小汽车增量调控下的车辆流通行业发展制度设计——深圳二手车周转指标制度研究

黄启翔， 聂丹伟

1.深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司；2.广东省交通信息工程技术研究中心；3.上海市公安局交警总队；4.林同棪国际工程咨询（中国）有限公司深圳分公司

0 引 言

为实现小汽车数量有序增长，缓解交通拥堵，改善大气环境质量，深圳市于2014年底出台《深圳市小汽车增量调控管理暂行规定》[1]和《深圳市小汽车增量调控管理实施细则》[2]，城市治理进入全面交通需求管理的新时期。增量调控有效调节城市小汽车年度增长速度，但却对二手车流通行业造成巨大冲击，同时直接增加市民车辆更新难度。深圳增量调控指标设计体系中由于缺乏专门针对二手车流通行业的经营性指标设计，企业无法如限购之前开展正常的流通交易，使得行业整体发展举步维艰。市民无法直接将车辆过户给二手车经销商，导致旧车难以及时卖出，影响个人更新意愿，制约了城市车辆更新升级。

天津、杭州、广州等与深圳采用相同“指标管理”[3]作为小汽车增量调控主要调节手段的城市，针对发展实际，先后出台了服务于本市流通行业的周转指标制度[4-6]，作为全市增量调控指标体系的重要补充。深圳亟需结合自身城市发展实际和流通行业发展需求，研究制定符合深圳交通发展诉求的周转指标制度，完善城市交通需求管理整体框架体系，提升城市治理能力。

1 深圳小汽车增量调控下的流通行业发展概况

1.1 深圳小汽车增量调控整体框架设计

引入指标管理体系，进行全市小汽车保有量精准化调控，是深圳小汽车增量调控设计的关键。深圳小汽车增量调控政策以10万台为年度增量指标额度，明确个人最多只能拥有一个指标，对应获得一台小汽车，企业可按照纳税额，梯度获得小汽车的指标配置原则。实现对于全市机动车保有量增长额度的有效调控，抑制了城市小汽车保有量的无序增长，并间接影响了全市小汽车使用强度，为城市公交发展赢得了宝贵契机，见图1。

1.2 二手车流通行业发展概况

二手车流通行业是涉及多元利益主体的复杂行业。深圳二手车流通行业由交易市场、企业、“互联网+”交易平台、协会等诸多责任主体组成，彼此分工协作，共同维持整个行业的正常运转。交易市场是指在深圳登记注册，具有经省商务主管部门备案、为买卖双方提供二手车集中交易和相关服务场所的企业，目前深圳具有17家不同规模的二手车交易市场[7]。在深圳全市范围内，具有营业执照且经营范围具有二手车经销权限的二手车经销商约800家，汽车经销商（4S店）300余家，是二手车流通的直接参与主体。“互联网+”交易平台成为二手车行业的新兴进入者，主要代表有瓜子二手车、优信拍等，兼顾交易平台和交易主体两大职能。协会则指经深圳市民政部门登记管理、依法成立、实行行业服务和自律的非营利性社会团体，主要有深圳市二手车流通协会、深圳市汽车经销商商会两家，协助主要组织行业自律性发展与自发性行为的规范。

图1 深圳小汽车增量调控框架体系

流通行业与多个政府职能部门发生直接或间接的监督管理关系。市经贸信息部门是全市的流通行业主管部门，负责行业发展年度信息搜集、行业整体发展指导等工作；市公安交警部门直接负责车辆的过户、迁出、注销等管理工作，是流通环节的重要参与职能部门；市交通运输管理部门因增量调控工作，需要在更新指标方面，与市公安交警部门开展密切合作。

2 对于周转指标制度的实际诉求

2.1 更新环节缺失，交通需求管理难以形成闭环

车辆更新作为小汽车全生命周期的重要一环，在交通需求管理背景下，配套政策尚未得到有效研究。2014年开始，随着一系列城市交通需求管理政策出台，针对小汽车拥有、使用、停放等环节，深圳相继制定了对应的需求管理与调节政策，唯独对于车辆更新环节，缺乏针对性的政策研究与制定，使得车辆难以更新升级、整体排放标准难以有效提升，交通需求管理整体效果难以达成。有必要针对流通环节开展针对性的周转指标制度研究与设计，形成整体交通需求管理政策闭环，见图2。

