宝山：上海第一个城乡一体化改革试点区的探索和实践

[口述前记]包信宝，1945年生，曾任上海市冶金工业局党委书记，闵行区委书记，市总工会主席、党组书记，上海市人大常委会副主任、市总工会主席、党组书记，上海市人大常委会副主任、党组副书记。中共十三大、十四大、十五大、十六大代表。1988年6月至1992年10月担任宝山区第一任区委书记，是上海第一个城乡一体化改革试点区探索实践的亲历者和见证人。

宝山，地处上海市东北部，长江与黄浦江汇流于吴淞口入海。这里是上海的水上门户，历史上是兵家必争之地，也是商家必争之地。新中国成立后，宝山地区是上海重点规划建设的钢铁、港口、能源基地和农副产品生产基地，在整个上海的发展大局中有着重要的作用。

“撤二建一”，宝山率先试点城乡一体化

上海的区县合并、撤县建区，是市委、市政府深思熟虑、精心谋划上海发展的一项重大决策，经国务院批准于上世纪80年代后期开始实施。这是上海行政区划的一次重大调整和改革，对于上海的长远发展具有重要的影响。

早在1984年9月，市委、市政府就对上海市区行政区划进行了调整扩大，市区范围从原来的230平方公里扩大到375平方公里。这是上海解放后调整市区面积最大的一次。1986年1月，市委、市政府召开的农村工作会议上，又首次明确提出了城乡一体化的方针。当时会议分析认为：从地域上看，城乡融合、相互渗透的趋势越来越明显；从市场上看，城乡的相互依存也越来越密切；从经济比重上看，产值的增长、财政收入的增加，还有要创汇、翻番，都越来越离不开郊区。会议要求，全市各级干部要有城乡一体化的全局观念，不能只看到市区375平方公里范围，而应该把立足点放在全市6340平方公里的广阔土地上，在规划未来、发展经济、安排布局、进行建设、内外开放等方面，都要把市区和郊区作为一个整体来考虑。

市委、市政府的一系列决策，为当时上海的改革开放创造了新的历史机遇和发展空间。但在实践过程中也逐渐出现了一些新的矛盾和问题，尤其是像宝山县、吴淞区“一块土地、两个主人”的矛盾在当时就比较突出。虽然区、县之间本着顾全大局、相互支持、协作配合的精神，做了大量工作，协调处理了不少问题。但由于区、县体制没有从根本上理顺，矛盾依然存在着。当时的宝山县、吴淞区，县中建区，区中有县，吴淞区就镶嵌在宝山县的境内，这样就人为地把资源割裂开了；区、县两个政府在同一个地区行使行政管理的职能，也不符合马克思关于廉价政府的理论。比如，区、县都有自己的一套规划。这些规划，从自己的区、县来看，都是蛮合理的；但从整个地区来看，是不太合理的，发挥不了整个地区的优势。由于县和区都是一级政府，都要有自己的文教卫生设施，因此也存在重复建设的现象。例如友谊路地区，既是宝山县政府的所在地，又是吴淞区友谊路街道的所在地，这里已有了县少年宫，可是在相距不到200米的地方又新造了一所区少年宫。治安管理方面，在友谊路地区同时有宝山县、吴淞区和宝钢三个公安分局的派出所。宝钢的派出所管厂内的治安，县里的派出所管白天，到了晚上，只剩下区里的派出所在管。我刚到区里工作时，就有人告诉我一个故事，说是宝山影剧院坐落在吴淞区里，但它的产权是属于宝山县的。按照区、县的治安分工，影剧院内发生治安事件，由县公安局的派出所管，出了影剧院就归吴淞区管；如果案件从影剧院内发展到影剧院外，该谁来管？就曾发生过不应有的笑话。另外，区、县政府机构重叠，造成人、财、物的浪费也是一个问题。

