水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系研究

李 明，丰 慧，曾隽骥，黄跃群，杨 峰，5

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100；2.江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心，江苏 南京 211100；3.南京审计大学，江苏 南京 211815；4.湖南省水利厅，湖南 长沙 410007；5.河海大学项目管理研究所，江苏 南京 211100)

水利建设市场主体在水利工程建设中起到了决定性作用，是水利工程建设质量与安全的责任主体[1]。探索水利建设市场主体政府监管效果是落实党的十九大关于市场在资源配置中的决定性作用，国务院关于行政审批制度改革、强化信用管理、加强事中事后监管，中共中央关于治理工程建设领域突出问题等有关精神的体现[2]。在当前政府简政放权、实行“放管服”政策背景下，正确评价政府监管效果是衡量政府监管是否有效的重要指标，对后期政府采取的监管策略具有指导意义。如何衡量政府监管效果是当前政府在对水利建设市场主体进行监管时急需解决的问题。为此，水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系的构建对于提高政府监管的有效性、确保水利建设市场主体顺利完成工程建设目标、充分发挥工程综合效益等具有重要的作用。

当前有关政府监管效果评价指标体系的研究特点主要有：①研究领域大多涉及食品、金融市场等，而涉及水利建设市场监管效果的研究相对较少。刘录民等[3]认为政府监管遵循“资源投入—运作管理—产出结果”的运作过程，并从投入、管理、产出及结果3个方面，构建了地方政府食品安全监管效果评价指标体系；刘卫平等[4]认为评价指标体系的科学性和有效性是正确衡量监管效果的重要前提，并从独立性指标、责任性指标、透明性指标和操守性指标构建了地方政府金融监管效果评估指标体系。②研究角度主要包括监管效果定义、监管的“投入-产出”水平等，较少从监管效果评价目标，或从内容角度出发展开研究。邢鸿飞[5]阐述了监管效果的内涵，即“在监管策略实施后，观察监管者与被监管者在市场效率、主体效益及外部成本等多方面因素在监管前后的变化情况，分析所实施的监管策略带来的实际净社会福利调整”；赵会娟[6]以政府监管的投入和产出情况作为切入点考核政府监管的效果，投入指标包括监管机构职工人数、监管的运行成本等，产出指标包括相关业务资费水平、业务选择性、服务质量等，通过综合投入产出指标构建出评价政府监管效果的指标体系。③研究方法主要包括平衡计分卡、效用函数综合评价、回归分析法等。高兴等[7]基于平衡计分卡思想，从客户、财务、业务流程以及学习与成长等4个维度来定量化衡量我国政府的监管效果；李真等[8]通过构建政府对环境污染、消费者安全与健康、职业安全与健康等3个方面的效果指数对中国1995—2010年社会性监管效果进行实证分析；童梦怡[9]以动态面板数据模型为基础，结合广义矩估计的方法和我国1999—2008年30个省际的面板数据，分析我国政府监管策略的实施效果。

综上所述，现有有关监管效果的研究较少涉及水利建设市场，而有关监管效果评价指标方面的研究与应用相对更少，且鲜有较为科学的监管效果指标评价方法[10]。水利建设市场规模较大、工程投资大，其工程建设质量、安全等对社会具有巨大影响，正确评价水利建设市场主体的政府监管效果对水利建设市场主体能否顺利完成工程建设目标、充分发挥工程综合效益等具有重要的作用。为此，本文从水利建设市场主体行为、工程项目管理绩效、工程项目社会影响等3个方面出发，对水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系展开研究。

1 水利建设市场主体政府监管效果内涵与评价内容

1.1 内涵

水利建设市场主体政府监管效果是指政府监管效果在水利工程建设领域的特殊反映，即政府监管部门通过对咨询单位、设计单位、施工单位、监理单位、设备制造与供应单位等以及工程项目本身采取监管措施，使得被监管的市场主体以及水利工程项目本身所能达到的符合政府或社会公众要求的程度[11]。

