“米特—霍恩”模型视角下校园足球发展政策执行问题研究

李锦琼，王德慧*，李丽慧

《中国足球改革总体方案》的审议通过，使足球改革已经上升成为国家战略。方案中有17处提到了校园足球，直接表明了校园足球与中国足球事业的关系愈加密切［1］，也更加明确了校园足球在社会中的地位。由教育部主导的新版“校园足球”得到了社会的广泛重视，校园足球活动得以深入开展，并取得了一定的成效，但在其发展过程中也存在着一定的问题，诸如政策方案制定的现实性、目标的精准度、资源投入的力度、部门合作的默契度、社会宣传的发动度等。此类问题的产生是由于政策本身设计偏差引起，还是有关部门对于政策的理解和执行偏差引起，或是多种因素共同造成了问题的产生有必要进行探究。政策执行是将政策目标转化为现实的唯一路径。在实现政策目标过程中，方案确定功能只占10%，而其余的90%取决于有效执行［2］。米特—霍恩模型作为经典有效的自上而下政策的执行模式［3］，完全契合其内在的理念，得到诸多学者的调整、优化及运用。鉴于我国的政治体制属性，我国公共政策执行一般采用“以政策为中心”自上而下的途径［4］，借鉴米特—霍恩模型探究校园足球发展具有现实意义。

1 米特—霍恩模型理论解读

20世纪70年代中期以后，政策研究者纷纷根据自己的学识背景，从各种不同的角度来研究影响公共政策执行的因素，建立起若干政策执行的理论模型，以期帮助人们更有效地了解问题、发现问题和解决问题。其中“霍恩—米特模型”(见图1)，这是由两位美国学者霍恩(C.E.Van Horn)和D.米特(D.S.Meter)提出的一个政策执行模型。

图1 政策执行系统模型

他们认为在政策决定与政策效果之间存在许多影响二者的变量——既有系统本身，也有系统环境的因素。一个合理有效的政策执行模型须重视对如下五个重要变量的把握:①政策的价值诉求，即政策目标与标准;②政策资源，即系统本身实现价值的条件，包括人力资源、财物资源、信息资源、权威资源等;③执行者属性，包括执行人员的价值取向、行为能力、精神面貌、执行机关的特征及其整合程度;④执行方式，指执行者之间、执行者与目标群体之间采取的互动方式，主要包括沟通、协调与强制;⑤系统环境，主要包括政治环境、经济环境、文化环境和社会条件等。这五个变量相互之间存在联系，与政策内容、政策效果也存在影响关系(如图1)。

2 校园足球发展政策执行方面存在的问题分析

2.1 校园足球政策目标与标准分析

2.1.1 政策目标与标准目标指向应明确查阅《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》［5］《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》［6］等有关文件，梳理不同阶段校园足球活动开展的指导思想、目标、目的，整体可以概括为:通过开展校园足球活动，建立和完善四级足球联赛，使足球竞赛体系更加完善;在青少年学生中普及足球知识和技能，形成校园足球文化，从而培养全面发展、特长突出的青少年足球后备人才;深化教学改革，把发展青少年校园足球作为推进素质教育、引领学校体育改革创新的重要突破口，充分发挥足球育人功能，遵循人才培养和足球发展规律，弘扬阳光向上的体育精神，促进青少年身心健康、体魄强健、全面发展，为提升人口素质、推动足球事业发展、振奋民族精神提供有力支撑;使足球普及程度大幅提升，到2025年达到足球特色学校建设5万所，重点建设200个左右高等学校高水平足球运动队的目标;使校园足球条件保障更加有力，师资配备补充、培养培训、评价机制和激励措施等更加多样有效，场地设施和运动安全管理更加完善，财政资金和社会资本实现多元投入，形成青少年校园足球持续发展的保障体系。综上所述，笔者认为，相关部门对校园足球的目标界定过于宽泛，不易提炼校园足球活动的可操作性目标，过多的定性目标不易指导实践操作，某种程度上会阻碍该项活动的开展。此外，各地区应该结合本地区的实际情况因地制宜地制定切实可行的政策目标。

