构建"五位一体"的军队困难家庭救济救助机制

高成志 李润智 丁文博

摘 要：十九大报告指出，要让军人成为全社会尊崇的职业，习主席强调要把官兵的冷暖放在心上，积极帮助基层解决实际困难。随着国家社会发展不断进步、改革强军进程日益深入、官兵救助诉求渐趋强烈，推进和实现军队困难家庭救济救助规范化、机制化尤为迫切重要。为提高军队困难家庭救助效率效益，需着力规范受理审批机制、健全方式水平定位机制、创建协调联动机制、建立动态管理机制、强化监管问责机制。

关键词："五位一体" 军队困难家庭 救济救助机制

十九大报告指出，要维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业，习主席多次强调要真心关心关爱官兵，积极帮助基层解决实际困难和问题。军队困难家庭救济救助制度作为兜底保障制度，在军队福利待遇体系中发挥着重要的“托底线、救急难”功能，是保障军队人员及家庭基本生活的“防护网”“安全坝”。构建标准具体、聚焦精准、军地协同、动态管理、监管有力的救济救助机制，确保救济救助工作实效，对于解决官兵生活疾苦、兜底保障基本生活具有不可替代的现实意义，对于凝聚军心、稳定部队、鼓舞士气具有重要作用。

一、构建军队困难家庭救济救助机制的重要性和必要性

随着国家社会发展不断进步、改革强军进程日益深入、官兵救助诉求渐趋强烈，推动和实现军队困難家庭救济救助规范化、制度化尤为重要迫切，已成为顺应时代发展、适应军队建设、回应官兵关切的紧迫课题。

一是贯彻落实习主席系列重要指示的实际行动。习主席强调指出，全面建成小康社会不能落下一个贫困家庭、丢下一个贫困群众，军队人员作为我国公民的重要组成部分和特殊群体，在全面建成小康社会中具有举足轻重的作用。实现强军目标的基础在基层，活力在基层，习主席强调，要始终把官兵的冷暖放在心上，积极帮助基层解决实际困难和问题；要建立体现军事职业特点，增强军人职业荣誉感自豪感的政策制度体系。习主席指出，要提高运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、维护稳定能力，要努力推动形成办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境等。贯彻落实习主席指示要求，必须站在政治和全局的高度，运用法治思维和法治手段，建立健全兜底托底的救济救助机制，有效解决军队人员的“后方”“后院”“后顾”问题，提升官兵生活安全感，增强官兵改革获得感，为强军兴军凝聚正能量。

二是配套完善国家救济救助政策体系的客观需要。军队困难家庭救济救助机制，是国家救济救助政策体系建设中不可或缺的必要组成，顺势而为、紧前推进构建军队困家庭救济救助机制，有助于形成与社会救济救助体系分工明确、无缝对接的政策制度建设格局，配套建成无死角全覆盖的国家救济救助政策体系。健全军队困难家庭救济救助机制，是社会救济救助制度覆盖盲区的兜底补位，既能够有效完善地方救助政策不能全面覆盖保障军队人员及其家庭成员的短板，也能有效解决社会救助不能满足军事职业特殊要求和困难官兵现实诉求的问题。构建军队困难家庭救济救助机制，是推进军地资源互通共享、融合共建的生动实践，有利于推进军地政策衔接，打破壁垒、畅通渠道，为引入和借助地方资源，提升军队救济救助工作质量效益，提供政策依据和制度保障。

