上海自贸区发展经验对“绥东试验区”建设的启示

庄艳华 张成立

[摘要]作为东北三省目前唯一获批的绥芬河（东宁）重点开发开放试验区，如何借鉴上海自贸区改革创新发展经验，先行先试，早见成效，备受关注。在介绍上海自贸区改革创新发展经验和成果的基础上，分析“绥东试验区”发展的有利条件和不利因素，提出了依法行政、负面清单、便利通关、创新金融服务和开放载体等对策建议，以期为“绥东试验区”加快发展建言献策。

[关键词]自贸区：试验区：制度创新：便利化：一体化：协同发展

绥芬河（东宁）重点开发开放试验区（以下简称“绥东试验区”）于2016年4月19日由国务院批复设立，其范围包括绥芬河市全境和东宁市东宁镇、绥阳镇、三岔口镇，规划面积1284平方公里。如何借鉴上海自贸区改革创新发展经验，充分发挥自身优势，先行先试，早见成效，探索出更加完善的“绥东”模式，是亟待探究和解决的问题。

一、上海自贸区的改革经验与发展成效

中国（上海）自由贸易试验区，是中国大陆境内第一个自由贸易区，于2013年9月29日正式挂牌成立，其面积在2015年4月21日扩容到了120.72平方公里，范围包括外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港、浦东机场综合保税区、陆家嘴金融片区、金桥开发片区和张江高科技片区。经过四年多的探索、实践，在投资、贸易、金融、事中事后监管等领域加强制度创新，取得了重要的阶段性成果，生动形象的典型案例层出不穷，形成了一大批可复制、可推广的发展经验，具体体现在以下几个方面。

（一）以负面清单管理为核心的投资规则体系已基本建立

这是上海自贸区的一项基本经验。上海自贸区对外商投资实行准入前国民待遇，并制订负面清单，列明外商投资禁止或者限制投资的产业或者产品目录，对负面清单之外的领域，将外商投资项目由核准制改为备案制。2013年版负面清单共190条特别管理措施，包括禁止类38项、限制类152项。2014年版负面清单139条，缩短幅度为26.8%，包括限制性措施110条、禁止性措施29条，对金融、教育、文化和医疗等领域有序开放，对养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务以及一般制造业逐步放开，进一步提高开放度，实现与国际接轨。

（二）以贸易便利化措施为主要内容的贸易监管体制得以有效运行

上海自贸区借鉴国际经验探索“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的监管模式，建立货物状态分类监管的货物贸易监管方式，并积极探索服务贸易监管方式。在海关监管制度上，集中推出先进区、后报关、自行运输、批次进出、集中申报和智能化卡口验放管理制度等多项监管服务制度，并已在全国范围内推广。上海口岸“单一窗口”管理模式融合海关、检验检疫、海事、出入境边检和港务等多种服务功能，整合口岸监管资源，加强通关协作，促进贸易便利。在商检制度上，上海检验检疫局在自贸区推出了23项创新制度，其中进口货物预检验制度能使整个流程时间较之前至少缩短50%。

（三）以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融制度创新正在积极推进

自上海自贸区挂牌以来，“一行三会”（中国人民银行、银监会、保监会、证监会）先后出台多项金融政策措施支持自贸区建设，其中最基础和最重要的分账核算系统以及自由贸易账户相继推出，基本形成自贸区金融开放创新的制度框架体系。自贸区先后发布多批金融创新案例，第一批主要集中在存款利率市场化创新、企业融资创新、支付结算创新、企业资金管理创新、对外直接投资创新和区内金融机构集聚创新六个方面。第二批主要集中在自由贸易账户开立及相关业务创新、拓展人民币跨境使用范围、进一步落实外汇管理改革措施和进一步创新融资方式等方面。第三批主要集中在金融市场平台的开放创新、扩大人民币跨境使用的业务创新、企业跨境并购融资的业务创新、保险机构集聚及保险业务创新四个大类。自贸区金融服务创新，拓宽了企业举借境外资金的渠道，缓解了境内银行的资金压力，有效降低了区内企业（或机构）融资成本，更好地服务了实体经济。