对此，每年市、区县召开人代会时，都有不少代表对宝山县和吴淞区的区划矛盾提出意见和建议。市委、市政府、市人大领导非常重视代表们的意见，多次研究商量解决办法。市委、市政府经过慎重考虑，反复比较，确定了“撤销宝山县、吴淞区建制，组建宝山区”（简称“撤二建一”）的方案，并将这一方案上报国务院审批。1988年1月21日，国务院作出《关于上海市撤销宝山县和吴淞区设立宝山区的批复》（国函【1988】17号）。6月4日，上海市第九届大人常委会第一次会议通过《关于撤销宝山县和吴淞区设立宝山区若干问题的决定》。6月16日，市委、市政府召开宝山区干部大会，传达国务院批复，时任市委副书记的吴邦国同志代表市委、市政府对宝山新区工作提出了明确要求。经过一个月的紧张工作，区委各职能部门相继组建完成，中共宝山区委于7月16日上午正式挂牌并启用印章。

1988年8月4日，当时担任上海市委书记的江泽民同志来到建区一个多月的宝山区，为宝山区的建设、发展描绘蓝图、指明方向。我记得，那天下午，由于天气酷热，江泽民同志身着的灰色短袖衬衫印着汗湿。到区委二楼办公大楼会议室刚刚坐定，江泽民同志就提出要同新区委领导班子见面。江泽民同志首先肯定了新班子的工作“很有进展”。接着，对宝山如何发挥城乡一体的综合优势、探索出一条城市快速发展建设的新路子作了重要指示。临别之时，江泽民同志欣然为宝山题词，当场挥毫题写了“齐心协力，开拓前进，建设城乡一体的新宝山”的题词，为宝山区的发展指明了方向。我们铭记江泽民同志的殷殷嘱托，动员全区干部群众以极大的热情投身到新宝山的建设中，迈上了探索城乡一体化新宝山建设的新征程。

宝山区作为上海第一个采用“撤二建一”的方式建立的区，对于上海后续几个区县的“撤二建一”或是撤县建区，都具有先行性、典型性的意义。按照市委、市政府的要求，区委带领全区人民在破解城乡二元结构、积极推进改革发展方面进行了积极的探索和大胆的实践。比如，我们当时根据市委关于“郊区农村经济已同城市经济连成一片，要大力推进郊区城乡一体化建设”的要求，结合宝山实际，提出了“城乡结合，共同推进”的发展思路，以工业化带动并推进城乡一体化，来建设一个城乡经济相互依存、城乡文化相互促进、城乡感情相互融合、工农差别逐步缩小的适度规模的新型城区。1991年11月，我们在全国率先召开了“城乡一体化研讨会”，市委办公厅、市委研究室、市体改办和全国沿海8个省市的70多名专家学者参加了会议，大家对宝山建区三年来城乡一体化先行、先试的实践进行了总结，并上升到理性来思考。这为上海后續几个区县的“撤二建一”或是撤县建区提供了有益的参考和借鉴。

解决城乡分割矛盾，探索实践城乡一体发展

从人类社会的发展来看，我认为，城市和乡村都是变动的概念，它们随着生产力的发展一般依次经历了这么几个发展阶段。第一个阶段是城市孕育于农村，在生产力发展到一定阶段后，在那些人口较为聚集、经济较为发达、交通较为便捷、市场较为繁荣的地方，成长并形成初期的城市。这个时期虽然有了农业和手工业的简单分工，但城乡在地域上的分离不像后来那样明显；第二个阶段是城乡对立，这时候，工业开始高度集中于城市，城乡的地域界限越来越明显，形成了城市搞工业、农村搞农业的二元结构，结果导致城市繁荣起来了，而乡村开始逐步凋敝；第三阶段是城乡一体，这个阶段的明显特点是，城乡地域界限模糊了，城乡经济开始相互渗透，形成“我中有你，你中有我”的格局。