三是解决现实困难增强改革获得感的紧迫要求。习主席多次强调要处理好“最先一公里”和“最后一公里”的关系，让人民群众有更多获得感。但是目前官兵基本生活中还有很多现实困难，一是传统困难根深蒂固，当前军队人员面临的高额药费难承受、天灾人祸难应对等“传统性”“痼疾性”问题长期存在，久治不愈。二是时代发展带来的困难日益彰显，官兵家庭结构以“421”模式为主，一对夫妻需要赡养4位老人，这给官兵造成较大经济、精神压力；有18.3%的军人家庭有涉法纠纷问题，处理不当易造成经济损失；部分青年官兵买不上经适房、分不了公寓房，只能举债首付、贷款供房，背负了沉重的经济债和人情债。三是军事职业引发的因公伤残牺牲、家庭角色缺失、任务压力巨大等“特有性”困难问题难以解决，这些现实困难给官兵履职尽责造成了后拉力，对部队建设发展产生了负作用，同时也对军队救济救助工作制度化、长效化建设提出迫切需要。

四是破解军队救济救助制度缺失困局的破冰之举。当前，全军层面缺乏统一的救济救助政策，各大单位具体工作主要靠传统经验、习惯做法，尽管有些单位先行探索建立了制度措施，但存在不系统、不规范、相对滞后等弊端。囿于缺乏制度机制的刚性约束和统一规范，一些单位不作为、乱作为，有的搞平均主义、形式主义，有的搞亲疏远近、弄虚作假，致使军队救济救助工作“好事做不好”。当前，官兵困难疾苦形式多样、成因复杂，但现实中大多施行简单化、一刀切式的货币补偿救助，缺乏有效的综合施治和对症下药。一些军人家庭困难具有长期性、反复性，但当前救助工作不具备持续跟踪救助的常态运行机制，也没有以脱贫解困为标尺的效果评价机制，这都导致救助实效难以保证，严重挫伤了官兵感情。构建军队困难家庭救济救助机制，目的在于填补政策制度空白，为破解当前这种困局提供政策机制支撑，推动实现救济救助工作在法制化轨道上良性运转。

二、构建军队困难家庭救济救助机制的主要目标与基本原则

构建完善军队困难家庭救济救助机制，要坚持深入贯彻习主席关于扶贫攻坚、改革强军、提高官兵获得感等方面的指示要求，以强军兴军为引领，以国家救济救助政策体系为依据，以服务部队和官兵为指向，着力解决军队困难家庭救济救助工作面临的矛盾问题，编密织牢托底线、救急难、可持续的“安全网”，努力提升军队人员的安全感、幸福感。

（一）主要目标

建立和完善军队人员及家庭基本生活困难救济救助机制，要坚持适应社会经济建设水平，紧贴部队改革发展实际，努力构建满足家庭困难官兵需求的政策体系，使困难官兵“求助有门”、受助及时、脱困有望，基本实现对官兵基本生活有效托底兜底。

一是对象范围界定清晰。要对军队困难家庭救济救助对象标准条件进行具体和量化规范，实现用硬性条件精准筛选救助对象，确保救济救助对象指向明确、范围覆盖合理。

二是方式手段种类齐全。要形成以货币救济为基础，以医疗、教育、住房、就业、法律等多种手段相配套的救济救助工作格局，实现对军队人员及家庭基本生活困难对症施治、综合施治。

三是标准水平合理适度。要建立既貼合军队资源有限实际，又符合军事职业特殊要求，满足军队人员及家庭基本生活困难需求的层级救助标准，有效缓解现实急难，维持基本生活水平。

四是保障机制切实可行。要做到机构设置完备、资源保障到位、协调联动顺畅、督导究责严肃，为救济救助工作有序展开，取得实效，提供良好的配套条件和外部环境。

（二）基本原则

十九大报告中指出，“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫”“更加注重军民融合”，习主席强调，“在扶贫的路上，不能落下一个贫困家庭，丢下一个贫困群众”。这些论述为构建完善军队困难家庭救济救助机制，提供了有益的指导。构建军队困难家庭救济救助机制应坚持以下基本原则。

一是应保尽保、托住底线。通过建立严密完备的救济救助机制，尽最大可能把基本生活困难的军队人员及家庭，全部纳入救济救助保障对象范围，确保不漏一户、不丢一人，充分发挥救济救助服务兜底作用，为广大军队人员及家庭守住基本生活底线。

