推进公共服务供给侧结构性改革的研究

韩琳

摘 要：针对大连市公共服务领域存在着体制机制难以适应人民日益增长的美好生活需要和不断提高的高质量服务需求的问题，必须完善政府购买公共服务制度，建立竞争性的公共资源配置机制；积极发展社会组织，构建多元主体协同的公共服务供给机制；健全公共服务供给的资源保障机制。

关键词：供给侧改革；公共服务；公共管理

中图分类号：D63 文獻标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）09-0073-02

习近平在党的十九大报告中明确提出了“加快推进基本公共服务均等化”目标，在让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进的过程中，必须坚持推进公共服务领域供给侧结构性改革，突出改革重点，完善运行机制，坚守公平底线，提升基本公共服务均等化。

一、大连市公共服务供给领域存在的主要问题

目前在公共服务领域存在着体制机制难以适应人民日益增长的美好生活需要和不断提高的高质量服务需求的问题，同时，在城乡之间、区域之间、群体之间还存在着巨大的不平衡性甚至不公平性。

（一）公共服务供给市场化程度不足，公共资源竞争性配置机制尚未形成

政府是公共服务天然的供给主体，可以通过财政保障，并采用多种方式提供公共服务。“行政性单一主体秩序”使得承担公共服务供给主要责任的地方政府过度依赖中央政府的激励与约束。面对政府的低效和财政支持不足的弊端，先进国家均主张引入市场机制改进政府公共产品供给机制，但我国公共服务供给的市场化程度明显不足。主要表现在我国现行的财政体制，只明确了中央政府与省级政府间的转移支付制度，对省以下转移支付制度未做明确规定，一般性转移支付往往规定资金用途，而专项转移支付一般要求配套资金，这些使得地方政府不能根据实际情况使用资金，难以自主提供充足的公共服务。根据《大连统计年鉴（2017）》，全市一般公共预算支出870.3亿元，其中社保、教育、医疗卫生、文化体育、农林水、城乡社区、交通运输、住房保障等公共服务相关的支出合计完成633亿元，占财政支出的72.7%。由于缺少对地方政府公共服务资金使用的监督和绩效评估，资金的使用率普遍偏低，甚至在某些领域仍然存在权力寻租现象，导致了地方政府公共服务的无序和混乱。

（二）社会组织发展不足，多元主体供给机制尚未形成

目前大连市的社会组织发展已经走向了健康、规范的良性轨道，截至2017年底，全市登记备案的社会组织总数是14 072个。其中社会团体1 459个、民办非企业单位3 870个、基金会9个，行业协会511，备案的社区社会组织8 734个。由于社会组织具有志愿性、公益性、独立性、非营利性等特点，不易受利益驱动的影响和长官行政意志的支配，便于解决一些特定的社会问题。而且社会组织自下而上的服务机制使其具有贴近基层、贴近人民群众的优势，能对人民群众的需求做出及时反应，提供公共服务。但是社会组织内部存在局限性，易出现如财务管理、组织管理、人事安排和决策监督等问题，无法单靠自己的力量来推动公益事业的发展，只能作为政府的补充方式。

（三）公共服务供给的基础设施保障机制严重滞后

在我国，公共服务基础设施建设城乡之间存在明显较大差距。根据中央农村工作领导小组对城乡基本公共服务和公共投资的研究，发现人均财政投入在村、乡、镇、县级市、城市之间的比值是1：2：3.8：10.7：16.1，城市人均财政投入是村的16倍余。在大连市，根据市财政局2017年决算数据，社保、教育、医疗卫生、文化体育、农林水、城乡社区、交通运输、住房保障等公共服务相关的支出合计完成679.3亿元，增长7.3%，占财政支出的73.8%。由于地方政府对公众需求缺乏应有的重视，导致基本公共服务供给与民众现实需求脱节：一方面是基本公共服务供给不足，不能满足民众日益增长的需求；另一方面是基本公共服务供给的错位与无效，提供了民众并不需要的服务，而民众急需的服务却不能也不愿提供。

（四）社会工作专业人才培养和激励机制欠缺

公共服务能力提升的瓶颈在于人才。但在大连市明显存在着公共服务专业人才队伍建设不足问题。现存的社区社会工作专业人才队伍的建设面临缺乏教育培训，基本待遇水平低，缺乏激励机制等问题。来自大连市民政局的数据显示，截至2016年，大连市社会工作专业人才总量达到2.5万左右，其中具有社会工作者职业水平证书的人才2 712人，2017年上升为3 192人，仅占社会工作专业人才总量的12.8%。

目前驻大连市的省属高校中仅有两所大学开设了社会工作本科专业，年均毕业生不足百人。根据高校调研我们也发现，超过70%的社会工作本科专业受访大学生认为从事本专业薪资水平低，毕业后会选择转行。同时根据社区调研我们发现，超过90%的受访社区社工自认为工资水平处于中等以下水平。

