局、外事局等领导希望中方打击非接触性电信诈骗犯罪的经验在老方推广，并探索建立打击此类犯罪的国际警务合作新机制；中老双方警员在侦查手段、警务科技、打击犯罪难点等多方面进行了深入学习和交流。三是互动的领域多；从犯罪形势、法治环境、治安状况到风土人情、居民生活等多方面交流，反映出老挝人民幸福指数高、文明程度高、社会环境好等。这些交流互动，破解了双方在打击跨国犯罪的合作中存在的困难和问题，为警务合作的顺利实施扫清了障碍。

5．动员所在国社会力量参与是国际警务合作的重要环节

跨国侦破案件，离不开当地民众的支持、参与和配合。这次案件处理中，按照常规，犯罪分子会提前歇业回国，如果不及时收网，国内所有侦查工作将前功尽弃，并贻误重大战机。工作组获知该团伙将回国时，按照特别紧急问题处理机制报中国公安部同意后，协调老挝警方及时对犯罪团伙进行了集中收网，实现了中国在老挝打击冒充公检法电信诈骗犯罪的重大成功。在本案中，动员老挝中央政治局委员，协调老挝公安部参与破案发挥了十分关键的作用。

（四）警务合作中存在的问题

国际警务合作通常面临着复杂的国际环境，会存在各种意想不到问题。就本案的国际警务合作来看，主要有以下几个方面的问题：

1．合作国不同的风土人情必然影响侦查效率

老挝地广人稀，交通不便。犯罪嫌疑人落脚在老挝首都万象，人口近百万，以家用汽车和摩托车为主要代步工具，公共交通工具稀缺。本地人肤色较深，普通人脚穿人字拖鞋，中国人与其本地人差异明显。且老挝家庭有养犬的习俗，数量较多，遇陌生人犬吠严重。这些都给我们化妆侦查和隐蔽侦查制造了难题。中方在确定窝点时只能使用科技设备乘坐交通工具和夜间远距离观察、监测，侦查效果大打折扣。

2．双方法制的差异必然导致诉讼障碍

中国刑事管辖权以属地原则为主，但犯罪窝点地处老挝，根据国际法原则和老挝国家法律，中国警方在老挝不能实施逮捕、搜查等行为。中老双方在警务合作中没有成熟的规制条款以及实践案例。老挝警方在不掌握犯罪事实的情况下，一般不会直接介入确定窝点工作，曾经一度影响了合作进展。再者，鉴于法律障碍，收网时，只是老挝警方单方面进行的集中抓捕，抓捕过程、现场面貌、证据情况中方均不了解，仅有老方移交的查处过程的简要资料。但案件后来在国内起诉的时候因提取的证据程序和内容不符合中方的司法标准而影响了诉讼进程。

3．金融体系的迥异必然阻碍法律措施实施

本案中，诈骗团伙在实施犯罪过程中，部分犯罪嫌疑人使用的是老挝国家金融系统的银行卡，因受老挝金融清结算系统影响，中国警方无法在中国境内进行有效扣押冻结。即使请求老挝警方司法协助冻结，烦琐而漫长的流程也耽误了执行的时机，导致了漏网的犯罪嫌疑人极易利用时间的空挡将非法所得转移。

4．合作衔接脱节必然导致执法漏洞

本案的诈骗犯罪嫌疑人多为同类犯罪的前科人员，反侦察意识强，团伙的首要分子均是中国台湾人，躲在幕后组织指挥。老方统一收网时，台湾幕后的组织者得以漏网。由于外国警方技术支持、语言障碍和对全案情的了解不够等因素制约，加之中国警方没有参与抓捕时的询问，未能及时获取有价值的涉及幕后组织者的犯罪信息，导致了组织者仍逍遥法外，不能有效扩大打击战果。

首批赴老挝侦破组成员办理出境时较为顺利，为侦查收网作好了前期准备工作。但因第二批押解的警察出境时衔接不顺拖延了时机，数十名中国犯罪嫌疑人被羁押在老挝监狱近两个月。犯罪嫌疑人不适应老挝语言、饮食，由此引发了极大的身体和心理问题。（见表1）