二是聚焦重点、精准发力。把一线部队和驻艰苦边远地区部队基本生活困难的军队人员及家庭，作为救济救助重点突出出来，在救济救助资源分配使用上予以倾斜关照。要从军队人员及家庭基本生活困难成因和现实需求入手，实施精准救助，确保救济救助工作实效。

三是层级管理、压实责任。建立健全层级负责的领导体制和工作机制，规范审批与监管机制，严格问效追责机制，形成一级抓一级，一级对一级负责的责任网络体系，层层传导压力，层层发挥作用，层层落实责任，确保救济救助工作落地见效。

四是社会参与、合力保障。贯彻军民融合发展战略，在充分挖掘军队内部资源潜力的基础上，有效借助引进国家、地方政府和社会力量，打破壁垒、畅通渠道，构建以军队为主体，以国家和地方政府为依托，以社会资源为补充的军队救济救助工作格局。

三、推进“五位一体”的军队困难家庭救济救助机制建设

扭住当前救济救助工作中存在的矛盾问题，着眼有效解决军队人员及家庭面临的实际困难，从规范性、实用性和可操作性出发，重点要构建完善五项机制，确保发挥好救济救助工作“托底线、救急难”的功能，让广大官兵有更多的获得感和归属感，更多更公平地享受国家和军队改革发展成果。

一是规范受理审批机制。综合社会经济发展水平和军队人员及其家庭现实诉求，将“军队人员及其家庭成员年度非主观意愿支出总和，高于年度收入总和，且财产状况不超过特定要求的群体”纳入军队救济救助范围，并根据家庭收支差额大小，把官兵家庭困难程度划分为一般、困难、较困、重困、特困五个等级。其中军队人员专指现役军官、文职干部、文职人员、士兵、供给制学员、正式职工及离退休人员；把“支出高于收入”作为硬性衡量条件，便于准确划定对象范围和实际操作，把“家庭财产状况不超过特定要求”作为附加条件，可以有效防止“假困难户”。按照本人申请、营连了解核实、团以上政治机关审查公示、师旅级党委审批、报军以上政治机关备案的程序审批，并定期组织到困难家庭、当地政府走访调查，准确掌握致贫原因、家庭收入、欠账总额等情况。关于审批作证材料，因病因灾、事故变故被动欠债的，应提供相关情况和财产损失的证明材料；自付医药费证明材料，以诊断书、自付费用清单、发票和医保报销记录等材料的原件为主；收入证明材料，工资性收入以单位出具的收入证明或银行账单确定，投资财产等灵活性收入由个人书面如实报告。

二是健全方式水平定位机制。针对军队困难家庭的具体致贫原因各异，把现行“一刀切”式的货币救济改为“货币+政策”的救济救助方式；在救济标准定位上，根据困难程度不同，尽可能给予足够又不浪费的救济水平，以实现救济救助资源的效益最大化。（1）以现金给付为主的货币救济，根据家庭困难程度等级，依次设立3000元至100000元不等的阶梯式救济标准。所需救济经费按照“团级5%，师级10%，军级15%，战区军兵种20% ，总部50% ”的比例承担。（2）以接收军队人员及家庭成员到部队体系医院就医为主的医疗救助，其在军队体系医院发生的医药费用，在扣除基本医疗保险、大病保险、商业保险报销赔付和地方各种救助后，对仍需家庭负担的合规医疗费用，根据困难程度，分别按照20%、30%、50%、70%、100%的比例予以减免。（3）以保障公寓房或发放租房补助为主的住房救助，可根据单位房源保障情况，对符合军队公寓住房住用条件的，优先保障公寓住房或按规定发放租房补助；其他被救助对象，由单位协调政府职能部门予以提供公共租赁住房。（4）以协助有劳动能力家庭成员创业就业为主的就业救助，在部队招考聘用人员等时机，同等条件下优先录取救助对象，或协调地方提供技能培训、就业指导或公益性岗位安置；对于适合创业的，协调地方给予无息或低息贷款等服务。（5）以协助减免子女入学费用为主的教育救助，协调学校对救助对象采取减免学费、发放助学金、安排勤工俭学等救助措施，军队视情给予义务教育阶段的救助对象生活补助，或免费入军队幼儿园等。（6）以协助协助解决涉法矛盾纠纷为主的法律援助，为有涉法问题救助对象免费提供法律服务，跟进协助维护军人军属合法权益。