二、对策建议

（一）完善政府购买公共服务职能，实施负面清单管理模式，建立竞争性的公共资源配置机制

随着政府公共服务范围的日益扩大，公共服务提供主体也呈现出多元化发展趋势。中共十八届五中全会的建议指出，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办，能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”这为深化公共资源改革特别是政府财政资源的配置方式的改革指明了方向，关键就在于探索如何更好地改革资源配置的具体路径和制度安排。

首先，政府应承担起责任，发挥好市场机制在资源配置中的决定性作用，发挥公开竞争制度在公共服务领域的应用效能，让更多有意愿且有实力的国有企业、民营企业以及社会组织进入公共服务供给领域，通过政府购买以及政府和社会资本合作来实现公共资源配置得更加公平，提升供给效率，提高人民群众的获得感和满意度。其次，尽早出台政府购买服务的负面清单。通过负面清单明确政府购买服务中暂时不宜由社会力量承担的公共服务，其他则对社会力量全面放开，改以往的“市场准入”为“市场禁入”，使政府部门的工作更加集中于事中和事后的监督，通过降低准入门槛、简化准入手续，缩小政府权力的运行范围，最大限度地减少政府权力对市场经济的不当干预。还要采用科学的绩效考核手段，加强政府绩效考核，努力提高政府行政效能，并探索建立第三方考核评估机制来提高公共服务效能和水平。此外，还应参考借鉴国外先进经验，结合国情特点与地区经济发展阶段，总结地方经验，综合使用多种政策框架内提高公共资源综合效益。

（二）积极发展社会组织，构建多元主体协同的公共服务的供给机制

党的十九大报告中指出，要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这对于社会组织的发展方向具有战略性和前瞻性意义。

第一要培育多元主体供给机制。公共服务的供给侧结构性改革强调政府、市场和社会组织之间的紧密结合，通过多元主体的共同参与，打破过去政府唱“独角戏”的局面，来保障公共服务的有效供给。同时，政府要对自己承担的公共服务职能进行全面梳理和评估，适时适当地从一部分适合社会化的公共服务中退出，“抓大放小，应退尽退”。第二是创新政社协作机制。推动公共服务供给方式的多样化，继续推进政府向社会组织购买公共服务，并逐步继续加强政府与社会资本合作（PPP）。同时，鼓励发展志愿和慈善服务，包括推进志愿服务立法，建立健全志愿服务记录制度，探索建立志愿服务时间银行储蓄、志愿者保险制度等，加快志愿服务制度化、规范化发展。此外还要积极发展“互联网+公共服务”，以网络基础设施作后盾，抢抓互联网机遇，转变政府管理职能，利用信息技术，为人民群众提供更方便快捷的公共服务。第三，完善政府购买公共服务机制。一方面完善公共服务领域市场准入应立法规制，应尽早制定政府购买公共服务以及政府和社会资本合作的相关法律法规，以保证公共服务信息的公开透明。防止權力寻租，贪污腐败，官商勾结。另一方面通过立法规制对于参与公共服务供给的社会组织，要对其资质进行明确的要求和考察，如健全的组织结构，独立的财务管理制度，固定的办公场所等。

（三）健全公共服务供给的资源保障机制

一要加强基础设施建设。与城市目前公共服务发展水平相比，与广大农民对美好生活的期待相比，农村地区有些公共服务基础设施仍然十分薄弱，区域间差距仍然较大，仍然是全面建成小康社会和新时代社会主义现代化的突出短板。为了进一步实现城乡融合发展，农村地区的公共服务基础设施必须得到应有的提升。如设置便于居民使用的文化、体育健身、休闲、保健等公共服务设施，继续建立和完善社区的老年之家、图书室、多功能活动室、培训室等社区公共场所，并在开放时间和服务范围上更加人性化。二要加强公共服务专业人才队伍建设，制定和完善《公共服务人才规划》，结合公共服务人才队伍发展现状，确定目标，坚持原则，以人才培养为基础，以人才使用为重点，努力建设一支数量充足、结构合理、素质优良的公共服务人才队伍，提供人才和智力支持。同时完善政策配套，努力形成以人才库建设、社会组织登记管理建设、社会服务行业规则建设、岗位设置管理、人才考核评价、社会监督激励为重点的完整配套的政策制度体系。三要加强电子公共服务体系建设。首先通过推动电子政务建设推进公共服务电子化；其次通过电子信息技术建设“智慧型”服务体系；最后力争突破电子公共服务的被动回应性特征，推进积极主动的个性化公共服务。

参考文献：

[1]习近平.习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2016-05-10.

[2]钱红.完善农村公共服务体系的思考[J].中共云南省委党校学报，2005（5）.