（四）以政府职能转变为导向的事中、事后监管制度已初步建立

上海自贸区推进行政审批目录化管理，减少和下放投资审批事项，推行“一次申报、一次查验、一次放行”的进出境监管模式，实施注册资本认缴登记制和先照后证登记制等商事登记制度改革。同时，推进政府管理由注重事先审批转为强化事中、事后监管，先后建立了安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系、企业年度报告公示和经营异常名录制度、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督等制度。加强对外资企业进行安全审查，构建审查信息共享机制，搭建信息共享和服务平台，公示企业年报信息，将失信企业纳入经营异常名录和黑名单管理，推动政府在转变职能和发挥市场决定性作用上有许多新突破。

（五）与自贸区创设相匹配的配套政策体系逐步完善

自挂牌以来，与上海自贸区有关的政策法规制订或修订77项，其中全国人大常委会文件2项，国务院及相关部委文件41项，上海市人民政府规章33项，其他相关文件1项。在法律层面上，包括《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，对负面清单之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。工商总局、质检总局、文化部、交通运输部、国税总局、“一行三会”、司法部和海关总署等国家部委分别就企业注册登记、检验检疫监管模式、金融监管、分账核算、创新税收服务、国际船舶运输与管理、中外律师事务所业务合作和海关安全监管等方面出台相应政策法规，逐步完善法律法规体系，使上海自贸区的制度创新有法可依。

上海自贸区的发展成果及影响主要体现在以下几个方面：一是企业集聚成效显著。上海自贸区的设立极大地促进了国内外金融机构、贸易、物流和服务类企业的集聚，卓有成效地拉动了上海的港口、机场、仓储、房地产以及金融服务等行业发展，推动了上海的离岸经济、港口经济和总部经济的发展，给长江三角洲地区带来了正面辐射效应。二是服务领域不断拓展。在贸易规模稳步提升的同时，服务功能不断拓展，推动了跨境电子商务、全球维修、融资租赁、文化贸易等10个领域约350家企业的功能拓展，涉及进出口货值超过百亿美元。國内首个跨境贸易电子商务服务平台“跨境通”正式运营，首个“前店后库”保税展示交易平台推出，国际中转集拼箱业务在国内率先启动，期货保税交割试点范围和标的实现新突破，全球维修检测、高新技术服务外包、再制造等服务贸易产业发展迅速。三是制度创新硕果累累。推出了一系列与国际通行规则接轨的创新举措，大大提升了自贸区的贸易与投资便利化水平，进一步激发了市场和企业的活力，为自贸区创新转型以及政府职能转变起到了先导和示范作用。

二、上海自贸区与“绥东试验区”的比较分析

（一）地缘区位比较

上海地处中国漫长海岸线中间地带，是长江入海口以及亚太城市群的地理中心，四大直辖市之一，五大国家中心城市之一，是中国最大的工商业城市和著名的国际都会，是经济、交通、科技、工业、金融、贸易、会展和航运中心。与之相比，绥芬河是国家“一带一路”框架下“中蒙俄经济走廊”向东方向的重要“节点”城市，是中国面向俄罗斯及东北亚开放的重要窗口和枢纽城市。

“绥东试验区”处于东北亚经济圈的中心地带，毗邻俄罗斯“符拉迪沃斯托克自由港”，拥有绥芬河边境经济合作区、互市贸易区、综合保税区、东宁经济开发区等境内特殊功能区和若干个境外园区，内外交通便利。对内有绥满高速公路、滨绥铁路、牡丹江至绥芬河电气化快速铁路；对外有一条铁路和三条公路与俄罗斯远东交通网对接，直通俄罗斯远东南部港口群。经由绥芬河的国际陆海联运大通道与俄罗斯“滨海1号”走廊贯通联接，通过“哈欧”和“哈绥俄亚”班列，货物“东出西联、南下北上”，辐射东北亚和亚太地区，是黑龙江省通海达洋、联接欧亚、走向世界的“黄金通道”。