从我们上海来看，上世纪80年代中后期，随着改革开放的深入推进，郊区农村经历着一场前所未有的历史变革。农村的主体产业，开始由农业向乡镇工业转移；农村的经济结构、劳动力结构和生产方式发生了深刻变化；农村商品生产发展迅猛，农副业生产开始向适度规模经营转化；原来在不同轨道上运行的城乡经济也开始互为渗透、相互促进，推动了农村生产力水平的快速提高。农民也不再是过去的农民了，他们的思想观念、生活方式等开始摆脱旧的习惯，向城里人看齐，学做城里人。可以说，到上世纪80年代中后期，打破城乡二元结构、实现城乡一体化，是当时上海郊区农村商品经济大发展的必然，是经济社会发展的必然，也可以说是郊区广大农民群众热切的期盼和追求。

在宝山区干部大会上，吴邦国同志指出：市委、市政府对“撤二建一”工作十分重视，因为撤销宝山县和吴淞区，建立宝山区，是上海经济体制改革和政治体制改革过程中的一个尝试，一个不小的动作，所以步子必须稳妥。建立宝山区，不仅是为了解决宝山县和吴淞区的区划矛盾，更重要的是为了加快这一地区的经济和社会的发展。宝山区工作的指导思想应以经济建设为中心，既突出工农业生产，又突出城市建设和管理，物质文明和精神文明一起抓。

大家知道，从1978年党的十一届三中全会以后，我们国家进入了改革开放的新阶段，经济发展和社会发展变化很快，尤其是南方沿海的一些城市，经济发展可以用“突飞猛进”来形容。而在这一段时间，上海虽然也在发展，但是与兄弟省市相比，上海的发展还是比较慢，总是处在“保四争五”阶段（即经济发展的年增长速度保持4%，争取5%）。但即使是“保四争五”，当时上海也是比较吃力的。所以，当时市委、市政府领导总在思考一个问题，怎么来加速上海的发展？与之有关联的问题，就是怎么调整上海的产业结构，实现加速发展？因此，当时市里决心要加大发展力度，引进一些大的企业，像宝钢，也包括发展汽车工业，像上海大众等，这些都是非常重要的决策。还有一个问题，就是如何整合地区资源，发挥地区重组优势？如何发挥上海城乡结合、城乡一体化的优势来推动上海的发展？我推想，当时我们的宝山县和吴淞区的撤并可能就是在这一层次上所做的思考，目的是通过两个地区的合并，形成新的发展优势，达到“1+1>2”的目标。

当时宝山区域内的钢铁工业比较发达，宝钢是全国的特大型企业。怎么才能把这些企业发展好，从而带动整个宝山地区的发展，我想这是市委当时思考的问题。市委、市政府明确提出了上海郊区农村经济已经和城市经济连成一片，上海经济的繁荣离不开郊区，要求全市各级干部都要树立城乡一体化的观念，在规划未来、发展经济、安排布局、进行建设和内外开放等方面，都要把市区和郊区作为一个整体来考虑。当时的宝山县是郊区农村经济比较发达的一个地区，全县的经济社会发展亟待通过城市化来进一步带动。因此，撤县建区的内在动力很强，广大干部群众的呼声也比较高。