1.2 评价内容

政府监管效果评价指标体系的构建前提是分析政府监管效果评价内容，据此梳理相应的指标，按照相应原则构建水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系[12]。按照水利建设市场主体政府监管效果的内涵，从以下3个方面对水利建设市场主体政府监管效果加以评价。

a. 水利建设市场主体行为：是反映政府监管效果的基础。如果水利建设市场主体行为较好，表示政府对其监管达到了良好的效果；反之，如果水利建设市场主体行为较差，表示政府监管效果较差。水利建设市场主体行为包括信用等级、工程项目管理体系以及标准执行情况等。

b. 工程项目管理绩效。工程项目管理绩效是政府监管效果的直接体现。工程项目管理绩效包括质量、安全、进度、投资、生态环境等方面的效果。如果工程项目质量较好、安全性较高、进度较快、投资较少及对生态环境不良影响较弱，表示政府对水利建设市场主体监管达到了一定的效果，包括质量合格率、事故发生率、按时完工率、投资节省率及前期扬尘、噪音合格率等[13]。

c. 工程项目社会影响。水利建设市场主体和工程项目的社会影响是政府监管效果的间接体现。如果水利建设市场主体和工程项目具有较好的社会影响，表示政府监管效果良好[14]。由于企业社会影响一般不属于建设行政主管部门的监管范围，而是由工商行政管理部门等政府监管部门实施监管，因此，本文只考虑工程项目的社会影响，包括经济推动力、资源利用率及运行期环境影响程度等。

2 水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系构建

2.1 指标选取原则

评价指标体系是水利建设市场主体政府监管效果评价的前提。通过分析政府监管效果的内涵、评价内容，结合水利建设市场主体的特点，水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系的构建应遵循下列原则：

a. 全面性、科学性原则。水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系要涵盖政府监管效果全部内容，从而全面、客观地反映政府监管效果的实际情况。同时，水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系要体现科学性原则，以确保政府监管部门采用科学的监管手段，完善事中事后监管机制，提高政府监管各项产出效益，确保水利建设市场主体行为符合政府和社会公众的要求[15]。

b. 层次性、逻辑性原则。水利建设市场主体政府监管效果评价指标只有条理清楚、层次分明、逻辑性强，才能在实践中推广应用，从而清楚地体现政府的监管效果和需要改善的方面，这不但有利于政府准确、全面地对水利建设市场主体进行监管，还有利于水利建设市场主体做出及时有效的调整，从而提升自身的运行效益[16]。

c. 可操作性原则。水利建设市场主体在附件监管评价指标的设置要简洁、明了、确定性大，使得监管效果评价易于接受，更易于在实际评价领域中得到应用。同时，指标设置不存在歧义，以有效地杜绝因对指标含义理解的不一致而降低可操作性[17]。

d. 定性和定量相结合的原则。根据指标特点、要求以及数据采集条件，尽量采用定量评价指标。定量评价指标可以有效地消除主观评价的影响，以保证评价结果的准确性和公平性[18]。而对于不能量化的指标，则采用定性评价指标，可以通过专家打分等科学方法，降低主观性。在考虑水利建设市场主体行为方面的指标时，既要采用信用等级这一定量评价指标，也要采用工程项目管理体系这一定性评价指标。

e. 相对独立性原则。水利建设市场主体政府监管效果评价指标的选取应尽量避免重合、相互关联，以保证指标之间的相对独立性。在对指标进行赋权及对指标体系进行评价时，若指标之间重合度较高，则难以确保指标体系的全面性和科学性。如扬尘、噪音等因素既可以归为工程项目管理绩效，也可以归为工程项目社会影响，如果在工程项目管理绩效方面包括了扬尘、噪音等因素，在工程项目社会影响方面则不再考虑。

2.2 政府监管效果评价指标构成

按照指标体系选取原则，通过文献计量法，结合专家意见和建议，构建水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系[19]。水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系分为3个层次，3个准则层，共计12个评价指标，每个准则层下面分别有对应的评价指标[20]。水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系见图1[21]。

图1 水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系

3 案例分析

3.1 案例背景

选取A水利建设市场主体作为案例分析对象。A水利建设市场主体是国家“水利水电工程施工总承包一级”资质企业，同时具有港口与航道工程、市政公用工程、机电设备安装、土石方工程、地基与基础工程、钢结构等总承包和专业资质。A水利建设市场主体具备多种大型水利工程的总承包能力，项目规模较大、投资较高，其能否顺利完成工程建设目标、发挥工程综合效益等对社会的影响较大。因此，政府对A水利建设市场主体的监管尤为重要。而政府要衡量对A水利建设市场主体的监管是否有效，需要对其监管效果进行综合评价[22]。