但从另一个侧面看，上海属于沿海地区，开放较早，主要面向欧、美、日等发达经济体，而且面向广阔海洋，不直接与某个国家相邻，受地缘局限小，而“绥东试验区”是沿边开放，毗邻俄罗斯，主要开放对象是俄罗斯，而俄罗斯的政治、经济、法律等环境相对复杂，受俄方政治、经济格局变化的影响大，回旋空间受到限制，有效开展合作的难度和不确定性较大。

（二）自身基础比较

上海是我国经济最为发达、理念最为先进、发展环境最为优越、市场机制最为完善的地区，这些因素有力地支撑了“自贸区”的对外开放。而且，上海工业基础好，交通方便，技术水平和管理水平高，科教事业发达，既有开展对外贸易的经验，又有进行对内协作的网络，经济效益在全国处于领先地位，是中国经济最发达的城市之一。“绥东试验区”公路、铁路口岸齐全，是我国沿边开放重点口岸和黑龙江省对俄合作主通道。货物进出境不受季节影响，口岸物流系统、联检联运系统日益健全和完善。特别是2015年12月28日牡丹江至绥芬河电气化铁路投入运营，形成了“牡绥”1小时经济圈。随着绥芬河口岸基础设施改造的全面完成，客货运输能力大大提升。

但“绥东试验区”毕竟是边疆地区，地处偏远，远离中心城市、基础设施薄弱、历史欠账较多，联通内外的综合交通运输体系尚不完善，“绥东”机场刚刚开工，绥芬河铁路口岸受到中俄铁路轨制差异的制约，货物换装影响通关效率。加之市场发育程度较低，产业功能缺乏，自我发展能力较弱，虽然口岸过货量较大，但对当地经济拉动作用有限。产业结构单一、规模小，以木材加工为主，产业发展层次整体较低，发展水平尚处在工业化的初中期。开放的基础薄、能力弱、经济总量小，资源集聚力和地区带动能力有限，在与国内各类国家级新区、保税港区、自由贸易区、综合实验区的招商引资竞争中往往处于劣势，与国内其他同类沿边“试验区”相比，也有一些不足之处，制约着对俄罗斯与东北亚的经贸合作水平。

（三）政策支持比较

上海自贸区直接获得了国家全方位的政策支持，力度大、效应明显，它不仅是货物范畴，更是一个离岸金融的自由贸易区，从国家到地方的多个层面对相关法律、法规、政策进行了修订和完善，在先行先试方面获得了充分授权，使上海自贸区的制度创新有法可依。党的十九大报告明确提出，“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。

而“绥东试验区”建设尚处于起步阶段，先行先试的主要政策依据是2016年1月7日公布的《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发[2015]72号）和黑龙江省政府办公厅2017年3月印发的《黑龙江省人民政府关于印发支持黑龙江绥芬河一东宁重点开发开放试验区建设若干政策的通知》。其中有些政策正在落实之中，有些政策还需要进一步争取，与国家、省有关部门进行沟通对接，需要上级有关部门进一步细化，或者制定具体的实施方案、细则，或者修订完善有关规章制度和政策措施。“绥东试验区”政策优势转化为经济优势、竞争优势、发展优势之路急迫。

三、上海自贸区经验对“绥东试验区”的启示

（一）争取充分授权，推进依法行政

上海自贸区在其挂牌之际，就公布了1项内容较为全面的综合性管理办法（即“自贸区管理办法”）和5项涉及投资方面的具体管理办法，这6个管理办法及时将国务院颁布的总体方案内容以法律形式呈现出来，为上海自贸区平稳高效运行提供了法制保障，也为制定《上海自由贸易试验区条例》打下了良好基础。