2.1.2 政策文件效力有待提高校园足球的政策文件均为国家行政部门如教育部、国家体育总局等机构发布，各省市对应部门制定相关文件、通知、实施办法等，但在具体实施过程中，由于各省、市、自治区制定的通知、实施办法其法律效力不足［4］，难以更好地发挥政策文件的指导作用。新版校园足球活动的开展是根据党中央、国务院工作部署要求，经国务院同意后具体开展实施的，相关法规政策文件应该通过国家层面制定，再由各省市政府制定配套政策。国家发展改革委下发给各省、自治区、直辖市人民政府的文件《关于印发中国足球中长期发展规划(2016—2050年)的通知》［7］中明确表明应由政府牵头，相关行政部门、足协等社会团体共同参与的足球发展工作机制，在政策文件效力方面明显增加了政府的职能，从而为有效制定本地足球发展规划或实施方案，建立动态跟踪监测和考核评估机制，确保责任落实到位、建设任务顺利推进、规划目标如期实现提供了依据。

2.2 校园足球政策资源的分析

政策资源包含政策执行过程中的各种资源，如经费资源、物质资源、信息资源、人力资源［8］等等。它在执行过程中作用非常重要。

2.2.1 政策执行人力资源校园足球所涉及的政策执行人力资源主要是指从事该项工作的有关人员，如学校领导、教师、教练、学生等。

调研结果显示:校园足球呈现出学校领导喜爱度有所提高，重视程度、支持力度却呈下降的趋势，这表明校园足球活动的开展在具体操作层面出现了问题。教育部接手校园足球以后，其得到高速、非常规的发展，举办了众多的足球竞赛活动、科普活动，但由于从事该项活动的教练员及其他人员严重不足［9］，学校教师、教练也存在非专业人员、外行人员指导教学、训练、比赛等情况。它们对于校园足球的教学、训练等工作无疑产生了较大的制约。

学生层面问题同样不可忽视。教育部接管校园足球以后，校园足球活动蓬勃发展，形成了“人人会踢球、班班有球队”的良好局面［10］。但笔者调查发现，很多学生并不是非常愿意、喜欢足球项目，反而“被选择”参与该项活动，且学段越高，参与足球项目的人就越少。从教育角度分析，这并不能体现教育的全面性，更违背了以学生为本的教育理念。不能不说，这样的结果与素质教育的目的是悖行的。

2.2.2 政策执行经费资源各级政府部门校园足球经费拨付的力度、社会资金支持度与校园足球发展有着紧密的联系。2014年底各省、自治区、直辖市根据国家有关政策，结合各区域实际情况均下拨校园足球专项经费，用于支持足球特色购置体育设施设备、维护塑胶场地、开展校园足球活动等方面的支出，但由于专项经费是由地方财政承担，各地方必然选择最有利或最低成本的方式实施，这便出现了地方财政执行难的问题［11］。根据全国青少年校园足球特色学校复核专项调研，足球特色学校能够达到“设立有体育工作专项经费，每年生均体育经费不低于生均公用经费的10%”的学校数量很少，很多学校根本未达到全国青少年校园足球特色学校复核文件中规定的标准。配套经费的不足也是限制校园足球发展的又一诱因。而关于体育教师待遇问题的调查则显示，从事足球教学、训练的有关人员在训练补助、生活补贴方面由于本地区、学校未制定统一规范的文件，未明确从业的实施细则、实施方案等，因而无法充分调动其积极性。这也在一定程度上限定了校园足球的发展。