宝山建区30年的发展变化，是我国改革开放取得历史性成就的一个缩影。30年来，宝山实现了经济总量的大跨越，经济质量的大提升。2017年，全区GDP达到1147.4亿元，是建区时的94.3倍；区级财政收入达到151.1亿元，是建区时的42.7倍。与此同时，经济得到快速发展，产业结构进一步优化。2017年，全区工业销售产值达到1424.4亿元，商品销售额达到4390.7亿元，社会消费品零售总额达到666.7亿元，外贸进出口总额达到659亿元，经济增长格局已由过去主要依靠第二产业推动，逐步转变为以现代服务业、先进制造业为主体的第三产业、第二产业共同推动的新格局，一、二、三次产业的比重由1987年建区前的14.7：52.7：32.6，到2017年调整为0.1：31.3：68.6。宝山区域内各类资源的配置进一步优化，2017年区域内的税收总收入达到460.6亿元（其中：中央级214.1亿元，市级114.5亿元，区级132亿元）。在经济发展的同时，城市服务功能大大增强，城乡结合的优势得到了更大发挥，吴淞国际邮轮港、地铁一号线、三号线、七号线、外环线、郊环线、逸仙路高架、沪太路、江杨路、宝杨路、潘泾路等重大基础设施项目相继建成，吴淞工业区、南大地区环境综合整治和功能转型取得实效，人民群众的生活水平和生活质量不断得到改善。一个繁华的城区和美丽的乡村相结合的、城乡一体化的新宝山开始展现在人们的面前。宝山正在朝着创新、创意、创业相促进，生态、生产、生活相融合，宜居、宜业、宜游相协调的现代化滨江新城区迈进。当年江泽民同志对宝山提出的“齐心协力，开拓前进，建设城乡一体的新宝山”殷切希望和吴邦国同志代表市委、市政府在宝山区干部大会上提出的“共同为开创一个集城乡优势于一体、在改革和开放中具有强大活力的宝山区而努力奋斗，为振兴上海作贡献”的目标，可以说已经基本实现。

“撤二建一”建设新宝山的启示

“撤二建一”——撤销宝山县和吴淞区，建立宝山区，宝山率先探索城乡一体化建设，这对后来的“撤二建一”（撤销上海县和闵行区，建立新的闵行区）和上海其他县的撤县建区，有什么启示和积极意义呢？

启示之一，“撤二建一”涉及面广、政策性强，要积极稳妥地推进。1988年6月宝山区正式成立后，我们两个地区加起来户籍人口有52万人（其中吴淞区20.6万人，宝山县31.4万人），农业人口占52.3%；区域面积425.18平方公里（其中吴淞区54.45平方公里，宝山县370.73平方公里），两个地方的财政收入加起来不到4亿元。应该说，任务很重，困难也不少。当时市委把我调过去担任区委书记，把夏德润同志调去担任副书记，提名为区长候选人，和原先吴淞区和宝山县的五位领导干部组成了区委常委会领导班子。在新的区人大、政府班子选举出来前，在区委领导下，由宝山县和吴淞区两套架构先各自运作，三个月内要筹备召开新的区人代会，产生新的区领导机构。在此期间，由市委任命的区委常委会来领导和主持全区的工作。这是当时市委、市政府赋予我们的任务和工作要求。我们班子一班人统一思想，形成“撤二建一、建设新宝山”的工作思路，那就是在市委、市政府的领导下，首先要积极稳妥地推进“撤二建一”，实现区县合并的平稳过渡，为宝山今后的跨越式发展打下扎实的基础。后来，我们又借鉴区里“撤二建一”的做法，经市政府批准，1989年6月寶山区启动了乡、镇、街道的“撤二建一”工作，进一步优化了发展环境和资源配置。

启示之二，实行稳妥的干部政策是关键。经过一段时间的筹备和选举，新的宝山区的领导班子产生了。从区领导班子到下属的各个局，干部们都来自原先的宝山县和吴淞区。撤并前，区、县干部总编制数是1261人（吴淞区519人，宝山县742人）。市委明确，总的要贯彻改革和精简的原则，但可多于其他市区和县，宝山区的干部总人数控制在1000人以内。机构设置的原则是，区和县原来都有的机构也要“撤二建一；区和县原来没有的机构（除农口单位外），原则上不再新设；临时机构尽量不设，由各职能部门承担。当时出现了两个情况，引起了我的注意。一个情况是，原宝山县的有些同志觉得原吴淞区地方小财力又少，那里干部是搞街道社区工作的，对经济工作也不熟悉；而来自原吴淞区的有些同志则认为原宝山县来的干部是农村的同志，不熟悉城市管理。这些想法的存在，说明了彼此之间还有点不太信任，这对大家今后相处共事是不利的。另外的一个情况是，“撤二建一”的模式也带来了一个问题，那就是本来两个区、县的四套班子干部，现在必须合并为一个区的四套班子，就好像原先安安稳稳在两条长凳上坐着的人，现在要抽掉一条长凳，只留下一半的人。