“绥东试验区”涵盖绥芬河全境和东宁市的三个镇，需要跨行政区、跨部门（海关、国检、边检等）进行协调和管理，试验区建设涉及国际合作、对外贸易、基础设施、产业发展、改善民生等诸多方面，不仅仅是发展经济，也是政治、外交的需要，事关边疆稳定和国家安全大局。按照党的十九大“依法治国”的精神，需要各级党委、政府在经济社会管理上给予充分授权，在有关专项规划编制、政策措施制定及组织实施、重要生产力布局及重大项目安排、体制机制改革创新等方面给予“试验区”大力支持。参照上海自贸区的实践和经验，“绥东试验区”必须理顺行政管理体制，尽快出台“绥东试验区管理办法”等政府规章，明确管理主体、管理体制和管理事项，以期为“试验区”建设提供有力的制度支撑和法制保障。争取试验区享有部分省级管理权限，使试验区形成政策高地和投资洼地，在引领全省对外开放中发挥出更大的作用。

（二）写好“三张清单”，促进投资便利

通过制定“绥东试验区管理办法”等规章，重点写好三张清单，即负面清单（“法无禁止皆可为”）、权力清单（“法无授权不可为”）和责任清单（“法定职责必须为”）。通过三张清单，对政府和市场、政府和社会的关系进行科学界定，勾勒出政府運行新规则，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的智慧政府、透明政府、效能政府、服务型政府。其中，要特别注意写好负面清单，注意压缩长度并具有透明性、操作性，应围绕沿边开放做文章、定规则、设置有关内容。同时，做好市场准入负面清单与行政审批事项清单的衔接、与《产业结构调整指导目录》的衔接、与《政府核准的投资项目目录》的衔接，以及与依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的衔接。

（三）创新监管方式，推进通关便利

在“绥东试验区”全域探索推行“电子证书”、无纸化改革、检验检疫无缝对接等改革事项。在牡丹江区域（以至于全省）推行“两直”“三通”“三互”“四放”“五统一”等一体化“一关通”模式。加快建设“电子口岸”，深化国际贸易“单一窗口”管理。完善海关、国检、边检多方联动、高效协同的口岸管理模式与跨地区合作制度，力促人员、货物通关便利化。

（四）创新金融服务，实现融资便利

在渠道方面，探索金融创新与实体经济融合发展模式，提升金融服务实体经济的能力，打造金融创新驱动示范区。鼓励国内外大型金融机构和非银行支付机构入驻试验区，支持具备条件的民问资本依法发起设立民营银行。以卢布现钞在绥芬河试点使用为契机，积极争取绥芬河和符拉迪沃斯托克列为外币跨境调运的指定口岸，实现“零距离”调钞，降低货币运输成本，争取在绥芬河市建立人民币和卢布现钞交易中心。在品种方面，将金融服务与投融资便利化有机结合，让金融机构开发出市场主体更需要的品种，推动试验区在更高平台参与国际竞争，满足对外贸易和投资需要。探索开展跨境人民币业务创新试点和个人本外币兑换特许业务试点，打造卢布离岸金融中心和对俄贸易金融结算中心。支持符合条件的各类企业发行企业债券和上市融资。在主体方面，要体现出多层次与多元化，让更多的企业享受到“试验区”所带来的便利。

（五）创新开放载体，持续争取政策

争取国家和黑龙江省支持“绥东试验区”设立跨境旅游合作区、边境旅游试验区，创建国家级中俄边境自由贸易试验区，研究启动绥芬河——波格拉尼奇内跨境经济合作区。

创新互贸区监管机制，建议国家进一步完善、放活边疆地区居民互市贸易和边境贸易的政策措施和管理办法，积极向上争取提高中俄边民互市贸易每人每天的进口商品免税额度。对进口能源、资源等战略物资的边境贸易企业实行鼓励政策，加大资金补贴力度。