3.2 评价过程

水利建设市场主体政府监管效果是一个由若干评价指标组合而成的指标体系。选取的指标层次相对较多，指标体系也相对较为复杂，一般的评价方法难以满足所需评价效果，需要利用多层次的综合评判方法对指标体系进行分析和评价。在该评价指标体系中，由于存在部分指标定性，部分指标定量[23]的情况，可利用灰色评价理论对其进行综合处理，因此，本文基于多层次灰色评价方法对水利建设市场主体政府监管效果进行综合评价。

3.2.1 评价指标权重的确定

在指标的综合评价过程中，必须确定各指标在指标体系中的重要性，能否科学合理地确定权重是评价过程中的重要因素，直接影响评价的准确性。目前，层次分析法得到了广泛的应用，但层次分析法计算比较复杂，求解量较大。因此，本文采用逐一比较法解决指标权重问题，其基本思想是将评价因素中的每个因素与其他因素进行配对，然后逐一比较各因素的重要性程度，从而间接计算出各指标的权重。

运用上述方法求得指标Ui(i=1,2,3)的权重向量λ=(λ1,λ2,λ3)=(0.50,0.30,0.20)；评价指标V1j(j=1,2,3)的权重向量λ1=(λ11,λ12,λ13)=(0.65,0.15.0.20)；评价指标V2j(j=1,…,6)的权重向量λ2=(λ21,λ22,λ23,λ24,λ25,λ26)=(0.2,0.2,0.15,0.15,0.15,0.15)，评价指标V3j(j=1,2,3)的权重向量λ3=(λ31,λ32,λ33)=(0.35,0.3,0.35)。

3.2.2 评价指标等级标准的确定

考虑水利建设市场主体政府监管效果的最大可能分辨力，将评价指标优劣等级划分为优、良、中、及格、差五大等级，相应得分分别为5、4、3、2和1。指标值介于相邻两个等级之间，相应的得分值在两个相邻分数之间取值。

建立的指标体系包括定性评价指标和定量评价指标两种类型。对于定性评价指标，同指标等级一样，按优、良、中、及格、差进行划分；而对于定量评价指标，一般原始值为某一确定的实数，需要对其处理后才能对指标进行等级评定。综合相关专家意见，对定量评价指标进行等级划分的标准见表1。

表1 定量评价指标等级标准

3.2.3 评价样本矩阵

通过查阅相关资料和专家咨询意见，可以得到A水利建设市场主体政府监管效果评价指标的原始数据，分别为：信用等级AA；工程项目管理体系中，各类标准执行情况86%，质量合格率84%，事故发生率4%，按时完工率78%，投资节省率6%，投资超概算率12%，前期扬尘及噪音合格率81%，经济推动力良，资源利用率74%，运行期环境影响程度及格。

根据上述评价指标等级划分标准，对该原始数据进行处理得到评价样本矩阵(dijk)12×1：

D=(dijk)12×1=[4.0 3.0 4.6 4.4 3.0

3.8 2.1 3.3 4.1 4.0 3.4 2.0]T

(1)

3.2.4 评价灰类的确定

设e代表评价灰类序号，与其对应的灰数和白化权函数如下。

第1灰类“优”(e=1)，设定灰数O1∈[5,∞)，白化权函数表示为f1，见图2(a)：

(2)

第2灰类“良”(e=2)，设定灰数O2∈[0,4,8]，白化权函数表示为f2，见图2(b)：

(3)

第3灰类“中”(e=3)，设定灰数O3∈[0,3,6]，白化权函数表示为f3，见图2(c)：

(4)

第4灰类“及格”(e=4)，设定灰数O4∈[0,2,4]，白化权函数表示为f4，见图2(d)：

(5)

第5灰类“差”(e=5)，设定灰数O5∈[0,1,2]，白化权函数表示为f5，见图2(e)：

(6)

3.2.5 灰色评价系数的计算

对于评价指标V11，A水利建设市场主体属于第e个评价灰类的灰色评价系数为

e=1x111=f1(d111)=0.8
e=2x112=f2(d111)=1
e=3x113=f3(d111)=0.667
e=4x114=f4(d111)=0
e=5x115=f5(d111)=0

(7)

图2 灰类白化权函数

据此得到：A水利建设市场主体对评价指标V11的总评价系数为

x11=x111+x112+x113+x114+x115=2.467

(8)