表1 犯罪嫌疑人境外羁押情况调查

三、侦办跨境非接触性诈骗犯罪国际警务合作的对策思考

（一）开展侦办跨境非接触性诈骗犯罪国际警务合作的必要性

中国正处于社会转型期，国际警务合作面临越来越复杂的挑战，尤其是合作频次的增加，合作面临的新问题、新需求也越来越多，进一步完善侦办跨境非接触性诈骗犯罪国际警务合作机制极为必要。

1．跨境非接触性诈骗犯罪要素时空分离的客观性

跨境非接触性诈骗犯罪跨越多个时空，犯罪嫌疑人、受害人、非法所得均在不同的国家或地区。导致单靠任何一个国家司法机关都不可能有效地管辖和治理这种利益诱人的跨境犯罪，因为该类犯罪的战线长、环节多、数量大，一切都通过信息化的手段非接触性地网上运行，各个不同的法域空间都是铁路警察各管一段，必然会在管辖上的交叉地带出现空隙和漏洞,给某些犯罪分子可乘之机。特别是国内部分民众缺乏警惕性和防范意识，使犯罪分子屡屡得逞。①向党：《涉外警务》，中国人民公安大学出版社2004年版，第260页。如果没有国际警务合作很难对此类犯罪有效打击，并将危害更多的国家和人民利益。

2．日趋频繁的跨境犯罪需要更成熟的合作机制

加强国际合作是世界各国人民的共同使命。随着全球化进程的拓展和深入，一些跨国的、全球性问题也相继出现，国际警务合作已成为有效打击跨国犯罪的共识，合作趋势越来越紧密。截至目前，在联合国193个成员中，中国已与146个国家和地区的内政警察部门和国际行为体建立了双边关系，并取得了国际警务合作由传统的友好交流朝着务实有效的执法合作方向发展。[①杨玉红：《今年第三季度电信诈骗数量和损失总金额下降,非法贷款诈骗短信大幅增长》，载《新民晚报》2017年11月13日。]国际警务合作的加强，可以有力地促进打击跨国犯罪，减少跨国犯罪的发生率。这就有耐于完善的国际警务合作机制。

3．目前的国际警务合作尚有完善和提升的空间

本案的国际警务合作实践说明，实现打击跨国犯罪的国际警务充分合作不是一蹴而就的，而是一个不断探索的过程。合作中，有许多行之有效的方法，都需要在探索中完善。如目前国家司法权在域外的延伸还不到位，侦办境外的案件还是以所在国“代为”行使侦查权为主，直接入境开展侦查的较少；又如追缴犯罪收益和其他善后工作单一化等问题，都存在较大的完善和提升空间。②孔晓溪：《加强和完善我国国际警务合作机制的探讨》，载《时代报告》2012年第6期，第137页。

（二）完善打击跨境非接触性诈骗犯罪的国际警务合作机制对策建议

9.15电信诈骗案件的成功侦办，为国际警务合作实践积累了经验。从中启示我们，应从刑事管辖权的延伸、双边互惠合作等宏观、微观方面探索完善打击跨境非接触性诈骗犯罪的对策。

1．增强国际警务合作互信

开展国际警务合作要以刑事管辖权原则和国际法准则为基础，增强彼此理解和信任，使各方主体在合作过程中都能受益，这是犯罪国际警务合作的基础。③何雪梅：《我国电信诈骗犯罪的防治探究——结合〈关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见〉》，载《法制博览》2017年第19期，第153-154页。因此，要建立中外警务人员培训制度，使双方互相了解侦查手段、法律适用、证据标准，延伸刑事管辖权的内涵和外延，解决由外方代为侦查导致脱节的弊端；创新交流合作模式，多层级、不定期邀请互访，逐渐扩大交流内容，达到累积互信、增进共识、提高共同打击跨境非接触性诈骗犯罪的效果。当前，在冒充公检法人员诈骗、冒充熟人诈骗、机票改签诈骗、钓鱼式投资诈骗这四种非接触性诈骗犯罪类型中，东南亚各国对前三种犯罪认识相同，但是对于钓鱼式投资诈骗中的赌博行为，东南亚国家则各执一词。如新加坡、马来西亚、菲律宾、泰国、柬埔寨、缅甸、老挝等国家的部分地方设有赌场，而由赌博引发的非接触性诈骗犯罪在上述国家较难被查处。因此，要形成对非接触性诈骗犯罪危害的国际共识，消除隔阂，增加信任，从而铸成打击的有效合力。