图2 深圳面向小汽车全生命周期的交通需求管理政策体系

2.2 增量调控制度瓶颈下的市场失灵

深圳小汽车增量调控采取“一人一车一指标”的指标管理模式，对于二手车流通行业与市民车辆更新产生影响，有待科学评估并完善政策设计。深圳增量调控政策实施后，二手车流通行业规模发生断崖式下滑，整体业态发生明显转变。二手车流通行业发展受阻的原因主要有两个方面，一是本身年度增长额度约束，使得二手车购买需求得到抑制。二是流通企业缺乏正常经营需要的收车指标，无法正常过户，为实现市民车辆快速更新，往往需要流通企业采用“迁出再迁入”的两次过户操作模式置换车辆指标，增加行业经营发展压力。以2016年数据为例，表面二手车转移次数为26.4万台，实际上发生转移的车辆只有19万台。2014年深圳市二手车流通行业年度交易额超过307亿元，至2015年，行业交易额度仅为124亿元，行业整体发展颓势明显。亟需补充完善既有增强调控衡策，使市场调节恢复既有活力，见图3。

图3 深圳二手车流通行业发展态势（2006年～2016年）

2.3 信息交易成本约束城市治理效能

缺乏政策抓手和智慧手段，政府跨部门信息、数据共享的缺失，使得二手车流通行业治理效能难以得到提升。二手车流通行业监管涉及多政府部门，目前的信息化建设水平尚未实现跨部门之间的信息共享，交易成本高企，直接约束了对于二手车流通行业管理能力的提升。应针对性开展智慧化信息系统建设，为流通环节的跨部门信息协作提供平台支撑，见图4。

图4 流通环节涉及的多部门职能与信息

3 二手车周转指标内涵及面临挑战

3.1 “双权分离”的周转指标设计，使流通二手车回归商品本质

在增量调控政策背景下，既有的指标配置模式难以满足流通行业需要。流通行业难以适用既有的按照纳税额度为企业配置指标的管理模式。《深圳市小汽车增量调控管理实施细则》按照纳税额度为企业配置指标额度，规定“以3万元为基数，税款总额每增加100万元的，可以增加1个申请编码。申请编码数量累计达到8个后，税款总额每增加200万元的，可以增加1个申请编码……”。流通行业年度车辆交易数量超过10万台，按照上述规定，二手车流通企业难以获得足够的指标，用于企业周转经营。且上述指标为增量指标，增加了全市机动车保有量，流通行业只是实现了机动车保有量在不同主体之间的优化配置，并没有增加全市机动车保有量，因此也不适用于采用增量指标维持自身运营。

结合流通行业特征，提出车辆“使用权”与“拥有权”双权分离的制度设计，使流通二手车回归商品本质。流通企业与其他企业不同之处在于，流通行业仅需要车辆“拥有权”用于正常的经营与交易，而不需要获得车辆“使用权”，不会对于全市增量调控政策造成冲击。为此，提出使二手车“使用权”与“拥有权”双权分离的周转指标制度设计，使流通二手车回归商品本质，在维持流通行业发展的同时，避免对于全市增量调控政策的冲击。

3.2 周转指标制度设计面临的挑战

①有限行政资源与无限市场需求之间的矛盾[8]是周转指标制度实践面临的首要挑战。增量调控以全市机动车保有量的行政化额度管理为基本特征，周转指标的配置需要结合市场需求，开展全市性的资源配置。按照职责分工，深圳指标配置由市交通运输部门进行统筹，周转指标的配置将面向全市1 100余家流通企业进行配发，如何利用有限的行政资源，实现全市周转指标的有效、高效配置，是制度设计落地面临的首要难题。