3.2.6 灰色评价权向量及权矩阵的计算

由{x11i}及x11，得到A水利建设市场主体对于评价指标V11的灰色评价权向量：

r11=(r111,r112,r113,r114,r115)

=(x111/x11,x112/x11,x113/x11,x114/x11,x115/x11)

=(0.324,0.405,0.270,0,0)

(9)

同理，可计算出r12、r13、r21、r22、r23、r24、r25、r26、r31、r32、r33，从而得到A水利建设市场主体的U1、U2、U3所属指标对于各评价灰类的灰色评价权矩阵R1、R2、R3：

(10)

(11)

(12)

3.3 评价结果及分析

3.3.1 一级灰色综合评价

对A水利建设市场主体的U1、U2、U3进行综合评价，其综合评价结果B1、B2、B3为

B1=λ1R1=(0.324,0.379,0.270,0.026,0)
B2=λ2R2=(0.275,0.323,0.290,0.112,0)
B3=λ3R3=(0.244,0.305,0.282,0.170,0)

(13)

3.3.2 二级灰色综合评价

由B1、B2、B3得A水利建设市场主体的总灰色评价矩阵R：

(14)

则A水利建设市场主体的灰色综合评价结果B为

B=λR=(0.293,0.347,0.278,0.081,0)

(15)

由于各评价灰类等级值化向量C=(优、良、中、及格、差)=(5,4,3,2,1)，故A水利建设市场主体的综合评价值U为

U=B·CT=3.853

(16)

计算结果表明，3.853接近4，即等级靠近良，表明政府对A水利建设市场主体的监管效果为良好。

3.3.3 评价结果分析

经过实际调查，A水利建设市场主体能够较好地配合政府监管部门的监管工作，在自身行为、承接的工程项目及社会影响等方面表现属于良好，同时政府对A水利建设市场主体的工作也相对满意，说明本文的评价结果与现实较为相符，构建的评价指标体系具有一定的科学性与合理性。

从上述确定的指标权重和A水利建设市场主体各评价指标分值及最终得分可以看出，A水利建设市场主体要想进一步完善各方面表现，从而得到更高的监管效果评价分值，从一级指标来看，要以提升自身行为为重点，同时完善工程项目管理体系并加强对各类标准的执行力度。

从二级指标来看，①要重视自身信用情况，信用是政府监管最重要的手段和工具，建设以信用为核心的监管体系是未来政府进行科学监管的有力保障与支撑；②A水利建设市场主体应重视工程建设的质量和安全，降低事故发生率，加强对周边经济的推动和对生态环境的保护。综上所述，A水利建设市场主体应以提升信用等级及工程建设的质量和安全为中心，同时全面完善自身行为、所承接工程项目管理绩效及工程项目社会影响等方面的表现，从而有力提升政府的监管效果，实现更好的发展。

4 结 论

本文从水利建设市场主体行为、工程项目管理绩效、工程项目社会影响等3个方面入手，构建了水利建设市场主体政府监管效果的评价指标体系，并通过案例，采用多层次灰色评价方法，对指标体系的科学性与合理性进行验证。

a. 在当前政府简政放权、实行“放管服”政策背景下，政府应重视水利建设市场主体政府监管效果评价的重要性，而评价指标体系是衡量政府监管效果的前提。要从市场主体行为、工程项目管理绩效、工程项目社会影响等3个方面构建水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系，而不能仅仅以市场主体的经济效益作为构建评价指标体系的标准。同样，不仅要关注工程项目质量、工期、费用等指标，还要关注工程项目对生态环境所带来的影响。

b. 水利建设市场主体应积极配合政府的监管工作，从自身行为、所承接工程项目管理绩效及工程项目社会影响等3个方面配合政府监管，包括提升信用等级、健全工程项目管理体系、严格执行各类国家标准；提高工程质量合格率、降低质量与安全事故发生率、提高合同履约率；加强对周边经济的推动(提升就业率、GDP上升率)、提高工程有关资源的利用率、重视对周边环境的影响程度等。

水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系仍存在一定的主观因素，同时在简政放权的改革背景下，政府关注的因素会相应地改变，监管效果评价指标的选取也会有所变化。因此，水利建设市场主体政府监管效果评价指标体系需要进一步地完善，并根据政府监管的需要进行动态调整。