2．打通国际警务合作的衔接关口

国际警务合作需要境内外全链条的衔接，以保证各个环节的周延性。因而，在不违反国际法原则的前提下，应全面延伸警务合作领域，构筑无缝衔接的警务合作机制。9.15电信诈骗案件工作组分批次形式出境，首批侦查人员出境较顺。但老方及时收网，把在该国的犯罪团伙成员一网打尽之际，中方出境押解的人员却迟迟出不了国门，给老挝警务造成了巨大的羁押困难。鉴于此，完善国际警务合作的出入境通道，把普遍规则与特殊机制相结合，是实现高效快捷的警务合作的必要保证。当前，中国的诉讼制度是以审判为中心的刑事诉讼制度。以审判为中心是国际司法体系的主流趋势，也符合东南亚各国的司法制度。但各国的诉讼程序和证据形式都有很大的不同，在开展国际警务合作时要把以审判为中心的诉讼意识贯穿始终，即在争取外方警务人员尽可能地在不违反本国法律制度的前提下，按照中方的法律要求收集和提供证据，确保警务合作的法律有效性。

3．完善国际警务合作的侦查协作模式

国际警务合作是一个动态的、不断完善的、经验累积的过程，根据不同国家合作成熟程度的差异，呈现了梯次合作状态，即使在相同国家，不同时间的合作也存在很大的差异。如在跨境侦查权的行驶上，主要有两种，一是境外窝点锁定工作由中方完成，打击工作由外方实施后，移交中方。在警务合作初始阶段，双方处于磨合期，许多侦查方法外方因科技障碍无法实现，中方可利用现有的手段和技术，查清犯罪团伙的组织特征、行为特征、经济特征等犯罪要素以及团伙成员出入境的具体信息，综合研判后，交所在国警方实施抓捕。二是境外工作完全交由所在国警方完成后移交中方。当警务合作成熟后，境外侦查和打击工作可完全交所在国警方独立完成。由表2可见，这种方式总体上是中外警方都比较乐于接受的方式。当前，锁定犯罪窝点的主要方式是设备监测和传统的侦查手段。东南亚各国传统手段经验丰富、组织严密、效率高。在技术侦查方面，可以通过培训学习解决。此合作方式，中方只需提供犯罪线索给外方即可满足合作要求。

表2 不同受访群体对外方独立侦查打击后移交中方的意见调查

4．拓展国际警务联络机制的内涵和外延

非接触性诈骗犯罪警务合作在不同国家实践的形式、内容差异很大。早在2008年，中国与东南亚国家就有合作往来，多方就选任并建立警务联络制度进行了有效探索。2012年中国开始在老挝派驻警务联络官，负责中国在老挝的所有警务工作协调，联络制度在服务跨境司法实践中发挥了积极作用。但是，随着跨境合作的越来越频繁，需要进一步丰富警务联络制度内涵、拓展外延。将警务合作的主体对象，从政府部门进一步扩大至企业、社会组织以及公民个体等多元主体。①A T Himmelman.（2000） Collaboration for a Change: Definitions,Decision- making Models, Roles, and Col laboration Process Guide [M]. Minneapolis: Himmelman Consulting,2002.要组织警务人员开展培训学习，在国内警务人员出境前，加强培训，充分学习警务联络、沟通和报告制度；政府部门要完善警务联络官的遴选制度，加强联络官的培训和教育；警务联络人员要学习所在国政治、经济、法律和所在国与中国建交的历史、两国人民友谊和主权问题等内容；要充分利用社会资本力量，广泛发挥海外校友会、同学会积极作用，储备人力和社会资源，促成正式与非正式的警务联络制度安排②全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版。，从而打通多样化的国际警务合作路径。