长江河道疏浚砂石权属、交易与利用管理模式

丁继勇，王卓甫，安晓伟，侯嫚嫚

(河海大学工程管理研究所，江苏 南京 211100)

长江是我国内河航运最发达的水系。干支流通航里程约7.1万km，超过全国内河通航里程的50%。2005年以来，长江干线货运量连续十年位列世界第一。长江经济带和“一带一路”的发展，给长江黄金水道建设带来了前所未有的机遇，使其进入“钻石期”[1]。

2003年长江三峡工程运行后，向下游输送的泥沙大为减少，但2003—2010年宜昌、监利、螺山、汉口和大通站8年平均年输沙量仍分别为0.52亿t、0.94亿t、1.05亿t、1.18亿t和1.52亿t[2]。这些泥沙既是河床的基础，也对航道产生负面影响。每年5月开始，长江上游洪水来袭，持续长达5个月，长江口深水航道5月份回淤量482万m3，7月份回淤量增加到1 125万m3[3]。显然，不论是长江航道扩建疏浚，还是每年航道维护疏浚(包括沿线码头港区)，均产生大量砂石(或淤泥)。

长江河道疏浚砂石中，粒径在0.1～2.0 mm的被视为十分理想的建筑材料，粒径小于0.1 mm的砂石/泥沙可用于吹填造地、堤防工程加固或路基填筑等，具有很高的经济价值[4]。因此，利用长江河道疏浚砂石，可变废为宝，前景十分广阔。

河道疏浚与河道采砂均涉及河道砂石问题，但两者性质存在较大差异。河道疏浚是以保障航运或供排水为主要目的，疏浚砂石为副产品；河道采砂则以获取砂石资源为目的，所得砂石为河道采砂活动的目标。

有关长江河道采砂管理，国务院在2000年颁布了《长江河道采砂管理条例》[5]，相关研究也广泛展开。其中，王金生[6]较为系统地探讨了长江河道采砂管理制度设计问题；马水山等[2]研究了长江河道砂石资源分布以及采砂对河道岸坡稳定和对生态环境的影响、河道采砂监控管理技术等问题；许文盛等[7]则结合长江经济带发展需求，提出了在新形势下进一步加强长江河道采砂管理的相关建议；Ding等[8]结合河道采砂交易的特点，构建了河道采砂权最优交易机制设计模型；Wang等[9]提出了河道采砂条件下边坡稳定风险的分析方法。大量的河道采砂会引起一系列严重的生态环境后果，很多学者对不同方面的影响进行了研究。Nabegu[10]的研究认为，河道内采砂活动将引起开采区及下游邻近水体浊度上升，增加下游水处理成本；Freedman等[11]的研究认为，大规模和长期的采砂活动改变了河流生境和水动力条件，影响鱼类群落组成的空间分布格局；高耶等[12]从采砂对河流地貌和水文情势的影响、采砂对河流生态的影响以及相应管理对策3个方面，围绕国内外关于采砂对河道生态环境的影响及对策的相关研究进行综述，有助于人们更全面地理解河道采砂活动的重要影响。

纵观国家层面的政策法规以及长江河道采砂管理研究成果，对河道疏浚砂石利用问题均未涉及。目前在制度和相关理论研究缺失的环境下，长江中下游沿江各省市陆续对河道疏浚砂石利用进行探索，但认识并不统一。事实上，河道采砂管理与河道疏浚砂石利用管理，虽均涉及河道砂石问题，但它们在运作和管理上存在差异。河道采砂管理涉及采砂规划、河道采砂许可以及河道采砂过程监管；而河道疏浚砂石利用管理涉及航道规划、航道工程以及疏浚砂石出让和疏浚砂石出让过程合作及监管等问题。笔者拟在前期采砂管理相关研究的基础上，结合疏浚工程砂石资源利用的现实需求，对长江河道疏浚砂石权属、交易方式和利用管理模式等问题作一探讨。