借助俄罗斯远东大开发、自由港等优惠政策，支持战略投资者在俄罗斯建设境外产业园区、中国商品保税区或保税仓库，推动境外园区享受（俄）符拉迪沃斯托克自由港或俄罗斯超前发展区政策，在税收减免、外来劳务使用、货物人员出入便利化、融资信贷等方面获得支持。

争取将境外农牧业产业园区纳入国家级境外经贸合作区支持体系，努力破解我国公民或企业在俄罗斯所获农产品回运的政策瓶颈。争取放宽玉米、小麦等粮食作物回运配额限制，并降低回运粮食的进口关税和增值税。力争取消肉类、鲜奶、大豆等农副产品的进口许可证限制和进口企业相关资质限制。

（六）创新乡村振兴模式，加快城乡一体化

推进人口管理制度改革。建立健全户籍制度与居住证制度有效衔接的人口管理制度。建立城乡统一的户口登记制度，以城市治理模式取代村镇治理模式。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

积极推进“种田向能手集中、农民向城区集中、工业向园区集中”的发展模式，提高土地使用效率和产出效益。加大农村居民点的整合力度，促进农村与城市融合，农民向市民转化。

深化土地管理制度改革，建立城乡统一的土地流通制度。完善对被征地农民的合理、规范、多元的补偿和保障机制。有序推进农村土地经营权流转、土地适度规模经营和土地集约化经营。

构建城乡一体化产业支撑体系，形成稳定的就业机制。通过产业扩张和城市扩张，扩大就业渠道，逐步吸纳农村劳动力，构建以工促农、以商富农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡工农关系，形成多元化的农民增收机制。

（七）创新“绥、东”合作机制，提升绥东试验区的整体竞争力

充分利用自身的区位优势、交通优势、产业优势和资源禀赋，根据绥芬河、东宁两市业已形成的主体业态，及时调整发展思路，积极参与区域分工，探索建立跨区域、多层次的合作机制。按照适应、把握、引领经济发展新常态的要求和因地制宜、资源共享、高效集约的原则，把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，加强绥、东两市的统筹规划和沟通协调，整合要素、整合资源、整合口岸通道基础设施、整合产业布局，探索建立政府合作机制、对话协商机制、利益共享机制，形成跨区域、多层次的合作机制。

坚持“布局集中、用地集中、产业集聚”原则，高标准、高起点，不搞低水平重复建设，统一制定产业布局规划，积极调整单一产业结构，引导产业要素资源合理配置，推动产业升级。采取“一区多园”产业平台管理模式，明确试验区内各园区鼓励类产业、限制类产业，以开放的胸怀吸纳和集聚各种产业要素，鼓勵建设符合产业发展方向、符合市场需求的创新型产业，避免产业同构和恶性竞争。在产业经济和城市功能上各展所长，形成错位发展态势。要以结构调整为主线，积极培育新产业、新动能、新业态、新模式，推动经济、贸易发展转型升级，努力促进传统的边境贸易向综合性、多层次经贸合作转变，促进低层次产业结构向高层次产业结构转变，增强区域产业合作互动，拉长产业链条，做大区域经济规模，形成各具特色的经济模块，共同分享开发开放的成果。

（八）创新“中、俄”合作机制，促进经济发展要素跨国流动和优化配置

加强中俄两国公安、司法、森防与口岸联检、运输、货代部门之问的合作，建立中俄双方口岸及相关部门协调配合机制和物流合作体系。通过双边积极对话，改善货物通关环境，简化通关手续，提高通关效率，根本解决双方海关对同一批次进出境货物重复检验问题。加强双方商会、协会、群团组织的沟通和交流，促进双方在医疗卫生、生态环保、通讯、邮政等领域合作，加强双方科技、教育、文化、艺术、体育、新闻传媒等方面的交流，巩固和强化双方合作的社会人文基础。