三是创建协调联动机制。借鉴社会救助工作有益经验，在全军逐级建立救济救助工作小组，由各单位党委主要领导任组长，实行上下级的垂直管理；在团以上单位党委建立“职能部门受理，业务部门办理”的工作机制，由职能部门（干部或人力资源部门）牵头，根据救助对象困难类型，统筹协调军地对口业务部门具体实施救助。整合军地协调领导机构，按照属地管理原则，在军队和驻地政府设立军队困难家庭救济救助领导机构，成员涵盖军队相关部门和地方人社、民政、教育、财政、住建、卫计等部门领导，借助地方相对丰富的医疗、住房、资金、岗位等资源，推进军地“协调联动、资源互通、共享融合、共建共管”的救助实践。充分发挥包括基层群众组织、社会公共救助组织和公益慈善组织等救助力量作用，积极借助网络众筹平台获取大众捐助等。救济经费可以采取中央投入与军费补助相结合的方式，探索向全民征收兵役税，作为军队困难家庭社会救助资金，另外尝试设立家庭救助基金，并充分利用地方共建捐赠、拥军力量捐助、部队反腐罚缴及廉政账户转入等来充实救助基金。

四是建立动态管理机制。部队要定期了解掌握所属军队人员的家庭成员、婚姻状况、基本收支、实际困难等情况，及时做好信息采集工作，根据标准条件界定是否属于救助对象及需救助类型，并分类登记造册，依托干部、兵员、财务、卫生、营房等系统完善信息资料，建立救济救助信息数据库，定期维护更新，便于军地开展救助工作时共享信息。建立救济资金收支、办理落实情况台账，设立以救助对象脱贫解困为标尺的效果评价机制，跟进评估救助效果，实时把握信息、实时控制情况、实时更新救助决策，既保证“有困必救”，又避免“富戴穷帽”。建立完善涉及职能部门、军地业务对口部门的衔接落实、工作计划、跟踪反馈、协调会商等制度，定期召开联席会议，及时沟通反馈救济救助工作推进情况，分析工作中的矛盾问题，并针对官兵反映的救济救助问题，常态化听取地方意见建议，定期调整救济救助政策方案，共同研究解决对策办法，提高救济工作效率和效益。

五是强化监管问責机制。压实主体责任，实行分管领导负责制，救助对象受理审批严格落实“谁核查、谁签字，谁签字、谁负责”的原则，贯穿救济救助工作全过程，强化职能和业务部门的主责主业意识，保证救济救助工作落实见效。将救济救助工作开展情况作为考评各单位党委班子和全面建设的重要内容，并纳入巡视、巡察、纪检、审计等参与的监督网络，切实将监管触角伸向工作一线，倾听基层声音，及时阻止理想化、主观化等影响公平公正救助的做法。畅通群众监督渠道，设置网络邮箱，公布举报电话，方便官兵监督，大力纠治遏制“人人有份”的平均主义，“仨瓜俩枣”的形式主义，杜绝搞亲疏远近、主观好恶、借机谋私的行为。对弄虚作假、滥用资金、隐情不报等失职渎职行为，要坚决举锤亮剑，严格实行责任倒查，依规依纪追究当事人、经办人和相关领导的责任，为救济救助工作的公平公正提供纪律保证，确保把习主席的关心关爱送到官兵心坎上。

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