1 长江河道疏浚砂石出让权属安排

1.1 长江河道疏浚砂石特点分析

与一般河道采砂获得的砂石相比，河道疏浚砂石具有以下特点。

a. 河道疏浚砂石依河道疏浚工程而存在，河道疏浚砂石利用与河道疏浚工程不能分割。河道疏浚砂石正是由于河道疏浚工程而产生，且该砂石的开采过程与河道疏浚工程施工是同一个过程。一般而言，河道疏浚施工与出让利用有必要一体化，即疏浚施工和砂石出让过程要求连续、相互衔接，以降低河道疏浚砂石利用的成本。

b. 河道疏浚砂石利用前景十分广阔。长江中下游河道疏浚砂石基本均可利用，粒径较大的应用于建筑工程，较小的用于吹填造地等工程。人类从事河道疏浚可追溯到千年以前，主要基于泄洪排涝、利于农耕以及浚深水道利于航运。早期河道疏浚的砂石或淤泥基本上被弃置，利用河道疏浚砂石是近40年的事[13]。特别是近20年，随着我国经济的发展，河道疏浚砂石应用范围不断扩大，从建筑、吹填造地、修路基到制砌。在长江中下游地区，粒径在0.1～2.0 mm的河道砂石逐渐变成了稀缺资源，市场价格一路上扬。

c. 河道疏浚砂石的自然资源属性没有变化。河道砂石具有自然资源和河床组成部分的双重属性[14]。河道疏浚工程，使得所获砂石改变了其作为河床组成部分的属性，但并没有改变其被利用的价值。此外，根据《中华人民共和国河道管理条例》(以下简称《河道管理条例》)[15]规定，在河道管理范围内进行采砂、取土和弃置砂石等活动，必须报经河道主管机关批准。这一规定仅允许河道疏浚工程主体经批准后可以实施河道疏浚工程，并未涉及疏浚砂石权属的变更。因此，河道疏浚砂石，即因河道疏浚而获得的砂石，其自然资源属性在河道疏浚工程实施前后并没有改变。

1.2 长江河道疏浚砂石出让权属的争议

《长江河道采砂管理条例》[5]明确了河道采砂实行许可制度，并明确河道采砂许可证由沿江省级人民政府水行政主管部门审批发放；属于省际边界重点河段的，经有关省级人民政府水行政主管部门签署意见后，由长江水利委员会审批发放；《河道管理条例》[15]仅作了河道采砂和处置要报经河道主管机关批准的规定。显然，现行法规对河道疏浚砂石出让和收益分配权属安排并不清晰，因此在长江河道疏浚砂石利用中就存在一些争议。如长江某段在深水航道疏浚施工中，项目法人(建设单位)直接出让疏浚砂石，甚至疏浚施工方也在出让疏浚砂石。这引起了政府水行政主管部门的关注，并产生争议，本质上是谁拥有河道疏浚砂石出让权的争议。

1.3 长江河道疏浚砂石权属的合理安排

河道疏浚砂石是具有可再生属性的自然资源，与一般河道砂石类似，权属包括占有、使用、处分/出让以及收益4项权能。学者的研究认为，在具有可再生属性自然资源权属界定时，其占有权归谁所有并不重要，重要的是针对这类自然资源的属性，如何促进这类资源利用过程中行为规范，对能促进正外部性者，给予鼓励；而对产生负外部性者，应限制或约束[16]。长江河道采砂管理实践也表明，在河道砂石的4项权能中，核心是出让权和收益权以及相应的管理措施，有必要通过合理安排出让权、收益权，使河道管理相关的责权利实现统一，并形成确保长江河道运行安全，长江河道砂石资源和谐、高效利用的环境[17]。

在河道疏浚砂石利用过程中，河道疏浚工程项目法人是疏浚工程主体，疏浚工程施工方、疏浚砂石受让方分别是建设市场和砂石市场的主体。根据《中华人民共和国航道管理条例》[18]和《河道管理条例》[15]，政府交通运输行政部门主管航道，政府水行政主管部门主管河道。而航道为河道组成部分，航道和码头疏浚工程服务于航道和码头等交通设施的正常运行，但涉及河道的整体运行。因此，河道疏浚工程、疏浚砂石利用有必要在政府水行政主管部门统一管理下展开。河道疏浚砂石出让权、收益权也有必要归属政府水行政主管部门。