2.2.3 政策执行物质资源物质资源是政策实施主体达成政策目标所依赖的重要因素和媒介。校园足球活动开展的物质资源包含学校体育场地、教学训练的设施设备、校园足球文化内涵的挖掘和拓展等诸多方面，其中场地设施是最为重要的内容。场地设施不足，会直接限制校园足球活动的开展。为此国家发展改革委员会于2016年下发的文件《关于印发全国足球场地设施建设规划(2016—2020年)的通知》［12］明确规定了要在全国范围内修缮改造校园足球场地4万块。同时要求各地要坚持因地制宜，逐步完善，充分利用现有条件，每个中小学足球特色学校建有1块以上足球场地，有条件的高等院校均建有1块以上标准足球场地，其他学校创造条件建设适宜的足球场地。按照“米特—霍恩”的政策执行模型，为保证政策执行的物质资源，文件下发后，必须要求各学校场地设施建设要达到标准化、规范化。

2.3 政策执行组织沟通和执行活动分析

《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》［6］文件中明确了教育部、国家发展改革委、财政部、新闻出版广电总局、国家体育总局、共青团中央等6部门的职责。在实践过程中，只有各部门之间相互协调沟通，方能有效地促进校园足球活动的开展。通过采用座谈的方法对有关方面进行调查，并梳理相关内容发现，目前的校园足球发展过程中，恰恰是各个部门之间的协调和沟通出现了问题。有关部门在对待校园足球上存在少参与，微支持、弱监管等现象，从而造成了校园足球活动各地区发展有差异、不平衡的现状。此外，鉴于我国行政体制的原因，各部门的执行活动完全通过行政手段、依靠层层的政策文件形式才得以实施。然而由于各地区各部门的执行力、重视度等方面的不同，使得执行度层次不齐，成为校园足球活动各地区发展差异化的另一诱因。

2.4 政策执行机构的特性分析

就国家层面而言，校园足球活动的开展涉及到多部门的合作，为此《教育部关于成立全国青少年校园足球工作领导小组的通知》［13］中专门明确成立全国青少年校园足球工作领导小组是根据党中央、国务院工作部署要求，经国务院同意，由教育部牵头，会同国家发展改革委、财政部、新闻出版广电总局、体育总局、共青团中央等五部门共同成立的。这里，虽然新版校园足球的牵头单位是教育部，但由于其职能有限，在具体实践过程中，它又必须协调其他有关部门通力合作，各自发挥业务优势，方能有效开展校园足球活动。因此在实施意见中又明确了各部门的职责和应发挥的作用:教育部门应履行好青少年校园足球主管责任，负责校园足球的统筹规划、宏观指导和综合管理;体育部门应发挥人才和资源优势，加强技术指导、行业支持和相关服务;发展改革部门负责统筹场地设施规划与实施;财政部门负责制定推动校园足球工作的相关支持政策;宣传部门要加大宣传支持力度，统筹营造社会舆论氛围;共青团系统则应负责组织或者参与开展校园足球文化活动。

2.5 政策执行经济和社会环境因素分析

任何政策的实施和执行都要受所处社会环境的影响和制约［4］。问卷调查显示:不同地区之间由于经济发展水平不均衡，校园足球运动开展也存在层次不齐的现象。个别地区因受经济因素的制约，校园足球活动开展存在困难，目标成效很不理想。此外，社会环境因素也是影响政策执行的因素，诸如校园足球文化的挖掘和传承的问题、“应试教育”下学生参与问题、学生家长支持参与的问题等都是校园足球发展过程中必须面对的社会环境因素。

2.6 政策执行人员的价值取向

价值取向是价值哲学的重要范畴，是一定主体基于自己的价值观在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值取向。价值取向具有实践品格，它的突出作用是决定、支配主体的价值选择，因而对主体自身、主体间关系有重大的影响。校园足球执行主体从广义角度而言可分为教育部门、体育部门等相关部门;狭义角度可分为具体执行的人，即校长、教师、家长和学生等。各个部门如果价值取向一致，合理分工，有效配合，切实以促进校园足球发展为根本目的，那么校园足球活动开展必然呈现良好的局面，反之则必然制约校园足球的发展。只有各执行人员充分了解政策，切实以“素质教育”为中心，深化以学生为本教育理念，发挥体育学科的核心素养［14］，才能根本上促进学生的全面发展，进而推动校园足球活动的开展。

