专项收益债在收费公路项目中应用的研究

杨　锐 徐义峰

摘 要：收费公路是重要的“社会先行资本”，对区域建设具有重要作用。其建设投资规模大、周期长，对私人投资缺乏吸引力。专项收益债作为财政“开前门”的重要举措，不仅能为收费公路项目筹集资金，更有助于规范地方政府债务管理，防范财政金融风险。2018陕西省政府收费公路项目，是西部地区典型的专项收益债项目，对专项收益债在这个项目中的应用研究，以及如何将其经验在西部更广大地区推广，需要我们认真思考。

关键词：专项收益债 收费公路

一、背景介绍

（一）财政投资收费公路的理论基础

罗森斯坦·罗丹（1943），最早提出“社会先行资本”的概念。他认为，在一般产业投资前，社会应当已经在能源、电力等方面做了某些积累，这些积累就是社会先行资本。社会先行资本投资往往规模巨大，建设周期和投资回收期长，对私人投资吸引力有限。如果单纯依赖私人投资，难以保证供给。因此，应当发挥财政投融资的作用，保障社会先行资本建设。

（二）2018陕西省政府收费公路项目介绍

2018陕西省政府收费公路项目，包括银百线安康至岚皋公路、太凤线太白至凤县公路、古镇线西乡至镇巴公路、西安外环高速公路（南段）、子长至姚店高速公路5个项目。项目不仅对陕西省发展有重大意义，更有助于国家西部开发整体战略的实现。

项目计划投资487亿元，为此，省政府发行2018年陕西省政府收费公路专项债券（以下简称“18陕西债券”），融资352亿元。

二、专项收益债与收费公路建设

（一）专项收益债的内涵与意义

专项收益债，是政府为了某个具体项目筹集资金而发行的债券，其推出具有重大意义。

第一，专项收益债是一种有效的融资手段，能够为收费公路、管廊等项目提供资金，这些项目依靠私人投资很难发展。

第二，专项收益债能够有效防控专项债务风险。它明确了债务偿还资金的来源，对资金进行封闭式管理，有助于保障投资者的利益，防范财政金融风险。

第三，专项收益债体现了市场化改革方向。它采取市场化定价，有明确的信息披露要求，有助于发挥市场在资源配置过程中的作用。

（二）我国专项收益债的发展历程与政策解读

2015年，新《預算法》开始实施。第35条规定，省级政府可在国务院确定的限额内、经本级人民代表大会批准可发行地方债。

2016年11月，财政部印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知，将一般债务和专项债务分类管理，专项债务依靠政府性基金、项目专项收入偿还，中国版地方政府市政项目“收益债”正式登上历史舞台。

（三）专项收益债的要求与收费公路项目

专项收益债一般应该满足如下要求：

第一，项目具有一定公益性，比如棚户区改造、管廊建设等项目。

第二，项目具有良好的社会效益和经济效益，能够促进地方的可持续发展。

第三，项目的收益和融资要达到平衡，项目现金收入能够还本付息。

收费公路项目，具有明显的公益性、社会效益和经济效益，对地方经济建设具有重要价值。除了车辆通行费外，还有广告、服务设施等收入，具有良好的变现潜力。

2017年7月12日，财政部和交通运输部联合发布《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》。文件明确从2017年开始试点发行地方政府收费公路专项债券，这将是今后政府修建收费公路解决举债融资问题的唯一渠道。

三、收费公路专项债券的发行

（一）收费公路专项债券发展现状

2017年8月10日，我国首支收费公路专项债券发行成功，用于广东省东山至潮州古巷公路等13条政府收费公路的建设。截止2017年底，全国收费公路专项债券发行规模超过440亿元人民币，发展迅速。

（二）收费公路专项债券的要点

收费公路专项证券的发行主要包括如下几个要点：

第一，省、自治区、直辖市政府为收费公路专项债券的发行主体。在18陕西债券中，发行主体就是陕西省人民政府。

第二，收费公路专项收益债券采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。18陕西债券，通过全国银行间债券市场、证券交易所债券市场发行。将来条件具备时，也可以在银行柜台债券市场发行。

第三，发行额度首先是财政部确定年度全国收费公路专项债券总额度，然后各省、自治区、直辖市年度收费公路专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送交通运输部。18陕西债券金额已纳入财政部核定的2018年陕西省地方政府债务限额。各路段专项债券，在陕西省地方政府债务限额内发行。

第四，收费公路专项债券期限应当与政府收费公路收费期限相适应，原则上单次发行不超过15年。18陕西债券分为两部分，一部分是5年期，另一部分是7年期。

第五，收费公路专项收益债券的还款来源，包括车辆通行费、广告收入、服务设施收入等。预计项目运营期内，车辆通行费收入为8，699，545.80亿元人民币，运营成本为495，690.80亿，扣除运营成本，完全能够达到还本付息的要求。

（三）对完善收费公路专项收益债券的思考

第一，应适时完善专项收益债的法律建设。目前，专项收益债券整体是在新《预算法》的框架下操作的，主要规范文件是国务院及其下属部门的文件，缺乏专门的法律法规进行规范。完善相关法律制度，不仅有助于保障投资者的合法权益，更有助于防范财政金融风险。

第二，应不断创新收费公路的收入模式。收费公路专项收益债券项目的收益和融资能够达到平衡，18陕西债券的收。入方式主要采取车辆通行费，收入方式相对单一。在收入方式上不断创新，提升项目自身造血能力，这对保障投资者利益、降低债券风险有重大意义。

参考文献：

[1] （英）达霖·格里姆赛，（澳）莫文·K·刘易斯.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].北京：中国人民大学出版社，2008.4

[2] 陕西省财政厅.2018陕西省政府收费公路专项收益债券，2018.7

[3] 刘嘉，张搏.我国地方政府项目收益专项债的创新发行与展望，2018.3

[4] 沈燕鸿.地方政府专项债券债信约束机制研究，2016.5

[5] 周潇枭.财政部规范地方债再“开前门”：收费公路专项债落地，2017.7

作者简介：杨锐，南开大学经济学学士，北京大学软件工程硕士。现为北京忠慧律师事务所咨询顾问，主要负责协助地方政府进行专项收益债工作。

徐义峰，毕业于中国人民大学，现从事贵金属投资方面的工作，平时较多关注国内外宏观经济。