然而，河道疏浚砂石出让权、收益权具体应归属哪级政府水行政主管部门？根据《河道管理条例》[15]，对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则，长江河道疏浚砂石出让权应属长江河道各河段具体管理的政府水行政主管部门下属的河道管理机构。长江河道疏浚砂石收益权，应考虑到河道砂石资源存在一定流动性，参考河道砂石资源收益分配的研究成果[17]，以省级为单位，在沿江县市级人民政府间分配，经济收益具体分配方案，由省级政府水行政主管部门确定。

总之，长江河道疏浚砂石与一般河道砂石相比，自然资源属性没有改变，其出让权、收益分配权的归属与长江河道采砂权许可以及采砂收益权的归属类似。

2 长江河道疏浚砂石交易方式

在市场经济环境下，具有经济价值的矿产资源利用，总是通过交易去实现的，河道、湖泊砂石资源利用也不例外，目前河道、湖泊砂石利用中已经出现了两种典型的交易方式，即采砂权交易方式和“采砂作业+砂石出让”交易方式。

2.1 河道、湖泊采砂权交易方式

按采矿权的理解，采砂权一般应包括探砂权、开采权和经营利用权，但由于河道砂石开采利用会涉及所在河道的河势稳定、防洪和通航安全等问题，该权利一般由国家授权的政府有关部门或许可某单位行使，并最终形成相应的河道内采砂规划。因此，本研究的采砂权仅指采砂权人在依法取得的采砂许可证规定的范围和期限内，开采、经营利用砂石的权利。采砂权交易是指国家的代理人，也就是交易中的卖方/发包方，将采砂权作为标的物进行的交易，即将河道砂石开采以及开采获得的砂石产品的销售作为交易整体，以拍卖或招标方式出让给竞标人的交易；采砂权交易的交易合同一般采用总价计价方式[19]；交易合同由卖方组织合同管理。

采砂权交易方式存在的问题：

a. 买方面临较大的开采量的风险。仅借助于地质勘探的几个孔，要确定规定开采权范围和开采深度内砂石的总量，开采量的风险十分明显。

b. 出让方面临更大的河道安全风险。①买方在经济利益的强力驱动下，具有超深度、超范围开采的冲动，特别是承包方开采总量不能实现的情况下，这种冲动会由隐蔽到公开。②水下作业，出让方的监控十分困难。而这种超深度、超范围开采必然给河势稳定、防洪安全带来很大风险。

实践表明，采砂权交易方式最大的问题是存在超深度、超范围开采的风险，进而演化为对河势稳定、防洪安全的威胁[17]。

2.2 河道、湖泊“采砂作业+砂石出让”交易方式

“采砂作业+砂石出让”交易方式将河道砂石开采与砂石出让分开交易。一般为政府水行政主管部门或其下属河道管理机构，即砂石开采作业/施工发包方，就河道开采作业组织招标，选择承包人和确定承包合同价，这其中承包人承包开采作业，并不拥有砂石的占有权；承包合同常采用单价合同[19]。

通过开采作业获取砂石后，政府水行政主管部门或其下属河道管理机构再通过市场，将开采获得的砂石进行销售。这种销售与一般物品销售类似。

“采砂作业+砂石出让”交易方式本质上存在两次交易活动。主要有以下特点。

a. “采砂作业+砂石出让”交易方式的交易主体不尽相同。前者交易主体包括政府水行政主管部门或其下属河道管理机构、采砂作业施工承包方；后者交易主体则为政府水行政主管部门或其下属河道管理机构、河道砂石的买方。