在这种情况下，我感到实行稳妥的干部政策是关键，先要把干部群众的思想稳定好，确保平稳过渡。当时我找干部们一个个谈话，进行深入细致的思想工作，有的干部谈话谈了近四小时。我记得，在建区过程中，我就找了300多名局、处级干部谈心，尤其对那些没有进班子的同志，耐心地谈心做工作。谈下来总的感觉是，干部们都十分顾全大局，因为大家都明白，不管你来自哪里，现在都是宝山区的干部；只有大家心齐，才能把工作做好，把宝山新区建設好。

启示之三，积极利用好“撤二建一”后的有利条件和各项政策。宝山区成立后，管理成本是大大降低了，资源配置也得到了优化，应该说是上海城乡一体化较好的一个尝试。我明显感受到，“撤二建一”后，更加有利于统一制定规划，有利于产业的优化布局，有利于加强基础设施建设。比如，宝山区境内的吴淞大桥是上海北部地区的交通咽喉，是宝山通往市区的重要通道，但该桥当时仅为两车道。随着宝钢落户宝山，当时该桥日通过机动车辆达1.7万辆，交通阻塞最为严重时要几个小时，大桥不堪重负。“撤二建一”后，我们从实际出发，采取了贷款改建、车辆过桥费还贷的办法，用社会集资来建设吴淞大桥，开创了上海城市建设史上采用地方集资筹措建设资金的先例。1992年大桥工程列入市政府重大市政工程，1993年1月竣工通车，宝山人民圆了大桥梦。开国将军、原国家卫生部部长钱信忠应邀为“吴淞大桥”题名。同时，“撤二建一”也有利于促进产业结构调整，有利于加快城镇建设步伐。我们当时去搞调研，根据宝山区的实际情况做出了宝山以“第一产业为基础，第二产业为支柱，大力发展第三产业”的决定，这一产业导向应该说为后来宝山的跨越式发展打下了基础。

启示之四，通过扎扎实实抓好党的建设来促进经济社会的发展。八十年代末的各种思潮给党的建设造成了影响。后来我就着重思考，在宝山怎样加强党的建设，一个是领导班子建设，还有一个是基层组织建设。当时我就设想，我们在经济发展上有个五年计划；在党建方面，也应该形成一个计划、规划。我就带了区委组织部、宣传部、办公室的同志下乡调研，我是一个星期跑一个乡或者一个镇，吃住在那儿，一共跑了8个乡镇和他们下面所有的村，做调研、听汇报，跟乡镇、村两级干部进行个别交心。这是我直接接触基层、面对面地了解基层情况的机会，同时也为我撰写调研报告做了准备。我们在深入调研的基础上，制定了宝山区党建工作三年规划，并在区委全会上审议通过。规划包括思想建设、组织建设、干部队伍建设等方面。当然，从现在来看，这个规划还很不成熟，质量也不是很高。但当时从我们内心来说，的确感到把党的基层组织建设好很重要。通过抓好党的基层组织建设，来促进宝山经济社会的发展，在这方面还是作了些思考、花了点力气的。

日月如梭，光阴如箭。一转眼，“撤二建一”，建立宝山区已30年了。在市委、市政府的坚强领导下，历届区委、区政府带领宝山人民奋力拼搏，大胆实践，宝山城乡发生了历史性巨变，走上了一条城乡一体化发展的新路。实践充分证明，当年市委、市政府作出“撤二建一”的决策是完全正确的。现在想来，能够得到市委和宝山人民的信任，担任新宝山区第一任区委书记，和宝山人民一道经历“撤二建一”起步阶段的探索实践，让我深感荣幸，也终生难忘。衷心祝愿宝山区在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，按照习近平总书记对上海提出的当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的指示要求，为新时代上海加快建设国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，提升城市能级和核心竞争力，加快建设卓越的全球城市和具有国际影响力的社会主义现代化国际大都市作出新的贡献！

责任编辑：赵 菲