引导和规范企业“走出去”，加强劳务合作，壮大加工贸易、服务贸易和技术贸易，提高对俄合作的主动权与话语权。支持企业在俄远东进行农业、林业、制造业、矿业、能源资源等领域扩大投资合作，参与港口等基础设施建设，拓展境外工程承包市场，做大做强境外园区，打造跨国、跨境产业链。

（九）创新（国内外）自然人流动制度和人力资源开发管理模式，提升“绥东试验区”人气

实行宽松、特殊的人口人才政策，建立与试验区建设相适应的人才队伍，增强试验区吸引人、留住人的竞争力，促进人才集聚。鼓励“双创”，落实和完善“双创”政策措施，提高“双创”服务效率，大力吸引国内外客商、高校毕业生和各类人才带项目、带技术、带资金到试验区就業、创业、落户，给予创业投资、土地使用、融资担保、贷款贴息等方面的优惠政策。

加强政府部门之问的协调联动，激发创业主体活力，营造大众创业、万众创新的政策和制度环境，加快推动形成更有吸引力的国际化、法治化、便利化营商环境。支持自主创业和小微企业发展，开展自主创业培训和辅导，优待企业家和创业者，推动全民创业。

探索创办绥芬河大学，培养外经贸、外语、旅游等创新型、实用型、技能型人才。

积极开展公务员聘任制试点。适当提高专业技术人才高级岗位结构比例。

除国家明确规定外，允许外国籍自然人持有效护照在试验区登记一人有限公司，办理个体登记，从事经营活动。争取在试验区设立外国人来华工作服务窗口，外国人凭有效入境证件和有关材料在试验区办理外国人来华工作许可。境外边民凭出入境管理证明办理工商登记，在试验区各类市场上从事经营活动，放宽入市商品范围。

（十）利用“试验区”政策扩大影响，带动周边市县协同发展

充分发挥“绥东试验区”内引外联的作用，加强与东部沿海地区、与周边经济区、与内陆腹地、与中心城市和其他试验区、“自贸区”的交流与合作，推进区域协同发展，促进资源和要素在更大范围内的优化配置，形成对外开放的综合优势。研究探索扩大“绥东试验区”的范围，在具备条件的周边地区（如牡丹江、穆棱、海林等经济开发区和产业园区等）设立“绥东试验区”的分区或分支机构，针对各自开放型经济发展的特点，积极对接“绥东试验区”的“政策篮子”，寻找适合的政策组合，找准自己的定位，构筑区域协同发展新平台，扩大“绥东试验区”的政策效用，从而辐射影响和带动其他市县（地区）协同高效发展，形成多点多极竞相发展的局面。

（十一）深入对接“一带一路”建设，加快形成全面开放新格局

加快推进跨境基础设施互联互通，畅通中俄日韩陆海联运大通道，全面系统地完善口岸功能，积极争取早日建成绥芬河铁路口岸化肥换装站、危化品办理站。

力争把经由绥芬河的国际陆海联运大通道建设纳入国家战略，进一步加强中俄高层沟通协调，争取早日对绥芬河一（俄）“格罗杰阔沃”区间26公里宽、准轨跨设铁路实施扩能改造，提升通过能力，并将绥芬河至符拉迪沃斯托克的高速铁路建设列入俄罗斯“滨海1号”国际交通运输走廊项目。协调俄方加快与绥芬河对应的波格拉尼奇内公路口岸扩能改造项目尽快复工建设。积极与俄方磋商，减少、简化和统一俄方境内港口、铁路、公路、通关等有关收费标准，提高“哈绥俄亚”（哈绥符釜）陆海联运效率和效益。加快推进绥芬河东宁支线机场建设，构建立体化交通运输网络，打造联动内地、对接周边国家的国际物流新体系。力推中、俄、日、韩四国建立多边合作机制，实现多方过境运输的无障碍通行。争取早日建立“四国”相关部门协调配合机制和物流合作体系，签订过境货物运输多边协定，解决运输环节多、费用高、标准不统一等问题，实现四国口岸通关的互检互认，简化国际陆海联运通关手续，提高工作效率。