3 建议

3.1 优化政策目标，完善政策体系

目标引领行动说明目标设定的重要性。政策目标的设定是各种政策执行活动的前提，直接影响政策执行过程中的安排。上文分析过校园足球目标界定过于宽泛化、目标清晰度模糊，致使在具体执行过程中可操作性较低。同时，目标的含混还造成各部门对自己要完成的任务的不明确、要达成的目标不清晰，致使各部门之间的配合出现沟通不畅等问题。政策目标制定切实符合社会发展的需要，应具有指引性、操作性，同时应兼顾政策目标提出时所处的社会背景，还应结合政策目标，构建科学合理的政策体系以保障各种政策的顺利执行。以此为依据，校园足球的目标制定应充分考虑到国家、社会、学校、参与者等维度的各种需要，多层次探究开展校园足球活动的目的和意义。重新定位校园足球，对校园足球进行深度研究，探究校园足球本质、厘清其本源问题。重构校园足球的政策目标，既要考虑校园足球的社会性目标，也要考虑到校园足球的本质目标，发挥校园足球的派生功能、代偿功能以及本质方面的双重功能［15］，以培养终身体育的意识，养成终身体育的习惯，符合健康中国2030规划纲要的理念［16］。此外，各部门制定的政策文件效力也应提升，应充分发挥政府的职能，确保活动有效地开展。

3.2 拓宽政策资源，增强有效沟通

政策资源在政策目标和政策执行间起积极的作用，政策目的依靠政策资源来实现。参照足球发展规划和校园足球的目标，近年来校园足球活动的开展需要大量人力、物力和财力，为此拓宽校园足球活动的政策资源尤为重要。首先，要加强体育师资队伍建设，尤其是从事足球教学、训练的师资队伍建设，以确保从事该项活动的人员数量。要通过各种职前、职中、职后的多样化培训保证足球教学训练师资队伍的质量，提升业务能力;要通过组织学校领导、其他学科教师及学生家长参加有关体育学科、校园足球认知、足球文化的培训，提升其对于体育学科的认知，感受体育文化，培养其体育爱好和习惯，增强对体育学科的喜爱度;积极鼓励学生参加体育活动，明确参加体育活动的益处，激发其参加体育活动的潜能。其次，政府层面应设立校园足球活动专项基金，加大政府对于学校体育经费、校园足球专项经费的投入，同时，多元化、多模式地吸引社会资金，为学校体育场地建设、设施器材修建和维护、相关人员补贴发放提供保障，以保证校园足球活动的顺利开展。

政策执行的组织理论认为政策执行需要依托组织体系。我国校园足球领导工作小组是由教育部牵头，其他部门共同参与组建而成，各地区可参照此模式同样成立工作小组。同时，为确保校园足球工作的扎实推进，深入开展，6部门之间必须相互沟通，密切配合。

3.3 提升政策环境，引导价值取向

应制定必要的细则以保障政策执行。校园足球的开展必须制定相应的政策，给予校园足球发展的条件和平台，开发校园足球发展过程中所需要的各种资源，通过健全人才培养机制、完善场地器材建设，合理投入所需资金。其次应通过社会中各种媒介的影响力，充分发挥社会导向的作用，树立正确的价值观念，应紧随国家社会的需要而发展。校园足球是社会发展的需要，是学校教育发展的需要，更是学生完善自我的需要。推进体育强国建设已被写进中共十九大报告，发展和振兴足球，对提高国民身体素质、丰富文化生活、弘扬爱国主义和集体主义精神、培育体育文化、发展体育产业、实现体育强国梦具有重要意义。校园足球作为实现体育强国的媒介、元素必然要承担其应尽的责任。必须正面积极宣传校园足球，拓展校园足球文化，明确从事校园足球的价值和诸多益处，积极推动校园足球的开展，早日实现体育强国之梦。