b. “采砂作业”交易一般采用单价合同，即承包方按开采砂石的量和合同确定的价获取报酬。显然，采砂作业承包方与采砂权承包方相比，在风险减少的同时，利润空间也大为压缩，因而采砂作业承包方的利益冲动也大为减少。在这种情况下，河道砂石超深度、超范围开采的问题将得到缓解。而河道砂石出让交易与一般物品交易类似，与河势稳定和防洪安全基本不存在关系。

c. “砂石出让”交易具有“船头交易”的特性，要求采砂作业过程和砂石销售交易过程相关各方紧密配合。为有效完成这种交易，政府水行政主管部门或其下属河道管理机构需要组织较为庞大的管理队伍，包括需要水上作业监管、砂石计量、计价收款等管理人员。此外，交易过程还需要开采作业施工方与一个或多个砂石购买方的配合；若组织不严密或协调不顺畅，将直接影响交易效率，严重时还会引发索赔等问题。

江西省九江市从2009年起在鄱阳湖九江水域砂石资源利用中采用“采砂作业+砂石出让”交易方式，取得很好的效果[14,20]。

2.3 长江河道疏浚砂石交易方式选择

与一般河道采砂相比，长江河道疏浚砂石出让交易的前置过程是河道砂石的开采，这一过程属河道疏浚工程的内容，其责任主体是河道疏浚工程的项目法人(建设单位)，而不是河道疏浚砂石出让方(政府水行政主管部门或其下属河道管理机构)。显然，两个不同主体，追求的目标并不一致。因此，从这一视角，传统的采砂权交易方式在河道疏浚砂石利用过程中是不适用的。

此外，河道疏浚工程属建设工程的范畴，我国对建设工程承包实行资质管理，在河道疏浚工程中，承包河道疏浚工程施工的企业应符合航道工程专业承包企业资质等级标准[21]。而河道疏浚受让方并没有资质要求，若采用疏浚砂石开采与出让一体化交易方式，则无形中缩小了疏浚砂石出让的市场，不利于竞争。与此同时，河道疏浚工程是水下作业，工程质量控制难度较大，若疏浚施工方与砂石采让方一体化，在经济利益的驱动下，河道疏浚工程质量控制的难度将会进一步加大。

图1 长江河道疏浚砂石利用管理模式

因此，长江河道疏浚砂石交易宜采用“采砂作业+砂石出让”交易方式，即河道疏浚工程由工程项目法人(建设单位)负责，并合理选择施工承包人；疏浚砂石出让，由政府水行政主管部门或其下属河道管理机构负责，合理选择疏浚砂石受让方(买方)。根据上文分析，采用“采砂作业+砂石出让”方式，涉及的相关利益主体及其相互关系将十分清晰。在航道疏浚工程实施时，主要责任主体为疏浚工程项目法人、设计单位和施工单位以及政府交通运输、水行政主管部门，其中项目法人分别与设计单位、施工单位签订设计、施工合同，政府相关主管部门对疏浚工程立项及实施进行监管。疏浚砂石出让时，涉及的利益主体主要包括疏浚砂石出让方和受让方以及政府水行政主管部门。根据《河道管理条例》[15]，长江河道疏浚砂石出让权属相应河道管理机构。具体应由省级水行政主管部门确认出让方，出让方再与受让方签订疏浚砂石出让合同。此外，采用“采砂作业+砂石出让”交易方式，有利于疏浚工程项目法人对疏浚工程施工质量进行控制，同时提高疏浚砂石出让过程中的竞争程度。

3 长江河道疏浚砂石利用管理模式

根据长江河道疏浚砂石权属、交易方式以及现行法律法规，构建图1所示的疏浚砂石利用管理模式。

在图1所示长江河道疏浚砂石利用管理模式中，具体问题分析如下：

a. 长江河道疏浚工程。对新建、扩建或改建河道疏浚工程，按一般基本建设程序进行管理；对维护性河道疏浚工程，按常规维护性质工程进行管理。对航道、码头疏浚工程，政府管理的主体是交通运输管理部门，但疏浚工程项目立项、项目计划和实施方案必须经政府水行政主管部门审查、批准。特别要注意的是，在河道疏浚工程施工合同中要明确疏浚施工方在疏浚砂石出让交易中应尽的责任和义务。