②规范化引导企业行为，防止恶意占用周转指标行为出现，是落地实施面临的又一挑战。在全市限额管理背景下，流通企业倾向于将指标视为行业经营与发展的资源，天然存在一种过度占用周转指标的冲动，如何完善制度设计，使周转指标真正发挥“周转”而非“长期占有”这一设置目的，提高行业整体周转效率与规范化程度，是周转指标落地实施的又一难点。

③防止使用周转指标的二手车任意上路是周转指标制度管理的底线。增量调控的根本目的在于调节城市小汽车使用强度，如果无法约束使用周转指标的二手车上路，将会极大增加道路交通流量，对于整个增量调控政策体系形成巨大冲击。如何管住使用周转指标的二手车，避免由于周转指标的使用导致城市小汽车保有量的增加，成为制度落地的根本性要求。

4 深圳周转指标制度设计原则

面对周转指标落地实施面临的挑战，提出“市场主导、政府引导、行业自律、法治建设、智慧保障”五大基本原则，指导深圳周转指标制度的建设。在整体制度设计中，理清政府与市场的角色与分工，政府以制度设计为主，重点消除市场行为产生的负外部性，同时遵循并利用既有的市场运作机制与条件，发挥企业主观能动性，提升行业自律发展能力，在额度配置与管理过程中，降低不必要的行政干涉，利用既有的行业自律实现行业自我监督与规范。对于深圳二手车周转指标制度开展法制化建设，促进跨部门共识的达成，保障政策权威性。构建周转指标管理操作系统，搭建政府部门之间、政企之间的协作互助、互相监督平台，以信息化手段解决有限行政资源与无限市场需求之间的矛盾。

5 深圳周转指标制度设计框架体系

5.1 周转指标配置路径探索

①以一级指标配置为模式，遵循并利用既有行业自律体系，实现对全市周转指标的公平发放。通过中间协助平台制度设立，构建由调控中心直接面向全市1 100余家流通企业的一级周转指标配置模式。具体周转指标配发过程中，应确保周转指标的发放与具体车辆信息一一对应。为解决有限行政资源与无限市场需求之间的矛盾，充分尊重目前已有的流通行业生产经营特征，形成协助政府部门配置周转指标的中间层，赋予中间层协助管理职能，降低事务性工作行政管理压力。同时，政府部门掌握行政资源的最终裁量权，不赋予中间层自主决定权，避免多级配置可能导致的管理风险，见图5。

图5 周转指标一级配置示意图

②选择交易市场、经销商商会二大主体为中间协作平台，协助完成周转指标的配置。在中间平台选择方面，充分考虑深圳流通行业主体职能分工与差异性。统筹兼顾，选择全市17家交易市场和经销商商会作为中间协作平台。目前车辆流通行业的主要经营模式是挂靠交易市场完成交易、开具二手车交易发票，选择交易市场作为协助管理平台，对于提升交易市场竞争力、规范整体行业行为有积极促进作用。经销商商会是统筹新车经销商开展二手车流通交易的中间协作平台，商会对于全市的新车经销商具有行业监管能力，可作为新车经销商配置周转指标的协助平台。在中间层与企业的衔接对应方面，以多向自愿选择为原则，实现流通企业与协助平台的自由组合，见表1。

5.2 周转指标配置额度管理

以限额管理作为周转指标管理模式，以额度配置作为配置标准，与全市增量调控政策相匹配，预防长期占用指标可能引发的社会问题。通过采用总量相对宽松的限额管理，在不影响流通行业发展的前提下，防止周转指标长期占用可能带来的矛盾。同时，针对各流通企业，给与周转指标经营额度，而非直接给指标。通过额度配置模式，激发企业活力，提高周转指标流通效率，见图6。

图6 周转指标限额管理示意

表1 周转指标配置协作平台比选对照表

按照上一年度交易量的10%为基准，配置各流通企业周转指标额度。以深圳流通行业历史发展数据为基础，科学评估深圳小汽车增量调控政策下，流通行业平均周转周期的变化规律，建立车辆交易与额度配置的随机性存储模型，确定上一年度企业流通交易量的10%作为周转指标额度管理标准，既可满足年度增长规律下的企业实际经营需求，且不会对资源造成浪费，见图7。

图7 深圳月度车辆流通交易量占比示意图

5.3 周转指标使用规范

以梯度核减额度作为激励周转指标高效流转的规范。鉴于采用经济手段调节周转指标使用会将指标赋予资源化特征，不利于整体行业健康发展。因此，采用不收费的梯度核减额度手段，作为周转指标长期占用的惩罚措施，激励周转指标高效流转与利用。形成以半年为梯度的周转指标核减管理机制，见图8。

图8 周转指标额度梯度核减制度设计

5.4 周转指标车辆使用管理

建立周转车辆静态存放、上路申请制度，守住周转指标管理的底线。通过“静态存放、上路申请”的管理制度建立，真正落实周转指标车辆“使用权”与“所有权”的分离，防止周转指标制度对于增量调控政策造成冲击。对于周转指标上路管理，采取多元协同、共同治理的策略，针对周转指标车辆，采用车辆与牌照分离的管理制度，由交易市场、经销商商会等管理平台协助监督。在销售试驾、维修、技术检验、转移登记等特殊情况下，通过系统申请，审核通过之后，周转指标车辆可悬挂车牌上路。待申请事项完成后，由管理平台协助收回相应牌照资料，见图9。

图9 周转指标车辆管理流程

6 周转指标制度设施效果预估

通过周转指标政策研究与系统建设，完善城市交通需求管理政策体系，为流通环节的跨部门信息共享提供抓手，促进流通行业发展与市民车辆更新。结合周转指标制度设计研究，制定《深圳市二手小汽车交易周转指标管理暂行办法》和深圳市二手车周转指标管理系统，近期将落地实施，指导深圳二手车流通行业发展。经过前期测算评估，政策出台实施后，流通行业将获得专门用于规范车辆周转行为的指标，车辆流转周期将缩短至20天左右，与限购前行业发展态势持平，为企业经营节省了大量的时间与资金成本。个人车辆更新则免除了政策约束导致的流通不畅，提升了市民车辆更新意愿。基于车牌大数据预测，通过周转指标制度设立，流通环节二手车上路行驶量将大幅减少，全市道路交通流量将减少4～6%，极大的维护增量调控实施效果。结合历史规律推演，预计政策实施后的交易量可达到35.6～41.9万台，行业复苏势头明显，见图10。

图10 周转指标制度建立后的流通行业规模预判

深圳流通行业周转指标制度设计的同样难以克服行政管理成本高、调控管理效果边际递减的发展规律。作为城市整体增量调控政策的补充部分，小汽车周转指标制度实现了对于车辆流通业务的精细化管理，但仍需要一定的行政成本去实现行业管理与约束。另一方面，周转指标制度出台，一定程度降低了城市道路交通流量，为城市公交发展争取时间窗口，然而随着全市小汽车保有量的不断增加，包含周转指标制度在内的增量调控政策体系对于城市交通的管理与调节效果难以摆脱边际效果递减的客观发展规律，有必要结合停车管理等其他政策，实现对于城市交通的精细化治理。

7 结 语

深圳市小汽车增量调控背景下，为完善城市交通需求管理政策体系，促进流通行业发展、方便市民车辆更新，研究制定了深圳周转指标制度，作为整体指标管理体系的重要补充部分。通过周转指标“双权分离”的制度设计，明确深圳周转指标配置路径、额度管理模式、车辆管理等实施细节，为规范流通行业发展提供良好支撑。后续政策制定优化升级的地方在于，由于使用周转指标的车辆牌照长期处于闲置状态，造成资源浪费，应探索借鉴香港车辆周转牌照设计在深圳法律、法规环境下，落地实施可行性，即一张牌照对应多台车辆使用的可行性，进一步提升资源配置效率，提升城市交通整体治理水平。同时，有必要综合分析目前国内通用的“限购、限行”等以行政手段为主的需求管理政策的边际效果递减问题，研究适时启动经济杠杆类需求管理政策可能性。