b. 长江河道疏浚砂石出让。长江水利委员会或省级政府水行政主管部门根据长江河道管理权限，确定河道疏浚砂石出让方。疏浚砂石出让方根据疏浚工程产生的疏浚砂石特性、疏浚工程实施计划等，确定疏浚砂石利用方案和利用计划，并向社会公布。根据疏浚砂石利用方案，疏浚砂石出让方通过招标或竞争谈判等方式确定疏浚砂石1个或多个受让方，并接受相应政府水行政主管部门监督。在疏浚砂石出让交易合同中，特别要明确受让方在疏浚砂石交易过程中应承担的责任和义务。

c. 长江河道疏浚砂石利用组织实施。河道疏浚工程施工责任主体为疏浚工程项目法人；河道疏浚砂石出让交易责任主体是疏浚砂石出让方。双方在相关政策法规的指导下履行各自权利、责任和义务，并接受政府水行政主管部门的监督、协调。

d. 实行统一管理，分头负责运作制度。从长江河道疏浚工程项目立项到疏浚砂石出让全过程，由政府水行政主管部门按其责权实行统一审批、协调和监督；航道、码头港区等疏浚工程具体由政府交通运输行政主管部门审批和监督，由工程项目法人负责运作；疏浚砂石出让由县级政府水行政主管部门或其下属河道管理机构负责运作。

上述河道疏浚砂石利用管理模式，是在明晰疏浚砂石权属关系和出让交易方式的基础上提出的，其将有力促进河道疏浚砂石利用过程从“混乱”变为“有序”，并有效遏制疏浚砂石收益流失现象。

4 结 论

依托长江黄金水道，推动长江经济带发展，打造中国经济新支撑带，这是党中央、国务院把握国内外发展大局做出的重大战略决策。加快长江黄金水道建设，其重点是河道疏浚工程，包括新建、改建、扩建以及现有航道和码头港区的维护，其中必将产生大量砂石，包括建筑用砂和用于吹填造地等淤泥。目前对这些疏浚砂石权属关系、出让交易方式和利用管理模式认识存在偏差，导致疏浚砂石利用过程较为混乱，问题严重的地方甚至出现疏浚砂石收益流失现象。

本研究主要开展了长江河道疏浚砂石权属、交易方式和利用管理模式3个方面的研究，得到以下结论。

a. 长江河道疏浚砂石与正常河道采砂活动中的砂石资源相比，其自然资源属性并没有改变，疏浚砂石的处分权/出让权、收益分配权的归属与长江河道采砂权许可以及采砂收益分配的归属类似。

b. 关于长江河道疏浚砂石交易方式，由于河道疏浚砂石源自河道疏浚工程，目前较多采用的采砂权交易方式并不适用于河道疏浚砂石交易，有必要采用“采砂作业+砂石出让”交易方式。其中，“采砂作业”是工程项目法人(建设单位)与工程施工方的交易，属工程交易范畴；“砂石出让”交易是疏浚砂石出让方与受让方的交易，属物品交易范畴。

c. 长江河道疏浚砂石利用组织的实施，涉及疏浚工程施工和疏浚砂石交易两个主体不同、但又密切相关的子系统；两个子系统内可依赖合同规范双方的行为，但在不同子系统间不存在合同，只能依赖疏浚砂石利用管理相关政策法规和政府水行政主管部门监督、协调来保障疏浚砂石利用的组织实施。显然，疏浚砂石利用管理相关政策法规在长江河道疏浚砂石利用组织实施中扮演重要角色，相关管理办法正由政府交通运输和水行政主管部门组织编制之中，建议尽快出台。

河道疏浚砂石利用势必会对河道疏浚工程实施效率等产生一定程度的影响，对此如何补偿以及河道疏浚砂石出让方如何激励河道疏浚工程项目法人(包括施工方)积极配合疏浚砂石出让交易等问题有待后续深入研究。